II SA/Łd 330/20

Dnia 22 lipca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lipca 2020 roku sprawy ze skarg B. L. i B. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie prawidłowości rozbudowy budynku oddala skargi. B.A.

W dniu 2 kwietnia 2013 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wpłynął wniosek J.W. i Z.T. o przeprowadzenie kontroli w sprawie legalności prowadzonych robót budowlanych na nieruchomości położonej w B. przy Placu A 20. Na podstawie wydruku z ewidencji gruntów sporządzonego dla działki oznaczonej nr ewidencyjnym 43, organ ustalił, że współwłaścicielami wspomnianej nieruchomości są: B.K., P.K., A.K. – P., M.M., B.T., Z.T., B.W., B.W., J.W. Pismem z dnia 21 marca 2014 roku organ zawiadomił strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie "prawidłowości rozbudowy budynku w zabudowie pierzejowej przy ul. A 20 w B., dz. nr ewid. [...], obręb [...] ". Postanowieniem z dnia [...] roku, nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nałożył - w oparciu o art 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane - na A.K. – P., P.K., B.K. "obowiązek sporządzenia oceny technicznej w zakresie prawidłowości zrealizowanych robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku w zabudowie pierzejowej, tj. budynku gospodarczego konstrukcji murowanej, zlokalizowanej nr dz. nr ewid. [...], obręb [...] przy ul. A 20 w B. z uwzględnieniem prawidłowości usytuowania obiektów budowlanych na działce oraz sporządzenie stanu technicznego (...) do dnia 31.09.2015 r.". Żądana ekspertyza wpłynęła do organu I instancji w dniu 30 września 2015 roku. Następnie, decyzją z dnia [...] roku, nr [...], organ I instancji umorzył w całości wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie "prawidłowości rozbudowy budynku w zabudowie pierzejowej przy pl. A 20 w B., dz. nr ewid. [...], obręb [...] ". Wskutek złożonego odwołania, organ szczebla wojewódzkiego decyzją z dnia [...] r., nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż sprawdzając legalność wykonania części obiektu budowlanego organ nadzoru budowlanego winien skontrolować całą inwestycję. W uzasadnieniu wskazano również na konieczność pozyskania decyzji o pozwoleniu na budowę spornego obiektu wraz projektem, a także decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W dniu [...] roku organ szczebla powiatowego, decyzją nr [...], ponownie umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. W wyniku rozpatrzenia odwołania [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [....] r., nr [...], uchylił zaskarżoną pierwszoinstancyjną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nie wykazał, iż rozbudowa analizowanego budynku powstała przed dniem 1 stycznia 1995 r., więc nie jest wykluczone zastosowanie przepisów ustawy Prawo budowane z 1974 r. Organ I instancji nie pozyskał także stosownej dokumentacji budowlanej poczynionych przy budynku robót budowlanych. Jednocześnie poddano pod rozwagę zasadność pozyskania map geodezyjnych z okresu 1974-2002 na okoliczność ustalenia zmian zachodzących w zabudowie zlokalizowanej na ww. działce. W dniu [...] r. postanowieniem nr [...], organ I instancji, na mocy art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał B.K., P.K., A.K. – P. "roboty budowlane związane z samowolną budową budynku gospodarczo - magazynowego dobudowanego (od strony wschodniej) do trzykondygnacyjnego budynku mieszkalno - usługowego, w zabudowie pierzejowej, zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...], obręb [...] w B., Pl. A 20", oraz nałożył " obowiązek przedstawienia zaświadczenia Prezydenta Miasta B. o zgodności budowy budynku gospodarczego - magazynowego dobudowanego (od strony wschodniej) do trzykondygnacyjnego budynku mieszkalno - usługowego w zabudowie pierzejowej (...) z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, tj. a) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę właściwej izby samorządu zawodowego aktualnego na dzień opracowania projektu; b) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczące w/w budynku, w terminie do dnia 31.08.2018 r.". Z kolei postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], organ I instancji nałożył na właścicieli nieruchomości: "B.K., P.K., A.K. –P., M.M., B.W., J.W. oraz B.W. obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego o: oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez M.M., B.W., J.W. i B.W. dot. budynku gospodarczo - magazynowego dobudowanego (od strony wschodniej) do trzykondygnacyjnego budynku mieszkalno - usługowego, w zabudowie pierzejowej, zlok. na dz. nr ewid. [...] obręb [..], w B., Pl. A 20, w terminie do dnia 31 maja 2019 r. ". Realizacja ww. postanowień nastąpiła: - w dniu 31 maja 2019 roku poprzez przedłożenie przez P.K. uzupełnionego projektu budowlanego budowy budynku gospodarczo - magazynowego dobudowanego (od strony wschodniej) do trzykondygnacyjnego budynku mieszkalno -usługowego, w zabudowie pierzejowej położonego w B., Pl. A 20; - w dniu 3 czerwca 2019 roku poprzez przedłożenie przez A.K. - P. oświadczenia M.M. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - lokal mieszkalny nr [...] zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym w B. przy Placu A 20; - w dniu 8 lipca 2019 roku poprzez przedłożenie przez A.K. – P. oświadczenia B.W. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - lokal mieszkalny nr [...], zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym w B. przy Placu A 20 oraz kopii pełnomocnictwa sporządzonego w formie aktu notarialnego upoważniającego J.K. do działania w imieniu M.M. w zakresie uregulowanym w treści aktu, w tym m.in. sprzedaży lokalu nr [...]. W dniu 9 lipca 2019 roku do organu I instancji wpłynął wniosek A.K. – P. o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w B. "postępowania z wniosku o zezwolenie na dokonanie czynności przekraczających zwykły zarząd nieruchomością wspólną". Załączona do ww. pisma kopia wniosku złożonego w Sądzie Rejonowym w B. w dniu 9 lipca 2019 r. obejmuje czynność prawną dotyczącą złożenia przez "B.K., P.K., A.K. – P., M.M., B.W. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane dotyczącego budynku gospodarczo - magazynowego". Jako przyczynę złożonego wniosku A.K. – P. wskazała brak złożenia takowego oświadczenia przez pozostałych współwłaścicieli, tj. "B.W., J.W., B.L. (...). W przypadku braku takich oświadczeń następcy prawni B.K. otrzymają nakaz z Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do dokonania rozbiórki dobudowanego budynku gospodarczo – magazynowego". Postanowieniem z dnia [...] roku, nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zawiesił, po rozpatrzeniu wniosku A.K. – P., postępowanie administracyjne prowadzone "w przedmiocie prawidłowości rozbudowy budynku w zabudowie pierzejowej przy pl. A 20 w B., do czasu rozstrzygnięcia przez sądy wniosku o zezwolenie na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd nieruchomością wspólną". Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli współwłaściciele nieruchomości położonej w B. przy placu A 20, tj.: - B.L., reprezentowana przez adw. P.S., nie zgadzając się z jego treścią i podnosząc naruszenie art. 97 § 4 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez stwierdzenie zaistnienia przesłanki do zawieszenia oraz naruszenie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez "przyjęcie, iż w tej sprawie zastosowanie ma procedura legalizacji obiektów budowlanych oraz niewłaściwe przyjęcie, że do przedłożenia stosownych zaświadczeń i dokumentów zobowiązani są wszyscy właściciele nieruchomości, a nie wyłącznie osoby, które z samowoli budowlanej faktycznie korzystają", a ostatecznie wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia; - B.W., nie zgadzając się z jego treścią i zarzucając organowi prowadzenie postępowania w sposób rażąco naruszający jej interes prawny oraz materialny. W jej ocenie kwestia posiadania prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może być traktowane jako zagadnienie wstępne w przedmiotowej sprawie". Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Organ wskazał, że obowiązek wykazania się przez inwestora prawem do dysponowanie nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu w przedmiocie "prawidłowości rozbudowy budynku w zabudowie pierzejowej przy Pl. A 20 w B., dz. nr ewid. [...], obręb [...]", stricte w sprawie robót budowlanych związanych z "samowolną budową budynku gospodarczo - magazynowego dobudowanego (od strony wschodniej) do trzykondygnacyjnego budynku mieszkalno - usługowego, w zabudowie pierzejowej " - w myśl treści art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, stanowiącym podstawę materialnoprawną postanowienia z dnia [...] r., nr [...], nakładającego m.in. obowiązek przedstawienia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestorów - jest jedną z materialnych przesłanek zalegalizowania samowoli budowlanej stanowiącej przedmiot postępowania głównego prowadzonego przez organ szczebla powiatowego. Organ wskazał, że z materiału dowodowego zebranego w toku postępowania wynika, iż nieruchomość zlokalizowana na działce oznaczonej nr ewidencyjnym gruntów 43 stanowi współwłasność. Według art. 195 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1145), własność tej samej rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom. Co do zasady każdy ze współwłaścicieli może rozporządzać swoim udziałem bez zgody pozostałych współwłaścicieli (art. 198). Jednakże, do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W przypadku współwłasności, na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd taką nieruchomością, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a w braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd (art. 199). Dalej organ podkreślił, że budowa, rozbudowa, czy przebudowa obiektu objętego współwłasnością w częściach ułamkowych, wykracza poza zakres zwykłego zarządu i należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną. W takim przypadku potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a brak takiej zgody jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestorzy: A.K. – P., P.K., B.K., będący jednocześnie współwłaścicielami nieruchomości położonej przy Placu A 20, w B., przedłożyli oświadczenia o dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, złożone kolejno przez siebie, a także złożone przez B.W. oraz M.M. Nie ma natomiast zgody B.L. oraz B. i J. W. Inwestorzy nie posiadają tym samym zgody wszystkich współwłaścicieli na podjęcie czynności zmierzających do zalegalizowania dokonanej samowoli budowlanej, czyli budowy budynku gospodarczo - magazynowego. Stosownie do treści art. 48 ust. 5 ustawy Prawo budowlane - przedłożenie dokumentacji, o której mowa w art. 48 ust. 3 ustawy, jest wnioskiem inwestorów o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Tym samym wniosek taki A.K. – P., P.K., B.K. - złożyli w dniu 29 marca 2019 roku, przedkładając w organie I instancji wymaganą postanowieniem z dnia [...] roku, nr [...], dokumentację. Inwestorzy zostali wezwani m.in., do przedłożenia oświadczeń o dysponowanie nieruchomością na cele budowlane przez wszystkich współwłaścicieli. Wobec tego organ wyższej instancji zgodził się z organem I instancji, iż w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym, między rozstrzygnięciem kwestii dysponowania bądź niedysponowania przez inwestorów nieruchomością na cele budowlane, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Orzeczenie Sądu Rejonowego w B. w przedmiocie wyrażenia zgody na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd nieruchomością położoną w B., Pl. A 20, o które wystąpiła A.K. – P. w dniu 9 lipca 2019 r. stanowi zatem zagadnienie wstępne. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła B.L. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania tj. art. 97 § 1 pkt. 4 oraz art.101 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie zachodzą przesłanki zawieszenia postępowania; 2) przepisów prawa materialnego tj. art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo Budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż w sprawie zastosowanie ma procedura legalizacji obiektów budowlanych oraz niewłaściwe przyjcie, że do przedłożenia stosowanych zaświadczeń i dokumentów zobowiązani są wszyscy właściciele nieruchomości a nie wyłącznie osoby które z samowoli budowlanej faktycznie korzystają. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Skarżąca podniosła w uzasadnieniu skargi, że w sprawie uczestnicy postępowania nie legitymują się i nie legitymowali się nigdy żadnym prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie zmienią tego w szczególności deklaracje o rzekomej umowie w zakresie korzystania z nieruchomości, na które powołuje się uczestniczka A.P.-K. Ponadto, w tej sprawie B.L. w piśmie z 10 lipca 2019 r. wniosła m.in.: o załączenie akt postępowania organu [...]; przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z ponownym przesłuchaniem świadka T.B. oraz przesłuchanie w charakterze świadka Z.T., K.G. i M.T., ponowne zwrócenie się do Archiwum Państwowego w W. o nadesłanie dokumentacji fotograficznej Pl. A 20, B. z lat 1975 -2000. Zgłaszane wnioski dotyczyły m.in. okoliczności związanych czasookresem powstania samowoli budowlanej oraz jej faktycznych sprawców, jej charakteru, przeznaczenia oraz sposobu korzystania i użytkowania. Dodatkowo wnioski dowodowe dotyczyły również przeprowadzenia ponownych oględzin nieruchomości pod kątem istnienia podpiwniczenia obiektu stanowiącego samowolę, na okoliczność jego zakresu i sposobu użytkowania. Zdaniem skarżącej w sprawie należy w sposób bezsporny ustalić zakres i czasookres dokonywanych zmian w budowli będącej przedmiotem postępowania. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, iż obiekt był ciągle rozbudowywany na przestrzeni lat, stąd niezbędne jest przesłuchanie zgłaszanych osób pod kątem tych rozbudów oraz prowadzonych prac, jak również pod kątem osób, które faktycznie odpowiadają za te działania. Istotna jest również kwestia oględzin, która pozwoli na zlokalizowanie i ustalenie faktycznych wymiarów piwnic pod obiektem. Zdaniem skarżącej organ l instancji naruszył także art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo Budowlane z roku 1994. Legalizacja samowoli budowlanej, której budowę zakończono po 1994 r., czyli po wejściu w życie obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, może bowiem nastąpić tylko wtedy, gdy: jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: - ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Skarżąca dodała, że z przytoczonych przez organ przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wynika, iż obiekty objęte postanowieniem są z nimi sprzeczne. Tymczasem organ I instancji wydając kwestionowane rozstrzygniecie uchylił się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Ponadto, nałożenie określonych w postanowieniu obowiązków powinno odbyć się po ustaleniu kto z samowoli faktycznie korzysta i tylko te osoby winny być takimi obowiązkami obciążone, jednak organ I instancji sprawców samowoli nie ustalił. Skargę do sądu administracyjnego wywiodła również B.W., wskazując, że zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo, a także jej interes prawny i materialny. Podniosła, że zawieszenie postępowania w sprawie legalności samowoli budowlanej w oparciu o wniosek strony, która nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i wystąpiła o ustalenie takiego prawa przez sąd można traktować wyłącznie w kategorii rażącego naruszenia prawa. W jej ocenie kwestia posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może być traktowane jako zagadnienie wstępne. Jednocześnie skarżąca wniosła o przeprowadzenie kontroli prowadzonego postępowania w zakresie przestrzegania prawa oraz przewlekłości postępowania. Zdaniem skarżącej prowadzenie postępowania w sposób niezgodny z prawem ma na celu legalizację oczywistej samowoli budowlanej zrealizowanej bez jej zgody. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) i art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach. Z unormowań tych wynika, że sąd administracyjny pozbawiony jest prawa do dokonywania ustaleń faktycznych stanowiących podstawy rozstrzygnięcia administracyjnego, a przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena z punktu widzenia zgodności z prawem procesu stosowania norm prawa w określonej sytuacji faktycznej. Przy uwzględnieniu przepisu art. 134 p.p.s.a. zakreślającego granice orzekania (brak związania granicami skargi), sąd administracyjny winien poddać więc ocenie czy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, czy został zebrany i oceniony prawidłowo, a także czy do ustalonego w taki sposób stanu faktycznego organy dokonały poprawnej subsumcji przepisów prawa materialnego. W przypadku ustalenia, że naruszenia w tym zakresie nie wystąpiły, sąd jest uprawniony do oddalenia skargi (art. 151 p.p.s.a.). Nadto sąd stosuje przewidziane ustawa środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Zaznaczyć również należy, iż sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli legalności w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w sprawie zawieszenia, z wniosku A.K. – P., postępowania administracyjnego prowadzonego "w przedmiocie prawidłowości rozbudowy budynku w zabudowie pierzejowej przy pl. A 20 w B., do czasu rozstrzygnięcia przez sądy wniosku o zezwolenie na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd nieruchomością wspólną". Punkt wyjścia dla rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku więc, gdy w postępowaniu administracyjnym powstaje do rozstrzygnięcia zagadnienie wstępne, organ administracji obowiązany jest zawiesić postępowanie. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innej kwestii, mającej istotne znaczenie dla tegoż postępowania, stanowiącej wypowiedź co do uprawnienia, obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego lub innych okoliczności mających istotne znaczenie prawne. Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne musi być w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, a rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Niezbędne jest przy tym, aby istniał związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Przepisy K.p.a. nie określają wyraźnie podstaw prawnych tej zależności. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej i w nich nakazuje ich poszukiwać (m.in. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1789/12; wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1696/07; wyrok NSA z dnia 11 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1347/12). Mając na uwadze powyższe uznać należy, że Wojewoda [...] zasadnie utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, uznając, że w sprawie rozstrzygnięcie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W niniejszej sprawie właściciele nieruchomości zostali zobowiązani przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, do przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego, w tym w szczególności do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podkreślić należy, że inwestycja budowlana na nieruchomości stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, zaś art. 199 K.c. uzależnia skuteczność takiej czynności od zgody wszystkich współwłaścicieli. Inwestor składając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - w przypadku współwłasności - zobowiązany jest posiadać zgodę pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, która powinna być wyrażona w sposób jednoznaczny i nie może być dorozumiana. Biorąc pod uwagę, że nie wszyscy współwłaściciele nieruchomości takie oświadczenie złożyli, pozostali współwłaściciele zainicjowali postępowanie cywilne w celu uzyskania zgody zastępczej na dokonanie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, a tym samym wywiązania się z nałożonego na nich przez organu nadzoru budowlanego obowiązku. W sytuacji sporu między współwłaścicielami nieruchomości, bądź też w razie jakiejkolwiek innej przyczyny skutkującej brakiem zgody wszystkich współwłaścicieli na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd (a taką jest niewątpliwie budowa budynku gospodarczo-magazynowego) - sprawę rozstrzyga Sąd. Postępowanie jest wówczas wszczynane na wniosek współwłaścicieli, których udziały wynoszą połowę, natomiast orzeczenie sądu, uwzględniające wniosek, zastępuje brakującą zgodę i stanowi "zezwolenie" na dokonanie wskazanej czynności zarządu (E. Gniewek, P. Michnikowski (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2016, s. 399). Warto podkreślić, że organy administracji nie mają kompetencji do ingerowania w stosunki cywilnoprawne i zastępowania w tym zakresie sądów powszechnych. Wówczas powstaje zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ administracji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11 stycznia 2017 r., II SA/Bd 946/16 oraz WSA w Poznaniu IV SA/Po 513/17 z dnia 20 września 2017 r., publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zważywszy zatem, że określenie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku procedury legalizacyjnej jest w niniejszej sprawie kwestią kluczową, a wynik postępowania zainicjowanego powództwem cywilnym może mieć decydujący wpływ na wydanie przez organ nakazu rozbiórki obiektu budowlanego uznać należało, że ziściła się przesłanka określona w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.. Podnoszone przez skarżące kwestie dotyczące prawidłowości ustalenia sprawców samowoli budowlanej, czy możliwości zalegalizowania budynku, pozostają natomiast poza granicami kontroli Sądu w niniejszej sprawie i winny zostać rozstrzygnięte przez organ w dalszym toku postępowania. W sprawie zachodzi bowiem konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny odnośnie prawa inwestorów do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przewlekłe prowadzenie postępowania strona może z kolei zwalczać składając ponaglenie do organu wyższej instancji, a w dalszej kolejności odrębną skargą do sądu administracyjnego, jednakże warto podkreślić, że zgodnie z art. 103 K.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, a działając z urzędu, nie dopatrzył się również innych uchybień, które powodowałyby konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wobec tego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku. E.S.