II SA/Łd 324/26

Dnia 27 maja 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2026 roku sprawy ze sprzeciwu R. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 24 marca 2026 roku znak: SKO.4150.93-94.2026 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala sprzeciw. IB

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynął sprzeciw wniesiony przez R. Spółka z o.o. z siedzibą w P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 24 marca 2026 r. (znak: SKO.4150.93-94.2026) uchylającej w całości decyzję Burmistrza Miasta Łęczyca nr 2/26 z dnia 9 stycznia 2026 r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie istniejącego budynku magazynowego wraz z rozbudową o komorę składową z ekspedycją, maszynownię chłodniczą oraz doki załadunkowe, planowanej do realizacji na działkach nr [...], [...],[...], [...], [...], [...], przy ul. [...] w Ł. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z akt sprawy wynika, że sprawa inwestycji objętej wnioskiem strony skarżącej była już przedmiotem postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Łodzi zakończonego wydaniem dnia 26 sierpnia 2025 r. decyzji znak: SKO.4150.522-523.2025. Decyzją tą Kolegium uchyliło poprzednio wydaną w sprawie decyzję Burmistrza Miasta Łęczyca nr 24/25 z dnia 11 lipca 2025 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie Kolegium decyzja organu I instancji zapadła bowiem bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, a w szczególności bez jednoznacznego ustalenia możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie wyjątku, o którym mowa w treści art. 61 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., zwanej dalej "u.p.z.p.") i w konsekwencji odstąpienia od badania warunku tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p.). Po przeprowadzeniu ponownego postępowania wyjaśniającego Burmistrz Miasta Łęczyca wydał decyzję nr 2/26 z dnia 9 stycznia 2026 r., którą ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego przez R. Spółka z o.o. z siedzibą w P. przedsięwzięcia inwestycyjnego, polegającego na przebudowie istniejącego budynku magazynowego wraz z rozbudową o komorę składową z ekspedycją, maszynownię chłodniczą oraz doki załadunkowe, planowanej do realizacji na działkach nr [...], [...],[...], [...], [...], [...], przy ul. [...] w Ł. . Przy czym przedmiotem oceny organu I instancji było spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., zaś pozytywny wynik tej oceny skutkował wydaniem zaskarżonej decyzji. Wyłączenie badania warunku tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p.) było wynikiem uznania przez organ I instancji, iż przedmiotowa inwestycja jest inwestycją produkcyjną - magazynem produktów gotowych zakładu produkcyjnego. W planie miejscowym, który utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, przyjętym uchwałą Nr 38/VI/94 Rady Miasta w Ł. z dnia 28 października 1994 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Łęczycy, teren wnioskowanej inwestycji znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem II 18 PrU - o funkcji wiodącej produkcji i usług. W tym stanie rzeczy organ I instancji przyjął, że zastosowanie znajdzie art. 61 ust. 2 u.p.z.p., na mocy którego wyłączony został obowiązek badania warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu w tym zakresie organ I instancji powołał się na definicję terminu "produkcja" w ujęciu językowym oraz orzecznictwo sądów administracyjnych. W rezultacie uznał, iż inwestycja produkcyjna nie może być traktowana zawężająco, gdyż składa się z wielu czynności obocznych związanych bezpośrednio z celem produkcyjnym. Dlatego też przy interpretacji przepisu art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie należy stosować jego znaczenia wprost, a wziąć pod uwagę wykładnię systemową odnoszącą się do całego procesu produkcyjnego, w tym również magazynowania wytworzonych produktów. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M.P. i MP1, którzy zarzucili organowi naruszenie: 1. art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 (w tym art. 61 ust. 1 pkt 1) i art. 61 ust. 2 u.p.z.p., art. 138 § 2 i § 2a, art. 104, art. 107 § 1 i § 3, art. 139a, art. 6, art. 7, art. 8, art. 16, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez niedopuszczalne wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym zlekceważeniem wytycznych SKO w Łodzi sformułowanych w wydanej w niniejszej sprawie ostatecznej, prawomocnej i wiążącej decyzji z 26 sierpnia 2025 r. (znak: SKO. 4150.522- 523.2025); 2) art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 4, art. 52 i art. 54 w zw. z art. 64, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 63 ust. 2 u.p.z.p., oraz art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 104 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. - poprzez niedopuszczalne wydanie zaskarżonej decyzji ustalającej warunki zabudowy w przedmiotowej sprawie pomimo braku ku temu podstaw, w tym pomimo braku spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co samodzielnie wyklucza wydanie w niniejszej sprawie decyzji ustalającej warunki zabudowy, gdyż wydanie takiej decyzji możliwe jest jedynie w razie łącznego spełnienia warunków określonych w powołanym art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a co w niniejszej sprawie nie występuje; 3) art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 1112 ze zm.), § 2 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 poz. 1839 ze zm.; dalej również jako: ustawa środowiskowa), art. 243 i nast. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity: Dz.U. z 2025 r. poz. 647 ze zm.), art. 53 ust. 4 pkt 12 w zw. z art. 60 ust. 1, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 4, art. 52 i art. 54 w zw. z art. 64, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 63 ust. 2 u.p.z.p., oraz art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 104 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. - poprzez niedopuszczalne wydanie zaskarżonej decyzji ustalającej warunki zabudowy w przedmiotowej sprawie na skutek pozbawionego podstaw przyjęcia przez organ I instancji, że przedmiotowa inwestycja rzekomo nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, co ma fundamentalne znaczenie, już choćby z uwagi na to, że zgodnie z ww. art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy musi zostać uzyskana decyzja środowiskowa; 4) art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 4, art. 52 i art. 54 w zw. z art. 64, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 63 ust. 2 u.p.z.p., oraz art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 104 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. - poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, która jest wewnętrznie sprzeczna i niespójna, w tym w zakresie ustaleń dotyczących obsługi w zakresie infrastruktury technicznej zawartych w tekście decyzji oraz Załączniku nr 2 do tejże decyzji. Ponadto do akt sprawy wpłynęło pismo inwestora odnoszące się do zarzutów odwołania. W szczególności zdaniem inwestora organ I instancji nie był związany ocenami prawnymi zawartymi w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 26 sierpnia 2025 r. (znak: SKO.4150.522-523-2025) dotyczącymi możliwości zastosowania art. 62 ust. 2 u.p.z.p. w zakresie przedmiotowej inwestycji. Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi uchylono w całości zakwestionowane rozstrzygnięcie oraz przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, iż zgodnie z art. 61 ust. 2 u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 (zasady tzw. dobrego sąsiedztwa) nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach, miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Kolegium podziela przy tym prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, iż przepis art. 61 ust. 2 jako wyjątek od reguły określonej wart. 61 ust. 1 pkt 1 należy interpretować ściśle. W przedmiotowej sprawie kwestią sporną pozostaje określenie funkcji planowanej przez R. Spółka z o.o. inwestycji. Zgodnie z wnioskiem inwestora i treścią zaskarżonej decyzji zamierzenie inwestora polegać ma na przebudowie istniejącego budynku magazynowego wraz z rozbudową o komorę składową z ekspedycją, maszynownię chłodniczą oraz doki załadunkowe. Okoliczność, iż zamiarem inwestycyjnym objęty jest budynek, który jest budynkiem o funkcji magazynowej jest bezsporna i niekwestionowana zarówno przez inwestora jak i organ I instancji. Potwierdza to też treść pisma z dnia 3 marca 2025 r. będącego odpowiedzią na wezwanie organu I instancji, w którym Spółka informuje, iż w ramach działalności firmy R. Spółka z o.o. Oddział w Ł. , nie jest prowadzone przetwórstwo owoców i warzyw, o którym mowa w treści § 3 ust. 1 pkt 93 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z informacją Oddział w Ł. zajmuje się jedynie przechowywaniem towaru w magazynie i komorach chłodniczych. Zgodnie z argumentacją inwestora w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z nierozerwalnym powiązaniem funkcjonalno - gospodarczym planowanej inwestycji z działalnością inwestora, polegającą na przetwarzaniu warzyw i owoców. Tym samym magazyn służący do magazynowaniu warzyw i owoców przygotowanych do przetworzenia lub przetworzonych, zaliczyć należy do funkcji produkcyjnej, czyli takiej jak podstawowa funkcja R. Spółka z o.o. Argumentacja ta została podzielona w całości przez organ I instancji, który w treści zaskarżonej decyzji opisał planowane zamierzenie używając pewnego rodzaju hybrydowego określenia: inwestycja produkcyjna - magazyn produktów gotowych zakładu produkcyjnego. Kolegium nie podzieliło zaprezentowanego wyżej stanowiska. Bezspornym jest, że R. Spółka z o.o. prowadzi działalność produkcyjną polegającą na przetwórstwie warzyw i owoców. Produkcja ta jednak nie odbywa się w oddziale spółki w Ł. . Tam zlokalizowany jest tylko magazyn, w którym przechowywane są towary przeznaczone do przetworzenia lub gotowe produkty. Budynek spółki przy ul. [...] [...] w Ł. przeznaczony do przebudowy i rozbudowy, aczkolwiek funkcjonujący w schemacie organizacyjnym spółki R. i stworzony wyłącznie dla jej potrzeb, pełni jednak odrębną funkcję - magazynową. I funkcji tej w ocenie Kolegium nie zmienia powiązanie funkcjonalne z innymi oddziałami spółki R. w tym zajmującymi się stricte produkcją. Kolegium stanęło na stanowisku, że przyjęcie argumentacji spółki, powtórzonej przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji, prowadziłoby do uznania, iż obiekt magazynowy mógłby zostać uznany za realizujący funkcję taką jaka wynika z celów, dla których jest wykorzystywany. Takie rozumowanie jest nie tylko nieracjonalne, ale w konsekwencji mogłoby prowadzić do przypisywania obiektom magazynowym zupełnie innych funkcji niż magazynowe (usługowe). W tym stanie rzeczy w ocenie Kolegium, nie ma podstaw do uznania inwestycji planowanej przez R. Spółka z o.o. na działkach nr [...], [...],[...], [...], [...], [...], przy ul. [...] w Ł. za inwestycję produkcyjną. Okoliczność ta w konsekwencji nie pozwala na zastosowania wyjątku, o którym mowa w treści art. 61 ust. 2 u.p.z.p. Z dyspozycji tej normy prawnej wynika bowiem, iż wyjątek ten może być zastosowany jedynie w przypadku, gdy wnioskowana inwestycja jest inwestycją o funkcji produkcyjnej i planowana jest na terenie przeznaczonym w nieobowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego na cele produkcyjne. Zdaniem organu powyższe skutkować musi wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego w celu przeprowadzenia ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, a w gruncie rzeczy warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, bowiem spełnienie w przypadku planowanej inwestycji warunków z art. 61 ust. 1 pkt 2 - 6 ustawy było już przedmiotem oceny organu I instancji i jest bezsporne. Dalej Kolegium podniosło, że kwestią, która winna być też przedmiotem ponownego badania jest konieczność uprzedniego uzyskania dla przedsięwzięcia planowanego przez R. Spółka z o.o. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie chodzi tu jednak o ocenę z punktu widzenia § 3 ust. 1 pkt 93 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 39 z późn. zm.), bo jak zostało wyjaśnione w Oddziale w Ł. nie będzie prowadzone przetwórstwo owoców i warzyw. Nie będzie to również ocena z punktu widzenia powołanych w odwołaniu § 2 ust. 1 pkt 22 lit c czy § 3 ust.1 pkt 37 lit c, bo te nie będą miały zastosowania dla planowanej inwestycji. Chodzi natomiast o przepis § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia, który dotyczy zabudowy przemysłowej lub magazynowej, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 -3 tej ustawy, b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a. We wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor deklaruje, iż dla przedsięwzięcia planowanego na części działek nr [...], [...],[...], [...], [...], [...], (a nie jak wskazuje organ I instancji na całych działkach) powierzchnia zabudowy wyniesie maksymalnie 1820 m², a powierzchnia podlegająca przekształceniu maksymalnie 2000m², co bezspornie nie przekracza progów obszarowych wskazanych w rozporządzeniu. Nie można jednak pominąć przy tym treści § 3 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia: - polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia wymienionego w ust. 1, z wyłączeniem przypadków, w których ulegająca zmianie lub powstająca w wyniku rozbudowy, przebudowy lub montażu część realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia nie osiąga progów określonych w ust. 1, o ile zostały one określone; w przypadku gdy jest to druga lub kolejna rozbudowa, przebudowa lub montaż, sumowaniu podlegają parametry tej rozbudowy, przebudowy lub montażu z poprzednimi rozbudowami, przebudowami lub montażami, o ile nie zostały one objęte decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach; - nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Kolegium wskazało, że faktem notoryjnie znanym jest bowiem, iż na terenie obiektów R. Spółka z o.o. Oddział w Ł. dokonała się już co najmniej jedna rozbudowa, co uzasadnia podniesione wyżej wątpliwości i konieczność ich wyjaśnienia. Sprzeciw od powyższej decyzji organu odwoławczego wniósł inwestor – R. Polska spółka z o.o. zarzucając: 1) naruszenie art. 138 § 2 i 2a k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Burmistrza Łęczycy w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia termu organowi w sytuacji gdy nie zachodzą przesłanki do jej uchylenia, gdyż postępowanie było prowadzone zgodnie z przepisami postępowania, a organ ten wyjaśnił wszelkie istotne dla sprawy okoliczności, natomiast wykładnia przepisów dokonana przez SKO w Łodzi jest nieprawidłowa - prawidłowa wykładnia przepisów prowadziłaby SKO w Łodzi do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Łęczycy, 2) naruszenie art. 138 § 2 i 2a k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("u.p.z.p.") poprzez uchylenie decyzji Burmistrza Łęczycy w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi wskutek uznania, iż nie można w niniejszej sprawie zastosować art. 61 ust. 2 u.p.z.p. wyłączającego stosowanie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa do inwestycji produkcyjnych, podczas gdy powyższy przepis znajduje zastosowanie, gdyż wniosek spółki o warunki zabudowy dotyczy inwestycji produkcyjnej to jest produkcji rolniczej, która obejmuje także przetwarzanie i magazynowanie produktów spożywczych, 3) naruszenie art. 138 § 2 i 2a k.p.a. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 54) w zw. z § 3 ust. 2 pkt 2) i 3) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z art. 7, 77 § 4 i 80 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi wskutek dowolnego i bezpodstawnego ustalenia, iż "faktem notoryjnie znanym Kolegium jest bowiem, iż na terenie obiektów R. Spółka z o.o. Oddział w Ł. , dokonała się już co najmniej jedna rozbudowa", co doprowadziło SKO w Łodzi do uznania, że planowana inwestycja może stanowić przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (z uwagi na drugą lub kolejną rozbudowę przedsięwzięcia, bądź konieczność sumowania parametrów przedsięwzięcia z przedsięwzięciami tego samego rodzaju na terenie zakładu lub obiektu) podczas gdy przedmiotowy obiekt od momentu powstania nie podlegał jakiejkolwiek rozbudowie, a także jest on jedynym obiektem tego typu w zakładzie spółki (a więc nie ma możliwości sumowania jego parametrów z innym obiektem), 4) naruszenie art. 61 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z § 2 ust. 1 lit. d) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz w zw. z Załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż budynek magazynowy nie stanowi terenów produkcyjnych podczas gdy przez zabudowę przemysłową oraz tereny produkcyjne należy rozumieć m.in. teren składów i magazynów, 5) art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 oraz 81a § 1 k.p.a. poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, iż planowana inwestycja nie stanowi zabudowy produkcyjnej, pomimo iż główna działalność spółki polega na przetwórstwie warzyw i owoców (a więc jest to niewątpliwie działalność produkcyjna), natomiast planowana inwestycja będzie funkcjonalnie nierozerwalnie powiązana z działalnością spółki, a zatem będzie ona funkcjonalnie związana z działalnością produkcyjną. Mając na uwadze powyższe zarzuty: strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych,, a także o przeprowadzenie dowodu ze zdjęć lotniczych terenu nieruchomości spółki na fakt braku rozbudowy budynku spółki od momentu jego powstania, a także iż jest to jedyny obiekt tego typu na terenie zakładu. W uzasadnieniu w szczególności strona podniosła, że SKO wskazuje jakoby art. 61 ust. 2 u.p.z.p. jako wyjątek od reguły określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. należało interpretować ściśle. Wykładnia zaprezentowana w decyzji SKO nie uwzględnia dotychczasowej linii orzeczniczej w zakresie "inwestycji produkcyjnej" oraz "celu produkcyjnego", o którym mowa w art. 61 ust. 2 u.p.z.p. SKO odwołuje się w tym zakresie do dwóch orzeczeń NSA, tj. z 11 kwietnia 2024 r. (sygn. II OSK 1832/21) oraz z 16 maja 2024 r. (sygn. II OSK 1957/21) - które są orzeczeniami jednostkowymi, a w dodatku były one wydane w innym stanie faktycznym. SKO przez to nie uwzględnia w swojej decyzji konieczności indywidualnego podejścia organu do konkretnej sprawy (z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy). SKO odwołuje się do orzeczeń, które stanowią wyjątek w ugruntowanej dotychczas linii orzeczniczej nakazującej szerokie podejście do definicji "inwestycji produkcyjnej". W powyższych orzeczeniach NSA nie uwzględniło wszystkich elementów złożonego procesu produkcyjnego - w skład którego wchodzi również konieczność magazynowania produktów przeznaczonych do przetworzenia, a także gotowych przetworzonych już wyrobów. Nie można zawężać pojęcia "produkcji" wyłącznie do samego procesu przetworzenia produktu/surowca, ignorując pozostałe elementy złożonego procesu. Bez któregoś z elementów produkcji, produkcja nie jest możliwa. Bez uprzedniego składowania produktów przeznaczonych do przetworzenia, nie ma możliwości dokonania ich przetworzenia. Strona zaakcentowała, że magazynowanie surowców i wyrobów gotowych jest niezbędnym etapem procesu produkcyjnego. Bez bufora w postaci magazynu w Ł. , ciągłość produkcji spółki zostałaby przerwana, co czyni go integralnym ogniwem łańcucha produkcji. Magazyn stanowi natomiast wyłącznie "przystanek" w produkcji dokonywanej przez spółkę. Przechowywanie towarów przeznaczonych do przetworzenia i przetworzonych to w rzeczywistości m.in. zarządzanie procesem produkcyjnym (w zakresie wsadu produkcyjnego czy produktu). Lokalizacja geograficzna magazynu w Ł. nie zmienia w żaden sposób jego służebnej roli wobec głównej działalności spółki, jaką jest przetwórstwo warzyw i owoców. Magazyn w Ł. nie świadczy usług magazynowych dla podmiotów trzecich - nie jest komercyjnym magazynem logistycznym. Jego istnienie ma sens tylko i wyłącznie w korelacji z działalnością produkcyjną spółki - jest on funkcjonalnym przedłużeniem linii produkcyjnej. Wyodrębnianie go jako "odrębnej funkcji" (czy odrębnego oddziału spółki) kompletnie ignoruje fakt, że jest on technicznie i ekonomicznie niesamodzielny. Funkcja magazynowa nie jest celem samym w sobie, lecz wyłącznie elementem składowym funkcji produkcyjnej spółki. Skoro magazyn służy wyłącznie potrzebom produkcji spółki, to w ujęciu planistycznym realizuje on funkcję produkcyjną (jako jej niezbędny etap wstępny i końcowy). Przetwórstwo owoców i warzyw to proces ciągły, obejmujący m.in.: przyjęcie surowca, składowanie, przetworzenie i magazynowanie wyrobów gotowych. Lokalizacja magazynu w innym miejscu geograficznym nie przerywa tego ciągu technologicznego. Dodatkowo owoce i warzywa to surowiec nietrwały i sezonowy, co wymusza posiadanie magazynów w różnych częściach kraju. Rozproszenie struktury (geograficzne) wynika ze specyfiki branży. W nowoczesnym przemyśle spożywczym (przetwórstwo owoców i warzyw) proces produkcyjny jest często rozproszony. Uznanie magazynu za "odrębną funkcję" jest sprzeczne z definicją produkcji jako celowej działalności zmierzającej do wytworzenia dóbr. Skoro spółka (rozpatrywana jako jeden niepodzielny podmiot) ma profil produkcyjny, to każda jej jednostka składowa/magazyn służy realizacji tego profilu. Składowanie surowca przed przetworzeniem oraz mrożenie/przechowywanie gotowego produktu to immanentne etapy produkcji. W przetwórstwie owoców i warzyw magazynowanie nie jest biernym zaleganiem towaru na półce. To aktywny etap technologiczny. Schładzanie surowca po zbiorze lub przechowywanie półproduktów w kontrolowanej atmosferze (chłodnie/mroźnie) to warunek konieczny dla całego procesu produkcji. Produkcja nie kończy się również z chwilą "zamknięcia słoika czy puszki", ale z chwilą zwolnienia partii do sprzedaży. Zgodnie z zasadą racjonalnego planowania, magazyn stanowi zaplecze techniczne produkcji, a nie odrębny rodzaj działalności. Zabudowa produkcyjna z natury zatem obejmuje hale o charakterze magazynowym. Ponadto strona zwróciła uwagę, że Kolegium w treści swojej decyzji wskazało jakoby "faktem notoryjnie znanym Kolegium jest bowiem, iż na terenie obiektów R. Spółka z o.o. Oddział w Ł. dokonała się już co najmniej jedna rozbudowa" co miałoby uzasadniać konieczność zweryfikowania wystąpienia przesłanek z § 3 ust. 2 pkt 2) i 3) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie jest wiadomo natomiast o jakich rozbudowach pisze SKO, gdyż przedmiotowy obiekt od jego wybudowania nie ulegał rozbudowie. Ustalenia SKO są w tym zakresie całkowicie dowolne i nie mają oparcia w stanie faktycznym. Spółka przedstawiła zdjęcia lotnicze terenu jej nieruchomości w Ł. , obrazujące nieruchomość wraz z budynkiem - od momentu jego powstania, do jego aktualnego stanu. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. W replice strona skarżąca podniosła, że Kolegium powołało swoją decyzję z dnia 8 maja 2014 r. (znak: SKO.4150.165.- 166.2014). Decyzja ta została wydana w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla poszerzenia drzwi w ścianie budynku produkcyjnego spółki, montażu drzwi oraz poszerzenia istniejącej podjazdu. Spółka podkreśliła, że wówczas SKO w Łodzi uznało budynek spółki przy ul. [...] [...] w Ł. za inwestycję produkcyjną. W rezultacie tej oceny SKO w Łodzi stwierdziło, że inwestycja polegająca na poszerzeniu drzwi oraz podjazdu do budynku podpada pod art. 61 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem w zaskarżonej decyzji z 24 marca 2026 r. organ bez jakiejkolwiek przyczyny zmienił utrwaloną praktykę w tożsamym stanie faktycznym i prawnym odmawiając zastosowania art. 61 ust. 2 ww. ustawy. Tym samym decyzja SKO w Łodzi narusza dodatkowo art. 8 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r. poz.143 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który - w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - stanowił, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.). Ustawodawca zatem wyodrębnił dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a. lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie zaakcentować należy użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a", który wskazuje na kumulatywne spełnienie przesłanek. Oznacza to, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest jeszcze wystarczające. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Owo stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. bowiem stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Powyższe rozumieć należy w ten sposób, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania - jest podejmowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Poczynić należy także zastrzeżenie, iż decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. Stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Innymi słowy, skorzystanie z możliwości wydania decyzji kasacyjnej jest zastrzeżone do sytuacji, w których niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Dokonanie oceny prawnej określonych faktów, przy prawidłowo zebranym materiale dowodowym i wystarczająco wyjaśnionym stanie faktycznym sprawy, nie uzasadnia wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, lecz zobowiązuje go do wydania orzeczenia merytorycznego. W niniejszej sprawie Sąd przychyla się do stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, iż wobec istotnych uchybień popełnionych przez organ I instancji w toku kontrolowanego postępowania doszło do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co w rzeczywistości uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Należy dostrzec przede wszystkim, iż spór w niniejszej sprawie zarysował się wokół dwóch zagadnień. Pierwsze z nich skupia się na kwalifikacji prawnej charakteru planowanej inwestycji. W ocenie inwestora Kolegium bezpodstawnie zakwestionowało charakter produkcyjny inwestycji i z naruszeniem zasady zaufania zmieniło swoje wcześniejsze (wyrażone w decyzji z dnia 8 maja 2014 r.) stanowisko co do możności zastosowania art. 61 ust. 2 u.p.z.p. Powyższy zarzut strony skarżącej okazał się niezasadny z uwagi na treść wydanej w niniejszym postępowaniu ostatecznej decyzji z dnia 26 sierpnia 2025 r., którą Kolegium uchyliło poprzednio wydaną w sprawie decyzję Burmistrza Miasta Łęczyca nr 24/25 z dnia 11 lipca 2025 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z wytycznymi wskazującymi na brak podstaw do zastosowania wyjątku z art. 61 ust. 2 u.p.z.p. Podkreślania tu wymaga, że wspomniana decyzja Kolegium nie została zakwestionowana przez żadną ze stron, a zatem służy jej tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2017 r., I OSK 1545/15, LEX nr 2289679). Kluczowe jest również stwierdzenie, iż ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca erga omnes, a więc również w stosunku do innych organów i sądów administracyjnych (wyrok NSA z 10 września 2014 r., I OSK 229/13, LEX nr 1551287). Konsekwencją powyższych okoliczności jest, że w obecnym postępowaniu zarówno Kolegium jak i organ I instancji są związane treścią ostatecznej decyzji SKO w Łodzi z dnia 26 sierpnia 2025 r. Jednocześnie rozpoznając sprzeciw – będąc ograniczonym do oceny legalności zastosowania przez Kolegium art. 138 § 2 k.p.a. – Sąd nie może weryfikować, czy organ odwoławczy trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy i dokonał prawidłowej oceny skutków prawnych poczynionych ustaleń faktycznych, albowiem w ten sposób wkroczyłby w materię z zakresu prawa materialnego, to jest w proces odkodowania z treści przepisu prawa materialnego normy w nim zawartej uzasadniającej jego zastosowanie. Na powyższe nie ma wpływu także wniosek dowodowy inwestora odnoszący się do treści decyzji SKO z dnia 8 maja 2014 r. (znak:SKO.4150.165-166.2014), bowiem wydano ją w innym postępowaniu, o innym zakresie zamierzenia inwestycyjnego. Innymi słowy, opisany powyżej spór będzie miał szansę na rozstrzygnięcie przed sądem administracyjnym po wydaniu przez Kolegium decyzji orzekającej co do istoty. Druga część sporu odnosi się do ustalenia czy w sprawie doszło do drugiej lub kolejnej rozbudowy przedsięwzięcia, co może mieć znaczenie dla oceny czy w sprawie wymagana jest uprzednia decyzja środowiskowa. W tej mierze Kolegium powołało się rzeczywiście enigmatycznie na wiedzę notoryjną. Niemniej jednak wniosek dowody strony skarżącej pozwolił Sądowi ustalić, że decyzją SKO z dnia 8 maja 2014 r. (znak:SKO.4150.165-166.2014) utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Łęczycy nr 7/14 z dnia 19 marca 2014 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji tego samego inwestora polegającej na przebudowie magazynu i rozbudowie rampy zaplanowanej na działce nr [...] przy ul. [...] [...] w Ł. . Opisana tu decyzja Kolegium została zaskarżona do sądu, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę prawomocnym wyrokiem z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 704/14. Uwzględniając powyższą wiedzę należało się więc przychylić do poglądu Kolegium, że w niniejszej sprawie należy ustalić czy w kontekście ewentualnej możliwości sumowania parametrów kolejnych inwestycji ma zastosowanie § 3 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 39 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia wymienionego w ust. 1, z wyłączeniem przypadków, w których ulegająca zmianie lub powstająca w wyniku rozbudowy, przebudowy lub montażu część realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia nie osiąga progów określonych w ust. 1, o ile zostały one określone; w przypadku gdy jest to druga lub kolejna rozbudowa, przebudowa lub montaż, sumowaniu podlegają parametry tej rozbudowy, przebudowy lub montażu z poprzednimi rozbudowami, przebudowami lub montażami, o ile nie zostały one objęte decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Ustalenie w powyższym zakresie będzie o tyle zasadnicze, że pozwoli stwierdzić obowiązek (albo jego brak) uzyskania uprzedniej decyzji środowiskowej dla spornej inwestycji, co w dalszej konsekwencji ma niebagatelne znaczenie dla losów niniejszego postępowania. Obowiązkiem organów obu instancji z zachowaniem zasady dwuinstancyjności będzie zatem ustalenie czy wskazana norma ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Uwzględnienie sprzeciwu w niniejszej sprawie powodowałoby wyręczenie organów administracji w powyższym zakresie przez Sąd i niedopuszczalne przekroczenie kompetencji. Jednocześnie ustalenie powyższej okoliczności faktycznej ma kluczowe znaczenie dla zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego oraz dalszych losów sprawy, a zatem jest to właśnie sytuacja, gdy "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Innymi słowy, w niniejszej sprawie doszło do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co w rzeczywistości uniemożliwiało rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych zaś wielokrotnie podkreślano, że organ odwoławczy jest kompetentny do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części narusza zasadę dwuinstancyjności. Każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron (por. wyrok NSA w Warszawie z 20 maja 1998 r., IV SA 2058/97). W świetle zasady dwuinstancyjności nie może jednak dojść do sytuacji, że większość faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zostałaby wyjaśniona dopiero w postępowaniu odwoławczym. Z tych względów Sąd stwierdził zaistnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. i w związku z tym na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw. IB