II SA/Łd 317/23

Dnia 27 kwietnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. S., E. S. i B. L. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi nr LXX/2099/22 z dnia 21 grudnia 2022 r. w przedmiocie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w dolinie rzeki Jasieniec w rejonie ulic: Rąbieńskiej, Podchorążych i Złotno postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżącym A. S., E. S. i B. L. solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi, zaksięgowaną w dniu 20 lutego 2023 r., pod pozycją [...]. ał

A.S., E.S. i B. L. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi nr LXX/2099/22 z dnia 21 grudnia 2022 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w dolinie rzeki Jasieniec w rejonie ulic: Rąbieńskiej, Podchorążych i Złotno. Skarżący wnieśli również o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek nr 4/30 i 4/31, obręb P-4. Jednocześnie skarżący uiścili wpis od skargi w wysokości 300 zł. W uzasadnieniu swojej skargi skarżący wskazali, iż są współwłaścicielami wskazanych działek, a zaskarżona uchwała narusza ich indywidualny, rzeczywisty interes prawny, bowiem skutkuje prawnymi konsekwencjami, jakie wynikają m.in. z art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503), czy z art. 94 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 344). Stanowią one istotne ograniczenia uprawnień, wynikających z prawa własności, uniemożliwiając lub znacząco odraczając w czasie dokonanie podziału nieruchomości, czy uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podczas gdy należąca do skarżących nieruchomość przeznaczona była pod realizację inwestycji, której kontynuowanie na obecnym etapie procedury planistycznej jest niemożliwe. W odniesieniu do działki nr 4/31, obręb P-4 toczy się bowiem postępowanie o wydanie decyzji środowiskowej, której uzyskanie miało umożliwić wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a następnie uzyskanie pozwolenia na budowę osiedla budynków wielorodzinnych, które stanowiłyby uzupełnienie istniejącej w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej. W konsekwencji podjęcia zaskarżonej uchwały naruszono więc uprawnienie skarżących do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku. W ocenie skarżących, organy administracji miasta nie dokonały właściwej analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które są nieaktualne. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łodzi wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi w całości, a ponadto o oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ administracji wskazał, iż skarżący nie wykazali naruszenia swych uprawnień lub interesu prawnego, wynikających z prawa własności wymienionych działek, bowiem uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza tych uprawnień w sposób realny, bądź nieprzewidziany przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, gdyż skarżący nie wykazali, aby ich interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone kwestionowaną uchwałą. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do treści art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 40) w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. 2022 r., poz. 503, powoływanej dalej również jako: "u.p.z.p."). Takie uchwały podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do treści tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego spoczywa na podmiocie wnoszącym skargę. Interes prawny skarżącego musi przy tym wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę, przy czym winny ów interes cechować: bezpośredniość, indywidualność, konkretność i realny charakter. Skarżący musi zatem wykazać, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu administracyjnego prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Skarga wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma bowiem charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi. Nie mogą to być jednak przepisy dotyczące zadań gminy. Interes prawny skarżącego musi przy tym zaistnieć w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości (por: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1209/13, 22 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2236/12, 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1761/12, 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2349/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzecznictwa Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej również jako: "CBOSA"). Zgodnie zaś z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6. Przyjąć zatem należy, iż uchwała o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem o charakterze wewnętrznym, wszczynającym procedurę planistyczną i określającym granice obszaru objętego projektem planu. Jest to uchwała intencyjna, która ze swej istoty nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, w tym właścicieli nieruchomości na terenie objętym tą uchwałą. Wiąże ona jedynie organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Dopiero postanowienia uchwały w przedmiocie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą kształtować sposób wykonania prawa własności nieruchomości na terenie objętym planem i ewentualnie go ograniczać. Zaskarżona uchwała nie jest zatem aktem, który można kwalifikować jako powszechnie obowiązujące źródło prawa, tj. kreującym prawa i obowiązki podmiotów w ujęciu art. 87 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2013 r., II OSK 81/13, wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r., II OSK 2442/12, wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1825/13; wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2435/15, publ. CBOSA). Uwzględniając powyższe rozważania oraz treść i charakter zaskarżonej uchwały, Sąd ocenił, iż brak jest podstaw do twierdzenia, że interes prawny skarżących został naruszony jej regulacjami. Jest ona bowiem uchwałą o charakterze aktu kierownictwa wewnętrznego i jako taka nie wiąże w stosunkach zewnętrznych. Natomiast zawarta w skardze argumentacja nie wskazuje na posiadanie przez skarżących interesu prawnego. W szczególności nie może o tym świadczyć możliwość zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, czy podziału nieruchomości, skoro są to procedury przewidziane przepisami prawa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2217/10 (publ. CBOSA) zawieszenie, o którym mowa w art. 62 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zależy jedynie od uznania organu, do którego obowiązków należy także gospodarowanie przestrzenią, a poza tym służy ono interesowi publicznemu. Jeżeli więc organ orzekający stwierdzi, że w sprawie dotyczącej wnioskowanych warunków podjęto prace planistyczne, jest uprawniony do zawieszenia postępowania bez względu na stopień zaawansowania tych prac. Podkreślić należy również, iż wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest zobligowany do podjęcia postępowania i wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeśli w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Podobne zabezpieczenie dla właściciela nieruchomości przewiduje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stanowiąc w art. 94 ust. 2, iż w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu wniosek o podział został złożony po upływie 6 miesięcy, licząc od dnia podjęcia przez gminę uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, lub po wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu postępowanie w sprawie podziału nieruchomości zawiesza się do czasu uchwalenia planu miejscowego, jednak nie dłużej niż na okres 6 miesięcy, licząc od dnia złożenia wniosku o podział. Jeżeli w okresie zawieszenia postępowania w sprawie podziału nieruchomości plan miejscowy nie zostanie uchwalony, stosuje się przepis ust. 1 (możliwość podziału nieruchomości w przypadku jego zgodności z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). Samo odsunięcie w czasie ewentualnej procedury uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i podziału nieruchomości należących do skarżących nie świadczy o ich interesie prawnym w zaskarżeniu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze powyższe okoliczności i uznając, iż zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących, Sąd w oparciu o art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. odrzucił skargę, o czym orzekł w punkcie 1 postanowienia. O zwrocie wpisu sądowego od skargi Sąd orzekł w punkcie 2 postanowienia nocy art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a, który stanowi, iż Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. k.ż