II SA/Łd 305/23

Dnia 24 maja 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agata Sobieszek - Krzywicka Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 maja 2023 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Lipce Reymontowskie z dnia 23 marca 2022 r., nr XXVII/181/22 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Lipce Reymontowskie na rok 2022" 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Gminy Lipce Reymontowskie na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu 23 marca 2022 r. Rada Gminy Lipce Reymontowskie, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 559, poz. 583 – dalej w skrócie "u.s.g."), art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 638, z 2021 r. poz. 1718, poz. 1728 – dalej w skrócie "ustawa") podjęła uchwałę nr XXVII/181/22 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Lipce Reymontowskie na rok 2022". Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiódł Wojewoda Łódzki reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zaskarżanej uchwale autor skargi zarzucił istotne naruszenie prawa: 1) art. 11a ust. 1 ustawy oraz § 4 ust. 3 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283) poprzez odesłanie w § 2 pkt 1, § 4 pkt 4, § 7 ust. 5 i § 10 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały do przepisów innych aktów normatywnych, podczas gdy przepisy prawa miejscowego redaguje się w sposób precyzyjny i czytelny; 2) art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy poprzez określenie w § 3 pkt 7 załącznika do zaskarżonej uchwały, że gmina realizuje zadanie polegające na zapewnieniu miejsca w gospodarstwie rolnym dla bezdomnych zwierząt gospodarskich, podczas gdy ustawa odnosi się do zwierząt gospodarskich; 3) art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy poprzez określenie w § 3 pkt 8 załącznika do zaskarżonej uchwały, że gmina realizuje zadanie polegające na zapewnieniu całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych, podczas gdy ustawa odnosi się do zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt; 4) art. 11a ust. 2 ustawy poprzez brak wskazania konkretnych organizacji społecznych, stowarzyszeń i fundacji, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, z którymi Wójt i Sołectwa będą współpracowały przy realizacji zadań określonych w § 3 pkt 2 i 5 załącznika do zaskarżonej uchwały; 5) art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez zaniechanie precyzyjnego wskazania w § 6 załącznika do zaskarżonej uchwały konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, informacji od kogo mają pochodzić zgłoszenia miejsc przebywania kotów wolno żyjących oraz zasad rozdysponowania zakupionej karmy; 6) art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy poprzez wprowadzenie w § 7 ust. 5 załącznika do zaskarżonej uchwały przekraczającego delegację ustawową postanowienia, zgodnie z którym środki do przewozu zwierząt powinny spełniać warunki określone w ustawie o ochronie zwierząt; 7) art. 11a ust. 2 pkt 5 ustawy przez określenie w § 9 ust. 1 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, że schronisko będzie prowadziło działania zmierzające do pozyskiwania nowych właścicieli i oddawania do adopcji bezdomnych psów, w sytuacji gdy prawidłowe wypełnienie delegacji ustawowej dotyczyć winno poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 8) art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy przez wprowadzenie w § 12 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, przekraczającego delegację ustawową postanowienia wskazującego firmę, która będzie zbierała zwłoki zwierząt, które zginą w wypadkach drogowych; 9) art. 11a ust. 5 ustawy poprzez brak wskazania w § 13 ust. 2 środków finansowych na plan znakowania psów w gminie oraz na rekompensatę części kosztów utrzymania psa w związku z jego adopcją oraz poprzez ujęcie w sposób zbiorczy środków na zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, odławianie bezdomnych zwierząt i obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schronisku dla zwierząt. Odpowiadając na skargę Rada Gminy Lipce Reymontowskie wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych. Organ abstrahując od słuszności zarzutów podnoszonych w skardze przez skarżącego zauważył, że zaskarżona uchwała została podjęta 22 marca 2022 r. i określa ona program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Lipce Reymontowskie wyłącznie na 2022 rok. Wobec powyższego, formułowanie jakiejkolwiek skargi na początku obowiązywania tegoż roku tj. w lutym 2023 r. wydaje się być całkowicie chybione i niezasadne, zwłaszcza, że w chwili rozpoznawania skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, zaskarżona uchwała nie będzie już obowiązywała, co automatycznie będzie czynić postępowanie bezprzedmiotowym. Organ stwierdził następnie, że na terenie gminy Lipce Reymontowskie nie działają żadne organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt i wbrew twierdzeniom skarżącego, przepisy ustawy nie nakładają obowiązku wskazania konkretnych organizacji społecznych, stowarzyszeń czy fundacji, których statutowym działaniem jest ochrona zwierząt, z którymi będzie współpracował Wójt i Sołectwa. Jednakże Rada Gminy wypełniając nałożony ustawowo obowiązek poddała konsultacjom projekt Programu, który został zaopiniowany pozytywnie. Również istotnym jest, iż nie powzięto wiedzy, co do powstania inicjatywy zawiązania podmiotu, który chciałby działać na terenie Gminy w zakresie opieki nad zwierzętami. Dlatego też podejmując skarżoną uchwałę, dochowując należytej staranności, Rada nie wskazała konkretnej organizacji, a zapisała w taki sposób, żeby możliwe było nawiązanie współpracy z podmiotem, który chciałby podjąć się współpracy z Gminą przy realizacji programu. Organ odnosząc się do sposobu finansowania zadań realizowanych w ramach Programu, nie zgodził się ze skarżącym, jakoby Program w sposób niedostateczny określał sposób wydatkowania środków na finansowanie znakowania psów i oraz rekompensatę części kosztów utrzymania adoptowanego psa. Nie ma bowiem przeciwskazań, co do tego aby w Programie wskazać łączną kwotę środków finansowych przeznaczoną na realizację tego zadania w ramach Programu. Na pewno taki zakaz nie wynika z powołanego w skardze przez skarżącego art. 11a ust. 5 ustawy. Organ jedynie w sposób bardzo ogólny wskazał na pewne kwestie, których doprecyzowanie nastąpić może jedynie na poziomie umowy. Samo wskazanie tychże kwestii w Programie nie stanowi samo w sobie naruszenia. Wręcz przeciwnie, sygnalizuje bowiem jakie kwestie w relacjach ze schroniskiem, powinny być uregulowane na poziomie umowy. Dlatego też - zdaniem Rady Gminy Lipce Reymontowskie - wskazano sposób wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu zgodnie z postanowieniami art. 11a ust. 5 ustawy i - w ocenie Rady - dokonano podziału środków finansowych we właściwy sposób. Organ zauważył również, że na terenie Gminy Lipce Reymontowskie nie występuje problem kotów wolno żyjących, dlatego też w Programie uregulowano w sposób ogólnikowy to zagadnienie, wskazując jednocześnie, że w przypadku wystąpienia problemu, określono procedurę, którą należy zastosować w tym zakresie. Niezrozumiały jest także zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy. Program bowiem jasno wskazuje gospodarstwo rolne, które w razie potrzeby zapewni miejsce dla zwierząt gospodarskich. Rada odnosząc się do pozostałych zarzutów, wskazała, że są one o tyle nietrafne, że zastosowane w Programie zwroty, które - zdaniem skarżącego - są niezgodne z zapisami ustawy bądź naruszają "Zasady techniki prawodawczej" , nie wpływają w żaden sposób na czytelność ww. zapisów Programu i nie sprawiają, iż zapisy te stają się w jakikolwiek sposób nieprecyzyjne, skutkujące nieważnością uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd rozpoznał sprawę niniejszą w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 – dalej w skrócie "p.p.s.a."). Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W kontrolowanej sprawie z wnioskiem o rozpoznanie sprawy w omawianym trybie wystąpiła strona skarżąca oraz organ. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. obejmuje ona orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem zainteresowania Sądu jest uchwała Rady Gminy Lipce Reymontowskie nr XXVII/181/22 z dnia 23 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Lipce Reymontowskie na rok 2022". Źródłem legitymacji skargowej Wojewody Łódzkiego jest przepis art. 93 ust. 1 u.s.g., stanowiący, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego przez wojewodę stanowi realizację jednego z przysługujących mu uprawnień, służących wykonywaniu nadzoru nad działalnością gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.), a zatem legitymacja skargowa tego organu oparta jest na samodzielnej podstawie prawnej - art. 93 ust. 1 u.s.g., która nie może być jednocześnie podstawą do wniesienia skargi przez inny podmiot. Stwierdzić wobec tego należy, że w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Stwierdzenie nieważności uchwały może zostać orzeczone tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu, a przy tym owa sprzeczność na charakter istotny. Do kategorii istotnych naruszeń prawa orzecznictwo sądów administracyjnych i doktryna zaliczają np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12; zob. A. Matan (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 91, teza 17; M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). Uwzględniając poczynione wyżej uwagi natury ogólnej stwierdzić przede wszystkim trzeba, że uchwała w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Lipce Reymontowskie na rok 2022" jest aktem prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego, co wynika z regulacji art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 - w skrócie "Konstytucja RP") są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa (art. 94 Konstytucji RP). W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. To zaś oznacza, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak ja ma to miejsce w przypadku rozporządzenia w myśl art. 92 Konstytucji RP. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Materia regulowana wydanym przez organ stanowiący gminy aktem normatywnym, musi wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Konsekwencją tych regulacji w przypadku rad gmin jest unormowanie zawarte w art. 40 ust. 1 u.s.g. w rozumieniu którego, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jak każdy akt prawa miejscowego, nie może wykraczać poza ustawowo wyznaczoną lokalnemu prawodawcy kompetencję, w tym ingerować w sferę praw i obowiązków obywateli lub innych podmiotów. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że rozważana uchwała ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako program do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy (por.: wyroki NSA: z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17 - Lex nr 2346710, z 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 37/13 - ONSAiWSA 2014/6/100, z 2 lutego 2016 r., sygn. II OSK 3051/15 - Lex nr 2037496; z 30 marca 2016 r., sygn. II OSK 221/16 - Lex nr 2066405; z 12 października 2016 r., sygn. II OSK 3245/14 - Lex nr 2199460; z 24 maja 2017 r., sygn. II OSK 725/17 - Lex nr 2334602; z 17 października 2017 r., sygn. II OSK 268/16 - Lex nr 2406444). Zgodnie z art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 572) rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (ust. 2). Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5). Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta) (ust. 6). Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy (ust. 7). Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu (ust. 8). Zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin (art. 11 ust. 1). Przepisy art. 11a ust. 2 pkt 1-8 oraz ust. 5 ustawy określają elementy obligatoryjne programu, o czym świadczą zwroty użyte w ust. 2 "obejmuje w szczególności" i w ust. 5 "zawiera wskazanie". Z kolei ust. 3 i 3a art. 11a definiują elementy fakultatywne programu, o czym świadczy użyty zwrot "może obejmować". Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewody Łódzkiego, że zawarte w przepisach § 2 pkt 1 ("Celami programu są zapewnienie opieki nad zwierzętami bezdomnymi w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 638"), § 4 pkt 4 ("Realizację zadań w ramach programu prowadzą schronisko dla zwierząt na podstawie umowy podpisanej z gminą – w zakresie zadań o których mowa w art. 11a ust. 2 pkt 3-6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt."), § 7 ust. 5 ("Środki do przewozu zwierząt powinny spełniać warunki określone w ustawie o ochronie zwierząt") i § 10 ust. 1 ("Usypnianie ślepych miotów wykonywane jest w schronisku, zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt oraz przepisami odrębnymi") załącznika do zaskarżonej uchwały odesłanie do przepisów innych aktów normatywnych istotnie narusza art. 11a ust. 1 ustawy w zw. z § 4 ust. 3 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283 – dalej w skrócie "Zasady techniki prawodawczej"). Zgodnie z § 143 Zasad techniki prawodawczej do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. A zatem, w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych, nadto w uchwale nie odsyła się do przepisów innych aktów normatywnych (§ 137 w zw. z § 4 ust. 4 Zasad techniki prawodawczej). W judykaturze sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, który skład orzekający tutejszego Sądu w pełni podziela, że akty prawa miejscowego nie mogą zawierać powtórzeń ustawowych ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, powinna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takie regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W sytuacji gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować program w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por.m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2114/11). Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1152/19 (Lex nr 3099370) zasady techniki prawodawczej nie tworzą upoważnienia do tworzenia prawa, stanowią pewien zbiór zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa. Naruszenie tych zasad nie stanowi automatycznie o sprzeczności uregulowań z prawem. Wskazuje, że przepisy zostały źle skonstruowane. Naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje natomiast wówczas, gdy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. W wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10 (LEX nr 597353), Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zgodnie z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej, w uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielił ugruntowany w judykaturze pogląd, zgodnie z którym naruszenie w akcie prawa miejscowego uregulowań zawartych w zasadach techniki prawodawczej skutkuje stwierdzeniem nieważności tego aktu. Trzeba wyjaśnić, że naruszenie powyższej zasady techniki prawodawczej, stanowi przede wszystkim nieuprawnione wejście rady gminy (prawodawcy miejscowego) w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy (twórcy prawa powszechnie obowiązującego). Nie jest możliwe regulowanie przez gminę ponownie tego co zostało już pomieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa albowiem może to wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto należy zauważyć, że unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie. Zwrócić należy uwagę, że Trybunał Konstytucyjny wypracował stanowisko zgodnie, z którym naruszenie zasad może prowadzić do uznania danego aktu prawnego za w całości lub w części niezgodny z Konstytucją, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z zasad konstytucyjnych w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającej z niego zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia (zob. wyrok TK z dnia 24 lutego 2003 r., sygn. K 28/02, OTK-A 2003 r., Nr 2, poz. 13). Tylko zatem w sytuacji powiązania naruszenia Zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej możemy mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała istotnie naruszyła prawo, albowiem w kontrolowanej sprawie organ uchwałodawczy wkroczył w kompetencje zastrzeżone dla ustawodawcy. Na uwzględnienie zasługuje zarzut skargi skierowany pod adresem § 3 pkt 7 załącznika do zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym w ramach programu gmina realizuje następujące zadania: zapewnienie miejsca dla bezdomnych zwierząt gospodarskich we wskazanym gospodarstwie rolnym. Powyższe unormowanie aktu prawa miejscowego narusza istotnie art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy, wedle którego program obejmuje wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Zwrócić należy uwagę, że pod pojęciem "zwierząt bezdomnych" zdefiniowanym w art. 4 pkt 16 ustawy, ustawodawca rozumie zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zbłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały, natomiast przez "zwierzęta gospodarskie" zgodnie z art. 4 pkt 18 ustawy rozumie się zwierzęta gospodarskie w rozumieniu przepisów o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich. Podobnie rzecz się ma w przypadku unormowania § 3 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, który stanowi, że w ramach programu gmina realizuje opiekę nad wolno żyjącymi kotami, podczas gdy zgodnie z delegacją ustawową z art. 11 a ust. 2 program winien obejmować opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Jako wykraczający poza zakres delegacji z art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy należy ocenić zapis § 3 pkt 8 załącznika do zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym w ramach programu gmina realizuje zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych. Z wyraźnej woli ustawodawcy program ma zapewniać całodobową opiekę weterynaryjną nie w przypadku wszystkich zdarzeń drogowych, co ewidentnie umknęło lokalnemu prawodawcy przy redagowaniu analizowanego unormowania, lecz tylko w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Sąd za trafny uznał zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy, poprzez brak precyzyjnego wskazania w § 6 załącznika do zaskarżonej uchwały konkretnego sposobu działania w zakresie ustalenia miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, informacji od kogo mają pochodzić zgłoszenia miejsc przebywania kotów wolnożyjących oraz zasad rozdysponowania zakupionej karmy. Zaskarżona uchwała nie precyzuje również z jaką częstotliwością będą dokarmiane wolno żyjące koty oraz czy będzie im zapewniona woda. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 11 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 1023/21 (Lex nr 3351078) na tle regulacji art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy w judykaturze przyjmuje się, że program nie może cechować się dużym stopniem ogólności, lecz powinien zawierać konkretne sposoby działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, listę społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt. Analogicznie w tym zakresie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1754/18 (Lex nr 2706464). Wykonanie postanowień art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy powinno mieć charakter realny przede wszystkim dla wykonawców programu. A zatem unormowanie § 6 załącznika do zaskarżonej uchwały nie wypełnia delegacji ustawowej z art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy. W tym zakresie istnieje zatem pominięcie prawodawcze. Usprawiedliwieniem dla ogólnikowego unormowania kwestii opieki i dokarmianie wolnożyjących kotów nie może być twierdzenie organu uchwałodawczego, że na terenie gminy Lipce Reymontowskie problem wolno żyjących kotów nie występuje. Nie można bowiem wykluczyć, że w trakcie rocznego okresu obowiązywania uchwały problem kotów wolno żyjących na terenie danej gminy zaktualizuje się i wówczas zgodnie z delegacją ustawową to właśnie program opieki na zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt winien precyzyjnie i kompleksowo normować zasady opieki nad nimi, w tym ich dokarmiania. Przepisy uchwały redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nim norm wyrażały intencje prawodawcy (§ 6 w zw. § 143 Zasad techniki prawodawczej). Rację ma również organ nadzoru twierdząc, że unormowanie § 7 ust. 5 załącznika do zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym środki do przewozu zwierząt powinny spełniać warunki określone w ustawie o ochronie zwierząt wykracza poza zakres upoważnienia wskazany w art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy. Umieszczenie zapisu tej treści jest zupełnie zbędne, albowiem jak była już o tym wyżej mowa narusza obowiązujący hierarchiczny system źródeł prawa, jako że przepis wynikający z aktu prawa miejscowego nie może zastrzegać o stosowaniu ustaw oraz rozporządzeń wykonawczych, wobec których jest hierarchicznie niższy. Tego typu zastrzeżenie jest dopuszczalne wyłącznie w ramach aktów prawnych tego samego rzędu. Nadto, jak wynika z treści art. 24 ustawy, zasady postępowania w zakresie transportu zwierząt kręgowych są określone w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1/2005 z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu i związanych z tym działań oraz zmieniającym dyrektywy 64/432/EWG i 93/119/WE oraz rozporządzenie (WE) nr 1255/97 (Dz. Urz. UE L 3 z 05.01.2005, str. 1), zwanym dalej "rozporządzeniem nr 1/2005". Zgodnie z art. 11 ust. 2 pkt 5 ustawy obligatoryjnym elementem programu jest poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, które to pojęcie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w przywołanym już wyżej przepisie art. 4 pkt 16 ustawy. Sprzeczne z zakresem delegacji ustawowej jest tym samym unormowanie § 9 ust. 1 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, w świetle którego poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt realizuje schronisko dla zwierząt, z którym gmina posiada podpisaną umowę poprzez prowadzenie działań zmierzających do pozyskiwania właścicieli i oddawania do adopcji bezdomnych psów osobom zainteresowanym i zdolnym zapewnić im należyte warunki bytowania. Zawężenie powyższego unormowania do bezdomnych psów należy ocenić jako zupełnie nieuprawnione, a tym samym istotnie naruszające regulację art. 11 ust. 2 pkt 5 ustawy. Analogicznymi wadami dotknięte są pozostałe unormowania § 9 ust. 3, 4, 5, 6, 8 i 9 załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie jakim odnoszą się wyłącznie do psów. Poza zakresem delegacji z art. 11 ust. 2 pkt 8 ustawy pozostaje również unormowanie § 12 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, wskazujące firmę, która będzie zabierała zwłoki zwierząt, które zginą w wypadkach drogowych. Jak trafnie argumentował organ nadzoru żaden przepis ustawy nie upoważnia rady gminny do regulowania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi zagadnień dotyczących usuwania zwłok zwierząt, które zginą w wypadkach drogowych. Nadto obowiązki gminy w zakresie usuwania zwłok zwierząt zostały unormowane w art. 3 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2022 r., poz. 2519 z późn.zm.), który wprost stanowi o obowiązku gminy w zakresie zapewnienia zbierania, transportu i unieszkodliwiania zwłok bezdomnych zwierząt lub ich części oraz obowiązku współdziałania z przedsiębiorcami podejmującymi działalność w tym zakresie. Uzasadniony - w przekonaniu Sądu - jest także podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 11a ust. 5 ustawy, poprzez brak wskazania w § 13 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały środków finansowych na plan znakowania psów w gminie oraz na rekompensatę części kosztów utrzymania psa w związku z jego adopcją oraz poprzez podanie jednej łącznej kwoty przewidzianej na zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, odławianie bezdomnych zwierząt i obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schronisku dla zwierząt. W kontrolowanej uchwale lokalny prawodawca nie przewidział również środków finansowych na dokarmianie kotów wolno żyjących. Wyjaśnić wobec tego trzeba, że na podstawie art. 11a ust. 5 ustawy rada gminy zobowiązana została, nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyte przez ustawodawcę określenie: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu (vide: wyroki NSA z: 29 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 997/20 i II OSK 336/20, 22 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1087/20, 6 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 703/20). Określenie wysokości środków finansowych na zadania, których program nie reguluje, bądź takich, które nie stanowią przedmiotu programu wykracza poza zakres delegacji ustawowej. Narusza art. 11a ust. 5 ustawy pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w formie konsensualnej tj. w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (vide: wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1001/17). Wobec powyższego Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała, wbrew jednoznacznemu brzmieniu art. 11a ust. 5 ustawy, nie uregulowała w sposób wyczerpujący, całościowy kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie. Rada nie wypełniała delegacji ustawowej z art. 11a ust. 5 ustawy, ponieważ nie określiła, jaka konkretnie kwota przeznaczona będzie na każde z poszczególnych zadań wymienionych w uchwale i czy w rzeczywistości każde z tych zadań będzie finansowane, a nie pozostanie fikcją. Kwestionowane postanowienia załącznika do zaskarżonej uchwały pozostają zatem w istotnej sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11a ust. 5 ustawy. Tożsamy pogląd w tym zakresie wyraził tutejszy Sąd w wyrokach z 17 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 1125/22, 3 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 1040/22, 14 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 185/22 – dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W stanie faktycznym kontrolowanej sprawy Sąd za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 11 ust. 2 ustawy poprzez brak wskazania konkretnych organizacji społecznych, stowarzyszeń i fundacji, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, z którymi Wójt i Sołectwa będą współpracowały przy realizacji zadań określonych w § 3 pkt 2 i 5 załącznika do zaskarżonej uchwały. Nie sposób czynić organowi uchwałodawczemu zarzutu braku precyzyjnego wskazania organizacji, stowarzyszeń i fundacji, w sytuacji, gdy na terenie Gminy Lipce Reymontowskie, jak zostało to podniesione w treści odpowiedzi na skargę, nie działają żadne organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Z wyjaśnień Rady wynika, że wypełniając nałożony ustawowo obowiązek poddała konsultacjom projekt Programu, który został zaopiniowanym pozytywnie. Istotnym jest również, że nie powzięto wiedzy, co do powstania inicjatywy zawiązania podmiotu, który chciałby działać na terenie gminy Lipce Reymontowskie. Takich organizacji nie wskazała również strona skarżąca formułując rozważany zarzut. Podsumowując, wskazane uchybienia przepisów prawa materialnego przesądzają o wadliwości kontrolowanej uchwały, skutkującej koniecznością jej eliminacji z obrotu prawnego jako dotkniętej wadą nieważności. Fakt, że zaskarżona uchwała już nie obowiązuje, co podnosiła Rada Gminy Lipce Reymontowskie w treści odpowiedzi na skargę, pozostaje bez znaczenia i z całą pewnością nie uzasadnia umorzenia postępowania w trybie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. z powodu jego bezprzedmiotowości. Uchwała jako akt prawa miejscowego, mimo utraty obowiązywania po upływie okresu na jaki została uchwalona nadal wywołuje skutki prawne. Tylko orzeczenie Sądu mające skutek z mocą wsteczną (ex tunc) stan ten konwaliduje poprzez eliminację z obrotu prawnego aktu wadliwego. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzoną kwotę 480 zł składa się wynagrodzenie racy prawnego. dj