II SA/Łd 264/26

Dnia 24 czerwca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Porczyński Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2026 roku sprawy ze skargi M. F. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 24 lutego 2026 roku nr 010070/680/1138590/2023 postępowanie: 382869838 w przedmiocie zmiany okresu przyznania świadczenia i zobowiązanie do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 marca 2024 roku, nr 010070/680/1138590/2023 postępowanie: 382869838. MR

Zaskarżoną decyzją z 24 lutego 2026 r. nr 382869838 znak: 010070/680/1138590/2023 Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie po rozpatrzeniu odwołania M. F. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1576), powoływanej dalej jako: "u.p.p.w.d." utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 5 marca 2024 r. nr 382869838, znak: 010070/680/1138590/2023 w przedmiocie zmiany okresu przyznanego świadczenia wychowawczego i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Z akt sprawy wynika, że 11 lutego 2023 r. skarżący złożył wniosek o świadczenie wychowawcze na dziecko A. F. na okres od 1 czerwca 2023 r. do 31 maja 2024 r. Do wniosku nie dołączył żadnych dokumentów. Wobec braku zbiegu prawa do świadczenia, po rozpatrzeniu wniosku w postępowaniu automatycznym w oparciu o dane w nim zawarte oraz w rejestrach centralnych, ZUS Informacją z 28 lutego 2023 r. przyznał skarżącemu świadczenie wychowawcze na córkę okres od 1 czerwca 2023 r. do 31 maja 2024 r. w kwocie w wysokości 500 zł miesięcznie. 28 grudnia 2023 r. A. F. złożyła tożsamy wniosek na ww. dziecko. Do wniosku matka dziecka nie załączyła żadnych dokumentów. Z powodu złożenia wniosku o świadczenie wychowawcze na ww. dziecko na ten sam okres świadczeniowy przez obojga rodziców, 7 lutego 2024 r. organ wezwał skarżącego o dostarczenie dokumentów z sądu potwierdzających sprawowanie wyłącznej lub naprzemiennej opieki nad dzieckiem lub do złożenia pisemnego oświadczenia, wskazującego jak sprawowana jest opieka nad dzieckiem. 13 lutego 2024 r. skarżący poinformował, że oboje rodziców mają pełnię władzy rodzicielskiej nad córką. W lipcu 2023 r. skarżący złożył pozew o rozwód. Na tamten czas nie został wyznaczony termin pierwszej rozprawy, jak również nie zostało wydane postanowienie zabezpieczające miejsce pobytu dziecka. Od września 2023 r. córka przebywa przeważnie w miejscu zamieszkania matki. W miejscu zamieszkania skarżącego córka przebywa co dwa tygodnie we wtorki oraz co tydzień od piątku do niedzieli. Koszty utrzymania dziecka ponoszą oboje rodziców. Jednocześnie skarżący poinformował, że nie będzie składał wniosku o świadczenie wychowawcze na następny okres rozliczeniowy. Przywołaną na wstępie decyzją organ I instancji zmienił wysokość przyznanego w Informacji z 28 lutego 2023 r. świadczenia wychowawczego na córkę z powodu złożenia wniosku o świadczenie wychowawcze na ww. dziecko na ten sam okres świadczeniowy przez obojga rodziców oraz znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia skarżącego o miejscu zamieszkania dziecka i ustalonych kontaktach. Organ ustalił, że świadczenie wychowawcze przysługuje skarżącemu w okresie: od 1 czerwca 2023 r. do 30 listopada 2023 r. w kwocie 500 zł. Ponadto ZUS poinformował skarżącego o nienależnie pobranym świadczeniu wychowawczym na ww. dziecko w okresie od za okres od 1 grudnia 2023 r. do 29 lutego 2024 r., które stanowi nienależnie pobrane świadczenie, które skarżący zobowiązany wpłacić na rachunek bankowy ZUS z którego świadczenie zostało wypłacone. 5 marca 2024 r. ZUS poinformował matkę dziecka o przyznaniu jej prawa do świadczenia wychowawczego od 1 grudnia 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. w kwocie 500 zł i 1 stycznia 2024 r. do 31 maja 2024 r. w kwocie 800 zł miesięcznie i podjął wypłatę na rachunek matki. Odwołanie od ww. decyzji złożył skarżący kwestionując ustalenia organu. Wyjaśnił, że środki finansowe, które otrzymał z tytułu wypłaconego świadczenia wychowawczego, przeznaczył na potrzeby córki i nie miał świadomości, że w okresie od grudnia 2024 r. do lutego 2024 r. świadczenie wychowawcze nie należy się. Wobec powyższego wniósł o uchylenie decyzji w przedmiocie zwrotu pobranego świadczenia wychowawczego. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie, po rozpoznaniu powyższego odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ, po przywołaniu treści art. 4, art. 5 ust. 2a, art. 13, art. 22 u.p.p.w.d. stwierdził, że wobec braku zbiegu prawa do świadczenia oraz na podstawie oświadczenia z 13 lutego 2024 r. prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje na córkę w okresie od 1 czerwca 2023 r. do 30 listopada 2023 r. w kwocie 500 zł miesięcznie, a od 1 grudnia 2023 r. do 31 maja 2024 r. prawo do tego świadczenia nie przysługuje, ponieważ w grudniu 2023 r. wniosek o to samo świadczenie złożyła matka dziecka, z którą dziecko w okresie świadczeniowym 2023/2024 od września 2023 r. zamieszkuje i to matka sprawuje nad nią faktyczna opiekę. Jednocześnie poinformował, że wobec oświadczenia z 13 lutego 2024 r. o miejscu zamieszkania dziecka u matki i sprawowaniu przez nią faktycznej opieki nad dzieckiem i ustalonych kontaktach z dzieckiem, ZUS nie ma podstaw prawnych do przyznania skarżącemu prawa do świadczenia od 1 grudnia 2023 r. do 31 maja 2024 r., a więc wypłacone świadczenie wychowawcze za okres od 1 grudnia 2023 r. do 28 lutego 2024 r. jest nienależnie pobrane. Powyższe oznacza, że dopóki sąd nie ustali zarządzeń opiekuńczych względem dziecka, w oparciu o treść oświadczenia, nie ma podstaw do przyznania prawa do niego od 1 grudnia 2023 r. wobec złożonego wniosku przez matkę dziecka w grudniu 2023 r. Wskazana zaś w odwołaniu okoliczność, że skarżący przeznaczył środki z wypłaconego świadczenia wychowawczego na utrzymanie córki, nie ma wpływu na okres przysługującego świadczenia. Mogą one stanowić jedynie podstawę do wzajemnych rozliczeń między rodzicami. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. F. zaskarżył w całości decyzję organu II instancji wnosząc o jej zmianę poprzez ustalenie, że wypłacone świadczenie wychowawcze za okres od 1 grudnia 2023 r. do 28 lutego 2024 r. nie stanowi świadczenia nienależnie pobranego, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w okresie objętym sprawą toczyło się postępowanie rozwodowe, które nadal się toczy. Do czasu wydania rozstrzygnięcia przez sąd nie zostało ustalone miejsce zamieszkania dziecka ani sposób sprawowania opieki nad nim. Córka utrzymywała w tym czasie ze skarżącym regularne i częste kontakty. Przebywała u niego co dwa tygodnie we wtorki oraz w każdy weekend od piątku do niedzieli. W tym czasie sprawował nad dzieckiem osobistą opiekę oraz ponosił koszty jego utrzymania. Świadczenie wychowawcze, które otrzymał, zostało przeznaczone na potrzeby dziecka, w szczególności na jego utrzymanie, wyżywienie oraz inne bieżące wydatki związane z wychowaniem. W chwili pobierania świadczenia nie miał świadomości, że może ono zostać uznane za nienależne. W momencie składania wniosku był osobą uprawnioną do jego pobierania, a sytuacja rodzinna była nieuregulowana z powodu trwającego postępowania rozwodowego. Organ rentowy oparł swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na oświadczeniu dotyczącym miejsca pobytu dziecka, nie analizując w sposób pełny rzeczywistego zakresu sprawowanej opieki nad dzieckiem oraz udziału w jego utrzymaniu. W ocenie skarżącego nie zostały spełnione przesłanki uznania świadczenia za nienależnie pobrane, ponieważ środki zostały przeznaczone na potrzeby dziecka, a skarżący w dalszym ciągu brał aktywny udział w jego wychowaniu oraz utrzymaniu. Nie przysporzył sobie w żaden sposób majątku z wypłaconych mi pieniędzy, działał w dobrej wierze i dla dobra dziecka. W związku z powyższym, w jego ocenie, uznanie wypłaconego świadczenia za nienależne jest nieuzasadnione i krzywdzące W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych i przyczyny wzruszenia aktów organów administracji publicznej Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu co uzasadnia jej uchylenie. Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy Prezes ZUS wraz z organem I instancji zasadnie zmienił okres przyznanego świadczenia wychowawczego i zobowiązał do zwrotu nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze. Podstawę materialnoprawną wydanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1576 z zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.p.w.d.". Już w tym miejscu należy zauważyć, że decyzje nie spełniają podstawowych wymogów wynikających z kpa. Po pierwsze, kontrolowane decyzje nie odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 1 k.p.a., co znacznie utrudnia merytoryczną ich kontrolę. Zgodnie z powołanym przepisem decyzja powinna zawierać m.in. powołanie podstawy prawnej (pkt 4), rozstrzygnięcie (pkt 5) oraz uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 6). I tak kolejno, przepis art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. wyraźnie wskazuje na konieczność powołania w decyzji administracyjnej jej podstawy prawnej, przy czym załatwienie sprawy w formie decyzji musi wynikać z przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę do prowadzenia postępowania przez właściwy organ. Podstawą prawną decyzji administracyjnej może być jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze decyzji administracyjnej. Tymczasem w decyzji pierwszoinstancyjnej powołano art. 25 ust 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci mówiący o nienależnie pobranym świadczeniu i w tym miejscu nie dokonano konkretyzacji poprzez wskazanie pkt. Dostrzec należy, że uznanie świadczenia za nienależnie pobrane wymaga wskazania konkretnej podstawy prawnej. Jednocześnie decyzja została nazwana jako decyzja zmieniająca okres świadczenia. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, nie dostrzegł powyższego uchybienia. Brak prawidłowego wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia znacznie ogranicza prawa strony postępowania, niewątpliwie utrudnia zrozumienie treści tego rozstrzygnięcia i podjęcie właściwej obrony swoich praw. Tego rodzaju uchybienie narusza też wynikające z art. 9 i art. 11 k.p.a. zasady informowania i przekonywania stron co do podjętych działań i rozstrzygnięć. Ponadto w decyzji organu II instancji jako podstawę prawną wskazano całą ustawę. Przechodząc do kwestii rozstrzygnięcia wynikającego z kontrolowanych decyzji, to nie sposób jednoznacznie odczytać, czy polega ono jedynie na zmianie okresu świadczenia, czy też na stwierdzeniu nienależnie pobranego świadczenia i obowiązku jego zwrotu. Zauważyć należy, że decyzje faktycznie nie zawierają wyodrębnionej osnowy i nie wiadomo o czym orzekają. Jednocześnie kwestia nienależnie pobranego świadczenia nie została doprecyzowana przez wskazanie kwoty nienależnie pobranego świadczenia, terminu jego zwrotu, ani też określenia ewentualnych odsetek. Należy pamiętać, że rozstrzygnięcie to wiążące ustalenie konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego, w tym sensie decyzja rozstrzyga sprawę administracyjną co do jej istoty (art. 104 k.p.a.). Rozstrzygnięcia nie można domniemywać ani wyprowadzać z treści uzasadnienia decyzji i innych okoliczności sprawy, albowiem powinno być ono wyrażone expressis verbis w sentencji decyzji, musi być ono jednoznaczne i nie budzić jakichkolwiek wątpliwości. Wypełnienie przez organ dyspozycji art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. następuje wyłącznie wtedy, gdy rozstrzygnięcie to zostanie sformułowane w sposób kategoryczny co do zawartego tam władczego uregulowania przez organ sytuacji prawnej strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 75/23). Naruszenie w tym zakresie również należało uznać za istotne. Co do uzasadnienia zapadłych w sprawie decyzji, przypomnieć należy, że w myśl art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej nie spełnia wskazanych wymogów gdyż go faktycznie nie ma. Organ odwoławczy, co prawda opisał stan faktyczny w decyzji i starał się uzasadnić swoją decyzję to nie wyjaśnił, który z przepisów stanowił podstawę do uchylenia prawa do świadczenia, oraz niewątpliwie pominął analizę zarzutów i dowodów odwołania. Po drugie, wydane w sprawie decyzje dotknięte są wadą prawną, polegająca na uchyleniu prawa do świadczenia z mocą wsteczną. Decyzja uchylająca lub zamieniająca prawo do określonego świadczenia, ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc, tj. na przyszłość. Decyzja taka powinna więc wyeliminować na przyszłość pobieranie świadczenia, natomiast w stosunku do okresu wcześniejszego powinna znaleźć zastosowanie regulacja dotycząca nienależnie pobranego świadczenia. Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie przewiduje podstawy prawnej do uchylenia świadczenia co do minionych okresów świadczeniowych. Oznacza to, że nie jest dopuszczalne uchylenie prawa do świadczenia, które zostało już skonsumowane. Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie doszło do uchylenia prawa do świadczenia z mocą wsteczną. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana w dniu 5 marca 2024 r., a rozstrzygnięciem uchylającym objęto okres od 1 grudnia 2023 r. do 29 lutego 2024 r. Uchylenie prawa do świadczenia za okres, za który świadczenie to zostało już wypłacone, było rozstrzygnięciem wadliwym. Błędu tego nie dostrzegł organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem sądu, z tych wszystkich powodów, w omówionym zakresie zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 4-6, § 3 k.p.a., a także art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a., co miało niewątpliwy wpływ na wynik sprawy. Pomimo, że kwestia naruszenia przepisów o terminach załatwienia spraw pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, nie sposób nie zauważyć, że w kontrolowanej sprawie postępowanie odwoławcze trwało od 19 marca 2024 r. (data wniesienia odwołania) do 24 lutego 2026 r. (data wydania zaskarżonej decyzji), a więc 23 miesięcy. Z akt nie wynikają okoliczności, które w jakikolwiek sposób mogłyby uzasadniać zwłokę organu odwoławczego. Tymczasem zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., zasadą jest, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W sytuacji, gdy załatwienie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to w postępowaniu odwoławczym winna być ona załatwiona w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Niewątpliwie organ odwoławczy nie dochował tego terminu, oraz nie dopełnił wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a. obowiązku zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, podania przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu załatwienia sprawy z pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia. Sąd zwraca uwagę, że jeżeli zamiarem organów było lub będzie wydanie decyzji w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia, to wówczas każda zwłoka organu ma niebagatelny wpływ na obowiązki strony i wysokość przypadającej do zwrotu kwoty. Należy bowiem mieć na uwadze, że zgodnie z art. 25 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, kwoty nienależnie pobranego świadczenia mogą podlegać zwrotowi łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Zatem istotnego znaczenia nabiera upływ czasu, jaki mija od uzyskania przez organ informacji, że pobrane świadczenie jest nienależne a wydaniem ostatecznej decyzji, albowiem ma to bezpośredni wpływ na wysokość odsetek. Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę, uwzględni wskazania wynikające wprost z niniejszego uzasadnienia, odnoszące się w szczególności do prawidłowego zredagowania i uzasadnienia wydanej w sprawie decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. aj