II SA/Łd 252/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Porczyński, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi B. G. i S. G. na postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia 30 stycznia 2026 r. znak: GN-III.7581.415.2025.KR w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o zwrot nieruchomości oddala skargę. a.bł.

Zaskarżonym postanowieniem z 30 stycznia 2026 r. znak: GN-III.7581.415.2025.KR Wojewoda Łódzki po rozpatrzeniu zażalenia B.G. i S.G. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a." utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z 5 listopada 2025 r. znak: DM-DM-VIII.6821.28.2025 o odmowie wszczęcia postępowania o zwrot nieruchomości położonej w Ł. przy ul. Z., wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi znak: USW.IV-11/77/64 z 11 grudnia 1964 r. utrzymanym w mocy decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych nr D.147/KW/65 z 16 sierpnia 1965 r. Z akt sprawy wynika, że na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18 poz. 94 z 1951 r.), powoływanej dalej jako: "u.z.t.w.n." decyzją z 11 grudnia 1964 r. nr USW.IV-11/77/64 Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi wydało orzeczenie o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w Ł. przy ul. Z. [...] i [...] o pow. 586 m2, stanowiących współwłasność m. in. A. G. Powyższe orzeczenie zostało utrzymane w mocy decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych nr D.147/KW/65 z 16 sierpnia 1965 r. Wnioskiem z 13 października 2025 r. B. G. i S. G. wystąpili o zwrot ww. nieruchomości. Przywołanym na wstępie postanowieniem organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania o zwrot nieruchomości. Organ ustalił, że stosownie do postanowień Sądu Rejonowego dla Łodzi- Śródmieścia oraz Sądu Rejonowego dla Łodzi-Widzewa odpowiednio z 18 lipca 2018 r., sygn. akt III Ns 448/18 i 20 czerwca 2001 r., sygn. akt II Ns 916/01 spadek po A. G. nabyli B. G., J. G. oraz S. G.. W tym stanie rzeczy uznano, że B. G. i S. G. są stronami postępowania legitymowanymi do wystąpienia o zwrot nieruchomości. Jednocześnie wskazał, że wniosek został złożony z naruszeniem terminu, o którym mowa wart. 136 ust. 7 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.g.n". Ostateczny termin na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przypadł na 24 lipca 2020 r., natomiast wniosek został złożony 14 października 2025 r. Upływ 20-letniego terminu na złożenie wniosku o zwrot oraz jego niezłożenie w 12-miesięcznym terminie określonym w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, powoływanej dalej jako: "ustawa zmieniająca", skutkowało wygaśnięciem roszczenia o zwrot. W tym stanie rzeczy organ I instancji orzekł o odmowie wszczęcia przedmiotowego postępowania. Zażalenie na ww. postanowienie złożyli B. G. i S. G. zarzucając naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji gdy nie zbadano w całości stanu faktycznego sprawy, w tym całokształtów wniosków składanych w sprawie oraz art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w sprawie i wydanie orzeczenia z pominięciem zastosowania tej instytucji. W uzasadnieniu wskazano, że nie jest to pierwszy wniosek złożony w tym zakresie, a kontynuacja uprzednio składanych wniosków w przedmiocie zwrotu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. Z. [...] i [...]. Wojewoda Łódzki po rozpoznaniu powyższego zażalenia, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ, po przywołaniu treści art. 61a § 1 k.p.a., art. 136 ust. 1, ust. 7 u.g.n., art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej stwierdził, że słusznie organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na złożenie wniosku z naruszeniem 20-letniego terminu, o którym mowa w art. 136 ust. 7 u.g.n. Wyjaśnił, że na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 upłynął przed dniem wejścia w życie tej ustawy, wniosek o zwrot nieruchomości (na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n.), mógł zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. Powyższa ustawa weszła w życie 14 maja 2019 r., a zatem termin ten miał upłynąć 14 maja 2020 r. Jednakże ze względu na zawieszenie biegu terminów spowodowane wprowadzeniem na terenie kraju stanu zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, okres zawieszenia terminu (pierwotny termin, określony w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami) na złożenie wniosku o zwrot nieruchomości trwał 62 dni, tj. od 14 marca 2020 r. do 14 maja 2020 r. W konsekwencji, ostateczny termin na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przypadł na 24 lipca 2020 r. Wniosek skarżących został złożony 14 października 2025 r., zatem z naruszeniem ww. terminu. Zdaniem organu II instancji, stanowisko zawarte w zażaleniu, jakoby wniosek stanowił kontynuację wniosku inicjującego wcześniejsze postępowanie, w którym wydano decyzje Prezydenta Miasta Piotrkowa znak: SP.6821.2.2018 i Wojewody Łódzkiego znak: GN-III.758I.400.2020.KR oraz prawomocny wyrok WSA w Łodzi sygn. II SA/Łd 694/21 nie może przynieść oczekiwanego skutku. Analiza akt ww. sprawy wskazuje jednoznacznie, że postępowanie zakończone ww. wyrokiem z wniosku datowanego na 2018 r. dotyczyło wyłącznie zwrotu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. Z. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o numerze [...] w obrębie [...], czego nie kwestionowały strony postępowania. Stanowisko jakoby pismo wniesione w październiku 2025 r. żądające zwrotu nieruchomość położonej w Ł. przy ul. Z., należy traktować jako "kontynuację uprzednio składanych wniosków w przedmiocie zwrotu nieruchomości" w sprawie rozstrzygniętej ww. prawomocnym wyrokiem nie może przynieść oczekiwanego skutku W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. G. i S. G., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zaskarżyli w całości postanowienie organu II instancji zarzucając naruszenie: 1. art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania w tej sprawie w sytuacji, gdy nie zbadano w całości stanu faktycznego sprawy w tym całokształtu wniosków i dokumentów składanych w sprawie, gdzie zapadł prawomocny wyrok w sprawie o sygn. akt: II SA/Łd 694/21 19 listopada 2021 r. wraz z aktami spraw: SPN.6821.2.2018 (I instancja) oraz GN-III.7581.400.2020.KR (druga instancja), które dotyczyły także nieruchomości położonej przy ul. Z. w Ł., jak i informacji udzielanych przez organ w toku jej trwania z których wnikało, że dotyczy ono również spornej działki, gdzie czekano na środki celem dokonania jej wyceny; 2. art. 6, 7 i 8 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez pominięcie i nie zbadanie w całości stanu faktycznego sprawy, w tym całokształtu wniosków składanych w sprawie, gdzie zapadł prawomocny wyrok w sprawie o sygn. akt: II SA/Łd 694/21 19 listopada 2021 r. wraz z aktami spraw: SPN.6821.2.2018 (I instancja) oraz GN-III.7581.400.2020.KR (II instancja), które dotyczyły także nieruchomości położonej przy ul. Z. w Ł; 3. art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w sprawie i wydanie orzeczenia z pomięciem zastosowanie tej instytucji; 4. art. 15 i 127 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w nim zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co skutkowało spłaszczeniem postępowania, jakie toczyło się przed organem II instancji i powieleniem stanowiska organu I instancji bez przeprowadzania de facto odrębnego postępowania, opartego na niezależnych ustaleniach organu odwoławczego Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji ewentualnie, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy: a) Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, sygn. akt: II SA/Łd 694/21, Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego Urząd Miasta Piotrkowa Trybunalskiego Referat Gospodarki Nieruchomościami, znak: SPN.6821.2.2018, Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi Wydział Gospodarki Nieruchomościami, znak: GN-III.7581.400.2020.KR na okoliczność wniosków i innych dokumentów składanych w przedmiocie zwrotu nieruchomości położonej przy ul. Z. [...] i [...] w Ł., jak i informacji udzielanych przez organ w toku trwania ww. sprawy, z których wnikało, że dotyczy ono również spornej działki, gdzie czekano na środki celem dokonania jej wyceny. W uzasadnieniu wyjaśnili, że złożony w sprawie wniosek nie jest pierwszym w tym zakresie, a kontynuacją uprzednio składanych wniosków w przedmiocie zwrotu nieruchomości położonej przy ul. Z. [...] i [...] w Ł.. Odmowa wszczęcia postępowania jest przedwczesna, a organ winien najpierw zbadać dokładnie wnioski znajdujące się w aktach sprawy: WSA, sygn. akt: II SA/Łd 694/21, Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego Urząd Miasta Piotrkowa Trybunalskiego Referat Gospodarki Nieruchomościami, znak: SPN.6821.2.2018, Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi Wydział Gospodarki Nieruchomościami, znak sprawy: GN-III.7581.400.2020.KR. W ocenie skarżących organ odwoławczy nie podołał nałożonym na niego obowiązkom dopuszczając się szeregu naruszeń, co uwypukla spłaszczenie jego działań w tej fazie, a wręcz potwierdza również brak znajomości materiału dowodowego, stanu akt sprawy i działań, jakie zostały podjęte, a jakie jeszcze należałoby w tymże stanie podjąć, celem wyjaśnienia w sposób pełny i kompletny stanu sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z zm.), cytowanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.". W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy p.p.s.a., stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy. Na mocy art. 120 ustawy p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przedmiotem kontroli w ramach niniejszego postępowania jest postanowienie Wojewody Łódzkiego z 30 stycznia 2026 r. znak: GN-III.7581.415.2025.KR którym utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z 5 listopada 2025 r. znak: DM-DM-VIII.6821.28.2025 o odmowie wszczęcia postępowania o zwrot nieruchomości położonej w Ł. przy ul. Z., wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi znak: USW.IV-11/77/64 z 11 grudnia 1964 r. utrzymanym w mocy decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych nr D.147/KW/65 z 16 sierpnia 1965 r. Podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a. W myśl powołanego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powyższy przepis nakłada na organ obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie wniosku. Samo bowiem złożenie żądania wszczęcia postępowania w konkretnej sprawie nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia, gdyż na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Jednocześnie przepis art. 61a § 1 k.p.a. ustanawia dwie samodzielne podstawy do odmowy wszczęcia postępowania: 1) gdy żądanie wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną, 2) jeżeli z "innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Unormowanie to wskazuje zatem na przyczyny podmiotowe i przedmiotowe, które uniemożliwiają w ogóle procedowanie w sprawie i załatwienie wniosku w procesowej formie decyzji administracyjnej. Jeśli chodzi o tą ostatnią podstawę odmowy wszczęcia postępowania, wskazać należy, że przyczyny te nie zostały skonkretyzowane w ustawie. Stąd należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub nie ma w przepisach prawa podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, także gdy uprawnienia lub obowiązki wynikają z mocy samego prawa. Użyte zaś przez ustawodawcę kategoryczne sformułowanie "nie może być wszczęte" wskazuje, że określone w art. 61a § 1 k.p.a. przyczyny muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku, czyli być oczywiste. Odmowa wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn" może więc mieć miejsce w sytuacjach niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy na pierwszy rzut oka można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13). Na tym etapie postępowania organ bada zatem jedynie kwestie formalnoprawne, analizując, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego wniosku. Nie zajmuje się natomiast analizą zasadności wniosku. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w tym konkretnym przypadku trafnie przyjęły organy, że mamy do czynienia z "inną uzasadnioną przyczyną", której zasinienie powoduje, że postępowanie nie może być wszczęte. Nie budzi bowiem wątpliwości, że za inną uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. uznać należy oczywisty brak podstaw prawnych do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie, w tym również brak podstaw spowodowany upływem terminu zakreślonego przez prawo materialne do zachowania roszczenia lub uprawnienia. W niniejszej sprawie podstawą odmowy wszczęcia postępowania było uznanie, że zgłoszony przez Skarżących wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, złożony został z uchybieniem terminu prawa materialnego określonego w art. 136 ust. 7 u.g.n. w związku z art. 2 ustawy o zmianie u.g.n. Kwestią podstawową w sprawie było zatem zbadanie, czy Skarżący składając 15 października 2025 r. wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości uchybili terminowi przewidzianemu w prawie administracyjnym na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy, wywłaszczenia spornej nieruchomości dokonano na podstawie na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi znak: USW.IV-11/77/64 z 11 grudnia 1964 r. utrzymanym w mocy decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych nr D.147/KW/65 z 16 sierpnia 1965 r., co prawidłowo skutkowało stwierdzeniem organów, że w sprawie miał zastosowanie art. 136 ust. 7 u.g.n., który stanowi, że uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. Przepis ten w realiach niniejszej sprawy stosować należało w powiązaniu z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej, tj. ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r. poz. 801), zgodnie z którym w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1, upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Wymieniona nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami weszła w życie w dniu 14 maja 2019 r., co oznacza, że przewidziany nią 12 miesięczny termin na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, upływał z dniem 14 maja 2020 r. Skoro Skarżący złożyli wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dopiero 15 października 2025 r. to oczywistym jest, że nie dochowali oni terminu wynikającego z art. 136 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Konstatacja taka nie jest jednak wystarczająca do rozstrzygnięcia sprawy, albowiem w związku z wprowadzaniem na terenie naszego kraju stanu zagrożenia epidemiologicznego i stanu epidemii, doszło do zawieszenia biegu terminu z art. 136 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji kwestie związane z zawieszeniem biegu terminu wynikającego z art. 136 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, regulował art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm. - dalej jako: "ustawa o przeciwdziałaniu COVID-19"). Przepis ten dotyczył wstrzymania rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów określonych przepisami prawa administracyjnego, w tym także terminów zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony. Jako, że bieg terminu wynikającego z art. 136 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie o gospodarce nieruchomościami rozpoczął się przed wejściem w życie art. 15zzr ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19, w sprawie nie doszło do wstrzymania rozpoczęcia biegu termin, lecz jego zawieszenia. Omawiany przepis wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r., przy czym w orzecznictwie sądowym pojawiła się rozbieżność co do tego, czy do zawieszenia biegu terminów w takiej sytuacji doszło z dniem 31 marca 2020 r., tj. z dniem wejście w życie art. 15zzr ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19, czy też już wcześniej z dniem 14 marca 2020 r., tj. z dniem ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej w związku z COVID-19. W ocenie Sądu w kwestii tej podzielić należy tę linię orzeczniczą, która przyjmuje, że zawieszenie biegu terminów nastąpiło z dniem 14 marca 2020 r., a więc z dniem ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej w związku z COVID-19. Konieczność takiej interpretacji powyższego zagadnienia trafnie w piśmiennictwie prawniczym uzasadnia się tym, że wprawdzie nowelizacja ustawy COVID-19 weszła w życie z dniem jej ogłoszenia w dzienniku ustaw, tj. 31 marca 2020 r., jednakże zawieszenie i brak rozpoczęcia biegów terminów dotyczy okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii ogłoszonych z powodu COVID-19. Stan zagrożenia epidemicznego wprowadzono § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego od 14 marca 2020 r., w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Następnie od 20 marca 2020 r. do odwołania rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii ogłoszono na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (zob. Makowski Marcin, Terminy prawa administracyjnego i postępowania sądowoadministracyjnego według specustawy koronawirusowej, System Informacji Prawnej Lex). Wprawdzie więc przepis art. 15zzr ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r., to jednak w sytuacji, gdy statuowane nim wstrzymanie rozpoczęcia lub zawieszenie biegu terminów dotyczyło okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, za właściwą uznać należy taką wykładnię powyższych przepisów, która prowadzi do wniosku, że mają one charakter retroaktywny - działają wstecz, regulują bowiem zdarzenia sprzed dnia wejścia ich w życie m.in. w postaci stanu zagrożenia epidemicznego, który trwał już od 14 marca 2020 r. Podsumowując powyższe stwierdzić należy, że do zawieszenia biegu terminu z art. 136 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, który formalnie upływał z dniem 14 maja 2020 r., doszło z dniem ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej w związku z COVID-19, tj. z dniem 14 marca 2020 r. W tym miejscu wyjaśnić należy, że zawieszenie biegu terminu polega na wstrzymaniu dalszego biegu tego terminu na czas występowania okoliczności skutkujących zawieszeniem biegu terminu. Okresu trwania tych okoliczności nie uwzględnia się przy obliczaniu terminu. Po ustaniu przyczyn zawieszenia termin biegnie dalej, co oznacza, że czas sprzed zawieszenia sumuje się z czasem po zawieszeniu. Okresem jaki należy doliczyć po ustaniu zawieszenia do okresu sprzed zawieszenia jest okres pomiędzy zawieszeniem biegu terminu a dniem, w którym termin byłby upłynął, gdyby nie doszło do jego zawieszenia, a nie okres przez który w związku z zawieszeniem termin nie biegł. Nie można więc do czasu sprzed zawieszenia doliczać całego okresu, przez który bieg termin pozostawał w zawieszeniu, lecz okres, przez który nie biegł on do dnia, w którym, gdyby nie zawieszenie, termin ten by upłynął. Termin ten - rzecz jasna - doliczamy do czasu sprzed zawieszenia dopiero od momentu ustania przyczyny zawieszenia. W realiach niniejszej sprawy będzie to okres pomiędzy dniem 14 marca 2020 r., w którym doszło do zawieszenia biegu terminu, a dniem 14 maja 2020 r., w którym upłynąłby termin z art. 136 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyby nie doszło do zawieszenia jego biegu. W okresie tym upłynęło 62 dni. Przepis art. 15zzr ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 został uchylony z dniem 16 maja 2020 r. na podstawie art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875). Jednocześnie ustawodawca w art. 68 ust. 2 i 8 tej ustawy postanowił, że terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzr ustawy, których bieg uległ zawieszeniu, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Z powyższego wynika więc, że dalszy bieg terminu zawieszonego na podstawie art. 15zzr ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 rozpoczął się z dniem 24 maja 2020 r. (16 maja 2020 r. + 7 dni = 24 maja 2020 r.). Od dnia 24 maja 2020 r. termin z art. 136 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie u.g.n. biegł dalej co oznacza, że do terminu sprzed zawieszenia doliczyć należało wyżej opisany okres 62 dni. Okres 62 dni liczony od dnia 24 maja 2020 r. upłynął zatem z dniem 25 lipca 2020 r. W przypadku Skarżących termin ten upłynął bezskutecznie albowiem Skarżący wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożyli już po jego upływie, a mianowicie dopiero 15 października 2025 r. Skoro Skarżący nie złożyli wniosku w przypisanym ustawą terminie to ich uprawnienie do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wygasło. Wygaśniecie uprawnienia do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznacza, że tym samym brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji merytorycznie załatwiającej wniesione żądanie. Powyższe stanowi uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., co w sprawie dostrzegły także organy obu instancji. Jednocześnie w ocenie sądu wniosek z dnia 9 marca 2018r. nie obejmował tak jak próbują to wykazać skarżący całej wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie Sądu organ prowadzący sprawę prawidłowo przyjął, że z treść wniosku skarżących z 9 marca 2018r. wynikało w sposób jednoznaczny, że domagają się oni zwrotu konkretnej działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 251 m2, dla której prowadzona jest wskazana we wniosku księga wieczysta. Tak określone dane identyfikacyjne stanowiły zamknięty i wyczerpujący katalog cech pozwalających ustalić konkretną, fizycznie i prawnie wyodrębnioną działkę gruntu. Organ administracji publicznej nie był uprawniony do samodzielnego modyfikowania, rozszerzania ani domniemywania intencji strony ponad to, co wynikało z treści podania w sposób wyraźny i jednoznaczny. W postępowaniu wszczynanym na żądanie strony to właśnie treść tego żądania określa granice sprawy administracyjnej. Organ nie może z urzędu nadawać wnioskowi innego znaczenia ani obejmować postępowaniem przedmiotu, którego strona wprost nie wskazała. W tym kontekście fragment wniosku, w którym wskazano, że działka nr [...] "wchodzi w skład dawnej nieruchomości położonej w Ł., przy ul. G. Z. [...]", należało ocenić jako mający charakter wyłącznie opisowy. Informacja ta wskazywała na pochodzenie działki nr [...] i jej historyczny związek z dawną nieruchomością, nie stanowiła natomiast prawnie skutecznego żądania zwrotu również drugiej, niewskazanej wprost części dawnej nieruchomości, odpowiadającej adresowi G. Z.. Samo odwołanie się do całości wywłaszczonego majątku nie jest bowiem równoznaczne z żądaniem zwrotu tego majątku w całości. Należy podkreślić, że ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje możliwość zwrotu jedynie części wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Tym samym wniosek obejmujący wyłącznie ograniczoną obszarowo i ewidencyjnie część dawnej nieruchomości był prawnie dopuszczalny i logiczny. Brak było podstaw do przyjęcia, że organ powinien interpretować go rozszerzająco jako obejmujący także inne części dawnej nieruchomości, niewymienione w żądaniu strony. Z uwagi na precyzyjne brzmienie pierwotnego żądania, kolejne pismo skarżącego, w którym wniesiono o zwrot również części odpowiadającej dawnemu adresowi G. Z., nie mogło zostać uznane za doprecyzowanie wcześniejszego podania. Pismo to stanowiło w istocie rozszerzenie zakresu przedmiotowego postępowania, a więc zgłoszenie nowego żądania odnoszącego się do innej części wywłaszczonego mienia. Skoro zaś nowe żądanie materialnoprawne zostało zgłoszone po bezskutecznym upływie ustawowego terminu do realizacji uprawnień restytucyjnych, organ zasadnie uznał, że w tym zakresie wystąpiła trwała i nieusuwalna przeszkoda do prowadzenia postępowania. Wobec wygaśnięcia roszczenia materialnoprawnego w odniesieniu do części nieruchomości oznaczanej adresem G. Z., wskutek upływu terminu ustawowego, organ był zobligowany do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w tej części na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Argumentacja skarżących, jakoby pierwotny wniosek obejmował roszczenie w stosunku do całego wywłaszczonego kompleksu, pozostaje w sprzeczności z obiektywnym i literalnym brzmieniem tego wniosku, wobec czego nie mogła zostać uwzględniona. Powyższą ocenę potwierdza również przebieg czynności poprzedzających i następujących po złożeniu wniosku. W piśmie z 29 listopada 2017 r., stanowiącym zawiadomienie o zamiarze zbycia nieruchomości położonej w Ł. przy ul. G. Z. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 251 m2, w obrębie [...], stanowiącej własność Gminy Miasto Łódź, dla której prowadzona jest księga wieczysta [...], organ poinformował o możliwości ubiegania się o zwrot przedmiotowych nieruchomości, wchodzących w skład dawnej nieruchomości położonej w Ł. przy ul. G. Z. [...], nabytej na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej miasta Łodzi nr USW.IV-11/77/64 z dnia 11 grudnia 1964 r., utrzymanym w mocy decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych nr D.147/KW/65 z dnia 16 sierpnia 1965 r. Zawiadomienie to wskazywało zatem na możliwość dochodzenia zwrotu nieruchomości związanych z dawnym adresem G. Z. [...]. Mimo tego wniosek z dnia 9 marca 2018 r. został sformułowany wyłącznie w odniesieniu do jednej z nich, tj. działki nr [...] związanej z adresem G. Z. [...]. Również dalszy przebieg postępowania potwierdzał taki zakres sprawy. Wnioskodawcy w kolejnych pismach odnosili się wyłącznie do działki przy ul. G. Z. [...], czego przykładem jest pismo z dnia 30 kwietnia 2018 r. Także zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 16 lipca 2018 r. dotyczyło wyłącznie tej nieruchomości, podobnie jak decyzja z dnia 26 listopada 2020 r. jak i wyrok II SA/Łd 694/21. Także w piśmie z 11 października 24 r. pełnomocnik skarżących zwraca się z pytaniem do organu: "proszę o udzielenie informacji czy nieruchomość (...) została w całości zwrócona jej byłym właścicielom (ich spadkobiercom), a jeśli nie - czy istniej możliwość i w jakim zakresie oraz trybie jej odzyskania". Powyższe okoliczność również potwierdzają fakt, że sami skarżący byli świadomi tego, że wniosek z 9 marca 2018 r. dotyczył wyłącznie ul. Z. [...] a nie Z. W konsekwencji Sąd podzielił stanowisko organu, że późniejsze żądanie obejmujące część dawnej nieruchomości odpowiadającą adresowi G. Z. nie mieściło się w granicach pierwotnego wniosku, lecz stanowiło nowe żądanie zgłoszone po upływie terminu przewidzianego prawem. Nie było zatem podstaw do przyjęcia, że organ naruszył przepisy postępowania, odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego w tej części. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazuje, że zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., jest niezasadny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu może prowadzić do uchylenia aktu administracyjnego jedynie wówczas, gdy strona wykaże, iż uchybienie to uniemożliwiło jej dokonanie konkretnej czynności procesowej, a przez to miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Samo formalne powołanie się na art. 10 § 1 k.p.a. nie jest wystarczające do skutecznego zakwestionowania rozstrzygnięcia organu. W niniejszej sprawie skarżący ograniczyli się do ogólnego zarzutu pozbawienia ich czynnego udziału w postępowaniu, nie wskazując jednak, na czym konkretnie uchybienie organu miało polegać. Nie przedstawili również żadnych dowodów, twierdzeń, wyjaśnień ani argumentów prawnych, których nie mogli przedstawić przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że ewentualne uchybienie proceduralne pozostawało w związku przyczynowym z treścią wydanego aktu. Sąd zuważa, że art. 10 § 1 k.p.a. nie ustanawia bezwzględnej przesłanki uchylenia decyzji lub postanowienia w każdym przypadku stwierdzenia uchybienia formalnego. Dla skuteczności zarzutu konieczne jest wykazanie realnego, a nie wyłącznie hipotetycznego, wpływu naruszenia na możliwość obrony interesu prawnego strony oraz na wynik postępowania. Tego rodzaju argumentacji skarga nie zawierała. Za chybiony Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 15 oraz art. 127 k.p.a., mający polegać na rzekomym naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania oraz jego "spłaszczeniu". Zasada dwuinstancyjności oznacza obowiązek ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, obejmujący samodzielną ocenę materiału dowodowego, ustaleń faktycznych oraz zastosowanych przepisów prawa. Nie oznacza ona jednak konieczności mechanicznego powtarzania wszystkich czynności dokonanych przez organ pierwszej instancji. Z akt sprawy wynika, że organ drugiej instancji obowiązkowi temu sprostał. Dokonał on ponownej i samodzielnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, odniósł się do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia oraz przedstawił własną ocenę prawną sprawy. Fakt, że ocena ta była zbieżna z ustaleniami organu pierwszej instancji, nie świadczy jeszcze o naruszeniu zasady dwuinstancyjności. Skarżący błędnie utożsamiają zgodność stanowisk obu organów z brakiem rzeczywistej kontroli instancyjnej. Tymczasem organ odwoławczy może podzielić ustalenia i ocenę organu pierwszej instancji, jeżeli po własnej analizie uzna je za prawidłowe. Istotne jest nie to, czy organ drugiej instancji doszedł do odmiennych wniosków, lecz to, czy sprawę rozpoznał ponownie i samodzielnie w granicach wniesionego środka zaskarżenia oraz obowiązujących przepisów. Nie można również podzielić stanowiska skarżących, jakoby prawidłowe procedowanie w drugiej instancji wymagało obligatoryjnego przeprowadzenia odrębnego postępowania dowodowego. Przepisy k.p.a. nie nakładają na organ odwoławczy takiego obowiązku w każdym przypadku wniesienia odwołania. Dodatkowe czynności dowodowe są uzasadnione jedynie wtedy, gdy materiał zgromadzony w sprawie jest niepełny albo wymaga uzupełnienia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy przeprowadza dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie na żądanie strony albo z urzędu tylko wówczas, gdy jest to niezbędne. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji zebrał materiał dowodowy w sposób wystarczający do rozstrzygnięcia, realizując obowiązki wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W tej sytuacji ponawianie przez organ odwoławczy tych samych czynności dowodowych byłoby niecelowe, sprzeczne z zasadą szybkości i prostoty postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. oraz prowadziłoby do nieuzasadnionego przedłużenia sprawy. W konsekwencji Sąd stwierdził, że podniesione w skardze zarzuty procesowe nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Skarżący nie wykazali, aby doszło do takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak było zatem podstaw do uchylenia zaskarżonego aktu z przyczyn wskazanych w skardze. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. MR