II SA/Łd 214/26

Dnia 17 czerwca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia WSA Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 czerwca 2026 roku sprawy ze skargi P. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 15 stycznia 2026 r. nr SKO.4160.198.2025 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. a.bł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi postanowieniem z dnia 15 stycznia 2026 r. nr SKO.4160.198.2025 - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2025.1691), dalej jako: "k.p.a." - po rozpatrzeniu zażalenia P. Ł. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 7 listopada 2025 r. znak: DM-ZNN-IV.6826.482.2025.SM o odmowie wszczęcia postępowania "o ustaleniu w drodze decyzji wysokości należności z tytułu opłaty przekształceniowej za przekształcenie z mocy prawa, prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do nieruchomości położonej przy ul. [...]. Jak wynika z akt administracyjnych, Prezydent Miasta Łodzi postanowieniem z dnia 7 listopada 2025 r. znak: DM-ZNN-IV.6826.482.2025.SM - na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. - po rozpatrzeniu wniosku P. Ł. z dnia 28 lipca 2025 r., odmówił wszczęcia postępowania w ww. przedmiocie. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że brak jest podstaw do zakwalifikowania żądania jako wniosku o wydanie decyzji na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U.2025.6), dalej jako: "ustawa". Organ wyjaśnił, iż pismo z dnia 21 lipca 2025 r. stanowiło czynność o charakterze windykacyjnym dotyczącą zaległych należności z tytułu rocznych opłat przekształceniowych za lata 2019-2024, a w tym zakresie przepisy prawa nie przewidują wydania decyzji administracyjnej. W zażaleniu na powyższe postanowienie P. Ł. wskazał na rażące naruszenie art. 104 § 1 i 2 k.p.a. polegające na zaniechaniu załatwienia indywidualnej sprawy przez wydanie decyzji. Podkreślił, że jego żądanie nie dotyczyło wydania decyzji na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy, lecz wydania takiego aktu w odniesieniu do należności objętych wezwaniem do zapłaty z dnia 21 lipca 2025 r. Obowiązek wydania decyzji w tym przedmiocie wynika z przepisów prawa, co - zdaniem autora zażalenia - potwierdzają orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odmowa wydania żądanej decyzji tymczasem pozbawia stronę możliwości "skutecznego wszczęcia postępowania sądowego celem zbadania zgodności z prawem prawidłowości wyliczonych opłat oraz udowodnienia przed sądem nadużywania przez PMŁ obowiązującego prawa". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, przywołanym na wstępie postanowieniem, po rozpoznaniu zażalenia, utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wskazując na treść art. 61a § 1 i 2 k.p.a. wyjaśnił, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego może nastąpić z przyczyn podmiotowych (w razie wniesienia żądania przez osobę niebędącą stroną) lub przedmiotowych (w przypadku zaistnienia "innych uzasadnionych przyczyn", uniemożliwiających wszczęcie tego postępowania). Do owych "innych uzasadnionych przyczyn" zaliczyć można sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę we wszczęciu postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania. Przeszkoda we wszczęciu postępowania musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie musi wynikać z treści wniosku. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, lecz ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Dalej wskazało Kolegium, że przedmiotem żądania P. Ł. z dnia 28 lipca 2025 r. jest - w świetle treści wniosku i wyjaśnień zawartych w zażaleniu - wszczęcie postępowania administracyjnego oraz wydanie decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia wysokości należności określonych w piśmie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 21 lipca 2025 r. znak: DFP-BE-III.3162.9-UW.1647.2025. Zdaniem Kolegium, wnoszącemu nie chodziło przy tym o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy (bezsporne jest bowiem, że współwłaściciele nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] nie skorzystali z tego trybu w ustawowym terminie), lecz o wydanie decyzji dotyczącej należności z tytułu tych opłat za lata 2019-2024, które organ I instancji uważa za zaległe. Z tego powodu organ wystosował do współwłaścicieli nieruchomości wezwanie do ich zapłaty wraz z odsetkami za opóźnienie. Autor zażalenia kwestionuje istnienie, ewentualnie wysokość tych należności. Następnie, wskazując na treść art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. Kolegium wyjaśniło, że organ nie ma obowiązku wydania decyzji w każdej sytuacji, w której zwraca się o to do niego jakiś podmiot. Taki obowiązek istnieje jedynie w przypadku prowadzenia postępowania administracyjnego, które z kolei może być wszczęte wyłącznie w sprawie administracyjnej, a przepisy k.p.a. obowiązują w zakresie, w jakim przepis prawa materialnego przyjmuje formę rozstrzygnięcia określonej sprawy decyzją administracyjną. Przyjmuje się dopuszczalność domniemania formy decyzji administracyjnej, jednakże z zastrzeżeniem, że obowiązująca norma materialnego prawa administracyjnego daje podstawy do dokonania jej autorytatywnej konkretyzacji w zakresie przyznania lub pozbawienia uprawnienia bądź nałożenia lub zwolnienia z obowiązku. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej musi zatem obiektywnie wynikać - wprost albo w sposób dorozumiany - z treści konkretnego przepisu prawa materialnego. Nie jest zatem wystarczające samo subiektywne przekonanie wnoszącego żądanie o konieczności rozpatrzenia go w formie decyzji, jeżeli nie ma ono odzwierciedlenia w normie materialnoprawnej, z której można wywieść obowiązek jej wydania. Dalej Kolegium wskazało, że w myśl art. 7 ust. 1 i 2 ustawy, z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu roczną opłatę przekształceniową (art. 4 ust. 4 ustawy) w wysokości równej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia (co do zasady w dniu 1 stycznia 2019 r. - art. 1 ust. 1 ustawy). Jak napisało Kolegium, opłata za przekształcenie ma charakter cywilnoprawny, w istocie stanowi ona ekwiwalent za nabycie prawa własności przez dotychczasowego użytkownika wieczystego. Podobnie jak fakt przekształcenia, obowiązek uiszczenia opłaty powstaje z mocy prawa, z dniem, w którym to przekształcenie następuje. Zgodnie z art. 4 ust. 4 ustawy, w zaświadczeniu "informuje się o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej", co należy rozumieć w ten sposób, że skoro zaświadczenie zawiera informację o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, to sam obowiązek musiał istnieć wcześniej, przed jego wydaniem. Doręczenie zaświadczenia jest o tyle istotne, że otwiera właścicielowi gruntu drogę do kwestionowania wskazanej w nim wysokości lub okresu wnoszenia opłaty, przy czym, uprawnienie to jest ograniczone dwumiesięcznym terminem (art. 6 ust. 1 ustawy). Ustawodawca nie tylko przewidział, że obowiązek wnoszenia opłaty powstaje z mocy prawa z dniem przekształcenia, ale także określił konkretne terminy wnoszenia opłaty należnej za kolejne lata trwania tego obowiązku (art. 20 ust. 1, art. 20 ust. 1a, art. 7 ust. 5 ustawy). W kontekście rozpoznawanej sprawy Kolegium napisało, że oprócz art. 6 ust. 1 ustawy, który ma zastosowanie wyłącznie na wniosek legitymowanego podmiotu, złożony z zachowaniem ustawowego terminu, żaden inny przepis tej ustawy nie zawiera podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie rocznych opłat przekształceniowych. W szczególności odnosi się to do opłat zaległych, czyli takich, których termin płatności już upłynął. Także w innych aktach prawnych - jak napisało Kolegium - brak jest unormowań, które mogłyby stanowić podstawę prawną do wydania decyzji w tym przedmiocie. Przedstawione rozważania zaprowadziły Kolegium do konkluzji, że wniosek P. Ł. o wydanie decyzji w sprawie ustalenia wysokości należności z tytułu rocznej opłaty przekształceniowej za lata 2019-2024 nie może skutkować wszczęciem postępowania administracyjnego, ponieważ nie istnieje w prawie materialnym podstawa do rozpatrzenia jego żądania w tym trybie. Doręczone wnoszącemu wezwanie do zapłaty z dnia 21 lipca 2025 r. należy traktować jako czynność poprzedzającą ewentualne wdrożenie postępowania egzekucyjnego uregulowanego w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego z uwagi na cywilnoprawny charakter opłat za przekształcenie. W razie wszczęcia takiego postępowania współwłaścicielom nieruchomości będą przysługiwały stosowne środki prawne, które są przewidziane w procedurze cywilnej, a zatem odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego nie pozbawi ich możliwości kwestionowania zgodności działania Prezydenta Miasta Łodzi z obowiązującym prawem i prawidłowości dochodzonych przez niego roszczeń. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze P. Ł. zakwestionował w całości postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie naruszenia przepisów i błędnego ustalenia stanu faktycznego. Zaskarżonemu postanowieniu oraz postanowieniu poprzedzającemu zarzucił rażące naruszenie przepisów mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nakazujących podjęcie wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy co skutkowało sformułowaniem uzasadnienia kwestionowanych w sprawie postanowień w sposób oderwany od rzeczywistego stanu faktycznego i adekwatnych przepisów prawa. Organy administracji nie wyjaśniły należycie natury wniosku skarżącego z dnia 28 lipca 2025 r., uzupełnionego na wezwanie Prezydenta Miasta Łodzi szczegółowymi wyjaśnieniami z dnia 8 września 2025 r., nie przeprowadziły w tym zakresie niezbędnego postępowania wyjaśniającego; b) art. 104 § 1 i 2 k.p.a. przez zaniechanie załatwienia indywidualnej sprawy wszczęciem postępowania i wydaniem decyzji w sytuacji, gdy wniosek został wniesiony przez stronę, a przyczyny odmowy postępowania zostały przez organy obu instancji błędnie wywiedzione na skutek pseudointerpretacji przepisów prawa; c) art. 8 k.p.a. przez działanie organy obu instancji wbrew zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, przez zaniechanie wszczęcia postępowania i wydania decyzji, działając na szkodę skarżącego, przerzucając na niego skutki finansowe patologicznego wieloletniego nieróbstwa i niedopełnienia ustawowego obowiązku przez Wydział Zbywania i Nabywania Nieruchomości UMŁ - terminowego załatwienia sprawy, wydania zaświadczenia o przekształceniu i ograniczeniu możliwość poddania kontroli sądowej aktualnie naliczonych opłat czyli efektu tego nieróbstwa. Opierając się na ww. zarzutach skarżący wniósł o uchylenie postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego w całości, a także wskazanie organom, w sposób dla nich przystępny, drogi co do dalszego postępowania w sprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Celem postępowania administracyjnego jest co do zasady skonkretyzowanie sytuacji prawnej, tj. określenie praw lub obowiązków, oznaczonego podmiotu, w drodze decyzji administracyjnej. Realizacja tego zadania wymaga istnienia kompletnego stosunku administracyjnoprawnego, na który składają się podmioty (organ administracji publicznej oraz strona), a także przedmiot (prawa i obowiązki, wynikające z określonej normy prawnej). Jeżeli brakuje któregokolwiek z tych elementów i organ administracji publicznej nie może podjąć działań zmierzających do usunięcia tego stanu, wspomniana konkretyzacja jest wykluczona, a prowadzenie postępowania administracyjnego staje się zbędne. W przypadku gdy zbędność ta ma charakter oczywisty i niebudzący wątpliwości już na etapie wnoszenia podania, organ administracji publicznej stosuje przepis art. 61a § 1 k.p.a. odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 4 października 2017 r., I OSK 693/17; wyrok NSA z dnia 20 września 2018 r., I OSK 853/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z treścią art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn" nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednak odmowę wszczęcia postępowania na tej podstawie wiąże się z sytuacją, w której zachodzą przyczyny uniemożliwiające uruchomienie i prowadzenie postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że organ w dniu 21 lipca 2025 r. skierował m.in. do skarżącego pismo zatytułowane "Wezwanie do zapłaty", w którym adresaci tegoż pisma zostali wezwani do zapłaty kwoty 4.045,24 zł tytułem opłaty za przekształcenie z mocy prawa za rok 2019, 2020, 2021, 2022, 2023 i 2024 prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zlokalizowanej w Ł. przy ul. [...]. W odpowiedzi na ww. pismo skarżący w dniu 28 lipca 2025 r. skierował do organu I instancji pismo, w którym wniósł o wydanie decyzji w indywidualnej sprawie ustalenia wysokości należności określonych w ww. piśmie z dnia 21 lipca 2025 r., przy czym wyraźnie zaznaczył, że domaga się tegoż ustalenia na podstawie przepisów ww. ustawy. Mając na uwadze, iż treść ww. wniosku skarżącego nasuwała wątpliwości, Prezydent Miasta Łodzi pismem z dnia 29 sierpnia 2025 r. zobowiązał skarżącego do sprecyzowania złożonego wniosku z dnia 28 lipca 2025 r. przez wskazanie, czy zgłoszone żądanie dotyczy wydania decyzji na podstawie 6 ust. 1 czy art. 7 ust. 8a ww. ustawy. Pismo skarżącego z dnia 8 września 2025 r., będące odpowiedzią na ww. wezwanie organu nie udzielało jednoznacznej odpowiedzi, bowiem skarżący wskazał, że "tryb wnioskowy z art. 6 ust. 1 ustawy (...) został przeze mnie zaniedbany, a próba jego "przywrócenia" została rozstrzygnięta przez WSA w Łodzi (II SA/Łd 268/25)". Dalej skarżący wyjaśnił, że "w przypadku decyzji na podst. art. 7 ust. 8a ustawy (...) wiążąca jest obecnie decyzja SKO.4160.40.2025 uchylająca decyzję PMŁ, ale podtrzymująca wysokość bonifikaty i opłaty jednorazowej". W konsekwencji zajętego przez skarżącego stanowiska, Prezydent Miasta Łodzi postanowieniem z dnia 7 listopada 2025 r. odmówił wszczęcia postępowania o ustalenie w drodze decyzji wysokości należności z tytułu opłaty przekształceniowej za przekształcenie z mocy prawa użytkowania wieczystego we własność nieruchomości położonej przy ul. [...]. Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, zaskarżonym postanowieniem z dnia 15 stycznia 2026 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Oceniając legalność powyższych rozstrzygnięć wypada uznać, że odpowiadają one prawu. W sprawie zachodzi bowiem "inna uzasadniona przyczyna" w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., która uniemożliwia wszczęcie i prowadzenie postępowania w zakresie wniesionego żądania. W tym zakresie należy podkreślić, że skarżący w odpowiedzi na wezwanie organu do skonkretyzowania treści żądania nie sprecyzował w jakim trybie ma toczyć się postępowanie i czego domaga się od organu w złożonym wniosku. Wskazał jedynie lakonicznie, że domaga się "wydania decyzji w indywidualnej sprawie ustalenia wysokości należności określonych w piśmie (...) z 21 lipca 2025 r." W takiej sytuacji uznać należy, iż trafnie wskazały organy obu instancji, że na gruncie przepisów przedmiotowej ustawy możliwość wydania decyzji administracyjnej zachodzi jedynie w trybie art. 6 lub art. 7 ust. 8a ustawy. Skarżący nie wnioskował jednak o wydanie którejkolwiek z tych decyzji, co uzasadnia twierdzenie organów o wystąpieniu w badanej sprawie "innej uzasadnionej przyczyny" uniemożliwiającej wszczęcie postępowania administracyjnego. Należy przy tym zauważyć, iż na gruncie art. 6 ust. 1 ustawy właścicielowi nieruchomości, który nie zgadza się z zawartą w zaświadczeniu informacją o wysokości i okresie wnoszenia opłaty, przysługuje prawo złożenia do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia zaświadczenia, wniosku o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia tej opłaty w drodze decyzji. Podobnie, na gruncie art. 7 ust. 8a ustawy, jeżeli właściciel nieruchomości nie zgadza się z wysokością opłaty jednorazowej lub wysokością kwoty należnej do zapłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia informacji, wniosek o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej lub kwoty należnej do zapłaty w drodze decyzji. Powyższe regulacje prawne - na co trafnie zwracały uwagę organy - wyczerpują możliwości kwestionowania wysokości lub okresu wnoszenia opłaty z tytułu przekształcenia w trybie decyzji administracyjnej. Jeżeli zatem skarżący nie wskazał wyraźnie, iż to w jednym z powyższych trybów domaga się weryfikacji ustalonej opłaty przekształceniowej, to zasadnie organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w badanej sprawie opierając się na treści art. 61a § 1 k.p.a. W takiej sytuacji nietrafne są zarzuty skargi wskazujące na naruszenie przepisów k.p.a. Skargę należało zatem uznać za niezasadną i oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2026.143 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.". Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a., bowiem przedmiotem zaskarżenia pozostawało postanowienie. dj