II SA/Łd 133/23

Dnia 22 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Wójta Gminy [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 29 grudnia 2022 roku nr SKO.4162.4.22 w przedmiocie kary pieniężnej za zniszczenie 2 sztuk drzew p o s t a n a w i a: 1. odrzucić sprzeciw; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz skarżącego Wójta Gminy [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od sprzeciwu, zaksięgowaną w dniu 20 stycznia 2023 roku, pod pozycją [...]. ał

Wójt Gminy Sieradz złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 29 grudnia 2022 r. nr SKO.4162.4.22 w przedmiocie kary pieniężnej za zniszczenie 2 sztuk drzew. Jednocześnie w dniu 20 stycznia 2023 r. skarżący uiścił kwotę 100 zł tytułem wpisu sądowego od wniesionego sprzeciwu. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jego odrzucenie. Jednocześnie organ wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu Gmina, jako jednostka samorządu terytorialnego, nie ma legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Kolegium dodało przy tym, że niedopuszczalnym jest łączenie roli strony oraz organu administracji publicznej, gdyż organ ten nie może mieć szerszej ochrony prawnej niż podmioty, których interesom ma służyć. Stworzenie – zdaniem Kolegium - jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji nie zapewniałoby równości jego stronom. Ponadto Kolegium odwołało się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego składu siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 (publ. CBOSA), w której wskazano, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Sprzeciw podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259) - zwanej p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto zgodnie z § 2 art. 50 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Powyższe obliguje Sąd do zbadania w pierwszej kolejności, czy sprzeciw pochodzi od uprawnionego podmiotu. Przedmiotowy sprzeciw wniósł Wójt Gminy Sieradz, który jest jednocześnie organem I instancji w postępowaniu administracyjnym, które stanowi przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej. Nie ulega wątpliwości, iż art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawa dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 916 ze zm.), wskazuje, iż wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za zniszczenie drzewa lub krzewu. W oparciu o tą regulacje Wójt Gminy Sieradz wydał, jako organ I instancji, decyzję z dnia 4 października 2022 r. o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie 2 sztuk drzew gatunku sosna czarna. Decyzja ta została uchylona zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 29 grudnia 2022 r. i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania ww. organowi I instancji. Z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że organ gminy, który w pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nie jest uprawniony do wniesienia skargi do Sądu administracyjnego w tej sprawie i to bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy (postanowienie NSA w Gdańsku z dnia 19 października 2000 r., II SA/Gd 2159/00, LEX nr 46440). Nadto w judykaturze wskazuje się, że gmina (powiat) nie może być stroną w postępowaniu administracyjnym (odwoławczym, nadzwyczajnym) w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydał wójt, burmistrz lub prezydent, ponieważ nie jest możliwe występowanie organu orzekającego w sprawie jednocześnie w roli strony tego postępowania. Prezydent miasta na prawach powiatu nie może w jednej sprawie występować w różnych rolach, mianowicie jako organ wykonawczy reprezentując interes prawny gminy oraz jednocześnie jako organ pełniący funkcję starosty w zakresie zadań powiatu (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2022 r., II OSK 1084/19, LEX nr 3331129 i wskazane tam orzecznictwo). Skarżący w tej sprawie, jako organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji nie jest zatem uprawniony do wniesienia sprzeciwu do sądu administracyjnego, albowiem przedmiot zaskarżonej decyzji nie dotyczy jego interesu prawnego, a tylko taki interes stanowi podstawę do wywiedzenia przymiotu strony postępowania sądowoadministracyjnego, w myśl art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. Mając na uwadze przesłankę innych przyczyn niedopuszczalności skargi należy wskazać, że stanowi ją wniesienie skargi (w tej sprawie sprzeciwu) przez nieuprawniony podmiot. W orzecznictwie wskazuje się, że zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Unormowanie zawarte w powyższym przepisie odsyła do tzw. nienazwanych przyczyn niedopuszczalności skargi. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Innymi słowy, chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia (por. postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3181/19, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04). Z tej przyczyny odrzuceniu podlegają skargi wniesione przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji, ponieważ nie ma on legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. (postanowienie NSA z dnia 21 września 2021 r., II OSK 1851/21, LEX nr 3310524). W ocenie zatem Sądu, przedmiotowy sprzeciw wniesiony przez Wójta Gminy Sieradz jest niedopuszczalny, ponieważ skarżący nie jest stroną postępowania administracyjnego i nie posiada legitymacji procesowej do zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego. Z powyższych względów Sąd orzekł, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu Sąd orzekł, jak w punkcie drugim sentencji postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. es