II SA/Kr 957/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Protokolant: sekretarz sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2025 r. sprawy ze skargi M. P. i B. P. na decyzję nr 466/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 31 października 2023 r., znak: WOB.7721.551.2022.KJAS w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz skarżących M. P. i B. P. solidarnie kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Limanowej decyzją nr 324/2022 z dnia 22 listopada 2022r. znak: NB.5160.48.2020, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane, nałożył na Inwestora - Gminę D. obowiązek doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych przy przebudowie istniejącego przejazdu w bród na działce ew. nr [...], położonej w miejscowości W. S., na wysokości działki ew. nr [...] w miejscowości S., gm. D., woj. małopolskie, poprzez: 1. Dokonanie remontu narzutu podpierającego przejazd w bród w zakresie korekty wystającego bloku kamiennego i uzupełnienia ubytków narzutu kamiennego w ilości ok. 1,3 m3; 2. Dokonanie przebudowy drogi na odcinku wjazdowym do brodu na długości ok. 17,3 m poprzez korektę niwelety drogi w celu wyniesienia jej do rzędnej 460,2 tj. do rzędnej zabezpieczającej teren działkę ew. [...] przed przelaniem się wody wezbraniowej. Odcinek jezdni na dł. 4.5 m w bezpośrednim sąsiedztwie przejazdu w bród należy ubezpieczyć płytami prefabrykowanymi np. typu Jomb. Korektę niwelety drogi należy uzyskać poprzez zwiększenie nachylenia wjazdu w dostosowaniu do nachylenia istniejącego na wjeździe do strony lewego brzegu tj. 17% (uzyskanie symetrii) ". Stan faktyczny ustalony przez organ wskazuje, iż prowadząc uprzednio sprawę dot. przejazdu w bród na przedmiotowej nieruchomości, PINB postanowieniem nr 22/2019 z dnia 18 stycznia 2019r. znak NB.5160.113.2018, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Pr. bud wstrzymał "roboty budowlane prowadzone na dz. ew. nr [...] na wysokości dz.ew.nr [...] położonej w miejscowości S., gmina D., przy przebudowie istniejącego przejazdu w bród"; a także nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej (k. 102 akt znak: NB.5160.113.2018). Następnie organ powiatowy decyzją nr 105/2019 z dnia 14 marca 2019r, znak NB.5160.113.2018, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 nakazał inwestorowi - Gminie D. doprowadzenie istniejącego przejazdu w bród zlokalizowanego na dz.ew.nr [...] na wysokości dz.ew.nr [...] położonej w miejscowości S., gmina D. do stanu poprzedniego poprzez wykonanie demontażu płyt betonowych na długości 8m i szerokości 3m (k. 125 akt znak: NB.5160.113.2018). Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, MWINB decyzją nr 326/2019 z dnia 24 maja 2019r. znak WOB.7721.178.2019.MPAS, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB nr 105/2019 z dnia 14 marca 2019r. znak NB.5160.113.2018 (k. 142 akt znak: NB.5160.113.2018). W dniu 17 września 2019r. PINB przeprowadził czynności kontrolne, w toku których ustalono, iż "dokonano demontażu płyt betonowych zgodnie z decyzją MWINB w Krakowie z dn. 24.05.2019r. znak: WOB.7721.178.2019.MPAS, utrzymującej decyzję PINB w Limanowej z dn. 14.03.2019r. znak: NB.5160.113.2018". Z ww. czynności sporządzono protokół oraz wykonano dokumentację fotograficzną (k. 158-161 akt znak: NB.5160.113.2018). Następnie wskazano, że zawiadomieniem z dnia 3 lipca 2020r., znak: NB.5160.48.2020 organ I instancji poinformował strony, iż w "Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Limanowej wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych robót budowlanych na dz. ew. nr [...], położonej w miejscowości W. S., na wysokości dz. ew. nr [...], położonej w miejscowości S., woj. małopolskie". W dniu 22 lipca 2020r. organ I instancji przeprowadził kontrolę w sprawie wykonanych robót budowlanych na dz. ew. nr [...], położonej w miejscowości W. S., na wysokości dz. ew. nr [...], położonej w miejscowości S.. Podczas przeprowadzonej kontroli cyt.: stwierdzono ułożenie płyt betonowych (6 szt.) na długości 7,98 m i szerokości 2,95 m. Grubość płyt 0,16 m. Inwestor: Gmina D.. Roboty wykonano 24.06.2020r. w celu umożliwienia przejazdu mieszkańcom W. S. (10 gospodarstw), w związku ze zniszczeniami spowodowanymi przez niekorzystne czynniki atmosferyczne - silne opady deszczu. Wykonane roboty obejmowały ułożenie czterech płyt kamieni na długości 4,80 m i 4,50 m oraz szerokości 1,91 m i 1,60 m. Wg oświadczenia wykonane roboty stanowią tymczasowy przejazd do czasu uzyskania pozwolenia na budowę, w uzgodnieniu z Wodami Polskimi. Z przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół, szkic sytuacyjny oraz wykonano dokumentacją fotograficzną (k. 48 akt PINB). W dniu 27 października 2020r. PINB w Limanowej wydał decyzję nr 386/2020, znak: NB.5160.48.2020, którą działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud nie nałożył na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych na dz. ew. nr [...], położonej w miejscowości W. S., na wysokości dz. ew. nr [...], położonej w miejscowości S., gmina D., woj. małopolskie w zakresie przebudowy istniejącego przejazdu w bród" (k. 89 akt PINB). Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego od ww. decyzji PINB nr 386/2020, znak: NB.5160.48.2020, organ decyzją nr 128/2021 z dnia 16 marca 2021r. znak: WOB.7721.521.2020.AJAN na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (k. 113 akt PINB). Stosując się do wytycznych organu II instancji, postanowieniem nr 217/2021 z dnia 25 czerwca 2021r. znak NB.5160.48.2020 organ powiatowy zobowiązał inwestora do wykonania i przedłożenia w PINB "ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych przy przebudowie istniejącego przejazdu w bród na działce ew. nr [...], położonej w miejscowości W. S., na wysokości działki ew. nr [...] w miejscowości S., gm. D., woj. małopolskie, potwierdzającej zgodność wykonanych robót budowlanych z przepisami, wpływ wykonanych robót budowlanych na nieruchomości sąsiednie, uwzględniając propozycję ewentualnego wykonania zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia w/w robót budowlanych do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami" (k. 161 akt PINB). Termin do wykonania w/w ekspertyzy został przez organ przedłużony. Za pismem z dnia 27 października 2022r. znak GK.7211.3.84.2021 Urząd Gminy D. przedłożył w organie powiatowym ekspertyzę techniczną wykonanych robót budowlanych przy przebudowie istniejącego przejazdu w bród na działce ewid. [...] w W. S. na wysokości działki ewid. [...] w m. S. sporządzoną w październiku 2022r. (k. 203 akt PINB), która stanowiła podstawę do wydania nakazów na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane. B. i M. P. złożyli odwołanie, podnosząc, iż decyzja nie doprowadzi do usunięcia zatarasowania kryta potoku S. i jest niezgodna z prawem. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 31.10.2023r. nr 466/2023 Znak: WOB.7721.551.2022.KJAS na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 Kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Pr. bud., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podkreślono, iż stan faktyczny podlega weryfikacji w toku niniejszego postępowania odwoławczego, tj. od ostatniej ostatecznej decyzji administracyjnej, i polega na weryfikacji działań inwestora realizowanych po wykonaniu obowiązku nałożonego ostateczną decyzja nr 105/2019 z dnia 14 marca 2019r. znak NB.5160.113.2018. tj. po wykonaniu demontażu płyt betonowych na długości 8m i szerokości 3m w 2019 roku. Powyższe stanowi odpowiedź na wątpliwości skarżących zawarte w piśmie z dnia 10 listopada 2020r. dot. uprzedniego rozstrzygnięcia tożsamej sprawy ostateczną decyzją. Analizując zaistniały stan faktyczny MWINB ustalił, iż po wykonaniu ww. obowiązku, tj. demontażu płyt betonowych, w dniach 20-21 czerwca 2020r. (w ocenie MWINB data została błędnie oznaczona przez Wody Polskie w piśmie z dnia 6 października 2020r., znak: KR.ZPU.2.0241.3.2020.MG, w ocenie rut. organu chodzi właśnie o wskazaną powyżej datę) po przejściu wód powodziowych, istniejący nieutwardzony przejazd w bród został rozmyty, a w jego miejscu powstała wyrwa w nurcie o głębokości około 1,20m. W związku z zaistniałą sytuacją, inwestor w dniu 24 czerwca 2020r. przebudował istniejący przejazd. PINB w toku kontroli stwierdził, iż inwestor wykonał ułożenie płyt betonowych (6 szt.) na długości 7,98 m i szerokości 2,95 m. MWINB w pełni podtrzymuje ww. ustalenia faktyczne. Przechodząc do analizy prawnej wykonanych robót zaznaczono, iż stanowiły one roboty budowlane w postaci przebudowy istniejącego przejazdu w bród. W myśl art. 3 pkt 7 Pr. bud, pod pojęciem roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 7a Pr. bud: ilekroć w ustawie jest mowa o przebudowie - należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. I tak, w myśl art. 28 ust. 1 Pr. bud: "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". Na gruncie niniejszej sprawy niespornym było, iż inwestor nie uzyskał na wskazane roboty decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazać należy, iż roboty budowlane nie wskazane w treści ww. przepisów art. 29-31 Pr. bud, na które inwestor nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę - stanowią samowolę budowlaną, o której mowa w art. 50 ust. 1 Pr. bud. Wobec stwierdzenia prowadzenia robót w warunkach wskazanej powyżej samowoli, organ pozostaje zobowiązany wydać decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 Pr. bud, który stanowi: że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. l, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W przypadku zakończenia robót budowlanych przed wszczęciem postępowania naprawczego, organ nadzoru budowlanego nie pozostaje zobowiązanym do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych o którym mowa w art. 50 ust. 1 Pr. bud. Podobne stanowisko prezentuje również Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując m.in. na podobny pogląd prezentowany w literaturze, jak i w judykaturze, cyt: " Innymi słowy, w odniesieniu do robót budowlanych już wykonanych nie wydaje się postanowienia o ich wstrzymaniu na podstawie art. 50 ust. l uPb, ale stosuje się przepis art. 51 ust. 7 uPb. W piśmiennictwie (por. M. Wincenciak, w: A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.) et al, Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2016, wersja LEX, uwaga 13) wskazuje się, że w takiej sytuacji orzeczenie o wstrzymaniu robót budowlanych jest zbędne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego dostępne w CBOSA: z dnia 12 października 2007 r., IIOSK 629/07; z dnia 4 czerwca 2007 r., II OSK 861/06; z dnia 17 czerwca 2011 r., II OSK 1106/10). " (Wyrok NSA z 10.01.2018 r., II OSK 747/16, LEX nr 2467413). Wobec powyższego, wydanie przedmiotowej decyzji przez organ I instancji bez uprzedniego wydawania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych było w ocenie MWINB zasadne. Organ powiatowy, wykonując zalecenia MWINB zawarte w decyzji nr 128/2021 z dnia 16 marca 2021 r. znak: WOB.7721.521.2020. AJAN, prawidłowo zobowiązał inwestora do przedłożenia "ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych przy przebudowie istniejącego przejazdu w bród na działce ew. nr [...], położonej w miejscowości W. S., na wysokości działki ew. nr [...] w miejscowości S., gm. D., woj. małopolskie, potwierdzającej zgodność wykonanych robót budowlanych z przepisami, wpływ wykonanych robót budowlanych na nieruchomości sąsiednie, uwzględniając propozycję ewentualnego wykonania zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia w/w robót budowlanych do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami". Na dalszym etapie postępowania organ powiatowy poddał analizie ustalenia wskazane w treści doręczonej przez inwestora ekspertyzy, nakładając obowiązki mające doprowadzić wykonane samowolnie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. I tak, MWINB dokonując powtórnej analizy przedłożonego materiału dowodowego wskazuje, iż inwestor powinien: 1. Wykonać korektę wystającego bloku kamiennego oraz wykonać uzupełnienie ubytków narzutu kamiennego w ilości ok. I,5m3; 2. Wykonać korektę drogi na odcinku wjazdowym do brodu na długości ok. 17,3 m poprzez korektę niwelety drogi w celu wyniesienia jej do rzędnej 460,2 tj. do rzędnej zabezpieczającej teren działkę ew[...] przed przelaniem się wody wezbraniowej. Odcinek jezdni na dł. 4.5 m w bezpośrednim sąsiedztwie przejazdu w bród należy ubezpieczyć płytami prefabrykowanymi np. typu Jomb. Korektę niwelety drogi należy uzyskać poprzez zwiększenie nachylenia wjazdu w dostosowaniu do nachylenia istniejącego na wjeździe do strony lewego brzegu tj. 17% (uzyskanie symetrii). Wg organu II instancji PINB prawidłowo zobowiązał inwestora do wykonania wskazanych powyżej robót, które w ocenie autora ekspertyzy, a także w ocenie tut. organu - doprowadzą wykonaną przebudowę istniejącego przejazdu w bród - do stanu zgodnego z prawem w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Natomiast dalsze zalecenia autora ekspertyzy pozostają poza przedmiotem niniejszego postępowania. Ewentualne prowadzenie postępowania w oparciu o przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017r. - Prawo wodne nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Natomiast legalizacja samowolnie zrealizowanych robót budowlanych W toku procedury naprawczej dotyczy wyłącznie wskazanych robót, a także nie może odnosić się do kwestii prawa własności bo te winny być rozpatrywane w trybie cywilnym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli M. P. i B. P., zarzucając iż pod byle pretekstem "przejazdu w bród" wykonywanego przez kilka osób fizycznych, bez wymaganych prawem zezwoleń, Wójt Gminy D. zasypuje koryto potoku tworząc nasyp, miejscowo o wysokości 1,5 metra, a na tym montuje płyty betonowe o długości około 8 metrów i szerokości 3 metrów. Zobowiązane do administrowania potokiem Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie nie podejmuje w sprawie bezprawnych zachowań przewidzianych czynności prawnych, prawdopodobnie dlatego, że samowolę firmuje i ochrania Wójt Gminy D.. Teren w którym zamieszkują wnoszący skargę jest ukształtowany w formie niecki, której doliną płynie potok S. , ten stanowi zlewnię wód z miejscowych zboczy oraz z góry Ś. W przypadku wystąpienia powodzi w potoku gromadzi się ogromna ilość wód opadowych. Blokady koryta powodują brak drożności strumienia potoku. To zaś skutkuje zalewaniem gruntów położonych w dolinie niecki. Siedlisko gospodarstwa skarżących jest usytuowane na podobnym poziomie wysokości bezwzględnej jak strumień potoku, dlatego zalewane są budynki gospodarcze, a sprzęt rolniczy i materiały służące do funkcjonowania gospodarstwa odpływają z nutem wody. Skarżący podali również tę okoliczność, że osoby fizyczne dla których Wójt tarasuje przepływ potoku nie są uprawnione do korzystania z drogi dojazdowej do miejsca przejazdu "w bród". Dowodem na tę okoliczność jest wyrok Sądu Rejonowego w L. z dnia 9 lutego 2001 r. Sygn. Akt [...] W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Wniesienie skargi skutkuje uchyleniem decyzji obydwu organów. Najistotniejszą wadą zaskarżonych decyzji, decydującą o ich uchyleniu jest to, że w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, organy zobowiązały inwestora do wykonania robót budowlanych, mających doprowadzić do zgodności z prawem wcześniej wykonanych robót, na innej działce niż roboty te zrealizowano. Organ nakazał wykonanie wskazanych w decyzji robót na działce ew. nr [...] w miejscowości W. S., na wysokości działki ew. nr [...] w miejscowości S.. Z ustaleń przyjętych przez organ wynika też, że roboty budowlane polegające na niezgodnej z prawem przebudowie przejazdu w bród, których dotyczy kontrolowane postępowanie naprawcze, zrealizowane zostały także na w/w działce. Tymczasem jak wynika z ekspertyzy technicznej z października 2022 roku, która stała się podstawą rozstrzygnięcia (str. 19 ekspertyzy), "...aktualnie przebiegające koryto potoku w obrębie przejazdu w bród oraz na odcinku w jego obszarze oddziaływania zarówno poniżej i powyżej nie pokrywa się z działką ewidencyjną nr [...] ...". Dlatego ponownie rozpoznając sprawę, organ w pierwszej kolejności jednoznacznie ustali na jakiej działce, czy na jakich działkach ewidencyjnych wykonano roboty budowlane, będące przedmiotem postępowania naprawczego i w ponownie wydanej decyzji prawidłowo określi działki/działkę, na której stosowne prace budowlane mają być wykonane. W przypadku jeśli aktualnie stroną postępowania nie jest podmiot, któremu przysługuje prawo do działki/działek, na których roboty te mają być wykonane, organ przyzna temu podmiotowi przymiot strony i zapewni możliwość udziału w dalszym postępowaniu. Organ zweryfikuje też okoliczność co do zarządcy działki nr [...], ponieważ wbrew jego stanowisku (str. 4 decyzji organu II instancji), że zarządcą tej działki jest Gmina D., z uproszczonej ewidencji gruntów (k. 5 akt organu I instancji) wynika, że zarządcą tym jest Małopolski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K.. Ponadto - co związane jest z zebranym materiałem dowodowym, który nie został wystarczająco skrupulatnie przeanalizowany - wnikliwiej oceni charakter prawny zrealizowanych robót budowlanych (tzn. czy jest to przebudowa, odbudowa, czy ewentualnie budowa nowego obiektu) i w zależności od dokonanej oceny dokona rozstrzygnięcia, stosując obowiązujące w tym zakresie przepisy i wytyczne wynikające z ekspertyzy. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w pkt II w oparciu o art. 200 w/w ustawy, zasądzając na rzecz skarżących 500 zł. tytułem uiszczonego wpisu od skargi, 480 zł tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika w stawce podstawowej i 17 zł tytułem opłaty od pełnomocnictwa.