II SA/Kr 915/21

Dnia 6 października 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 października 2021 roku sprawy ze sprzeciwu Zarządu Województwa Małopolskiego - Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 5 lipca 2021 roku, znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie kwotę 200 zł. (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania;

Rozpatrując wniosek Z. W. i W. W. o wznowienie postępowania, Starosta [...] działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, wydał w dniu 2 października 2019 r. decyzję, znak: [...], którą odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji Nr [...] z dnia 19 czerwca 2018 r., znak: [...] dotyczącej udzielonego pozwolenia na budowę inwestycji dotyczącej zintegrowanej sieci tras rowerowych w Województwie Małopolskim - Zadania nr [...]. 1 cz. 3 (od m. Z. do m. S. od km 99+483,98 do km 102+835,12 obejmującej ścieżkę rowerową, [...] kładek i jeden przepust na dz. nr [...] [...], [...] położonych w obrębie ewidencyjnym Z. gm. L., dz. nr 348, 405, 407, [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie ewidencyjnym C. gm. L., dz. nr [...], [...] położonych w obrębie ewidencyjnym L. gm. L., oraz dz. nr [...], [...], 5, [...], [...] położonych w obrębie ewidencyjnym M. gm. L.. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 6 maja 2020 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu l instancji. Wnioskodawca nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i w jej wyniku WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 771/20 uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 6 maja 2020 r., znak: [...] W uzasadnieniu sąd wskazał, iż ani decyzja z dnia 9 stycznia 2019 r., która jedynie potwierdza, że z dniem 1 stycznia 2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki wodnej w K. władają działką nr [...], ani zmiany w ewidencji gruntów i budynków dokonane w latach 90 nie zmieniły praw i nie zmieniły stosunków właścicielskich. Aby jednoznacznie ustalić, kto jest faktycznie właścicielem spornej działki nr [...] należy przeprowadzić dowód z treści księgi wieczystej KW nr [...] oraz dokumentów, które potwierdzą bądź zaprzeczą, czy uwidocznione w tej księdze działki stały się częścią działki ewidencyjnej nr [...]. W niniejszej sprawie organ nie poczynił dokładnych i jednoznacznych ustaleń na temat tego kto jest właścicielem spornej nieruchomości i czy ma ona uregulowany stan prawny. Rolą organu administracji nie jest ustalanie, kto jest właścicielem nieruchomości, a wskazanie w oparciu o właściwe dokumenty tego faktu. Treści księgi wieczystej właściwie odczytanej nie można podważać ani decyzjami administracyjnym, ani tym bardziej wypisem z ewidencji gruntów czy dokonywanymi w tej ewidencji zmianami. Wojewoda Małopolski ponownie rozpatrując odwołanie decyzją z dnia 5 lipca 2021r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioskodawcy swój interes prawny do bycia stroną w postępowaniu zakończonym wydaną decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia 19 czerwca 2018 r., znak: [...] wywodzą z faktu, że są właścicielami parcel gruntowych nr [...] (własność Z. W.), [...] (własność W. W.), które stanowią część obecnej działki nr [...], a na której została zrealizowana inwestycja zgodnie z wydaną decyzją jw. Dla ww. parcel gruntowych prowadzone są przez Sąd Rejonowy w N., VI Wydział Ksiąg Wieczystych – [...], Księgi Wieczyste Nr [...] [...] - dla parceli nr [...], w której jako właściciel w części [...] wskazany jest W. W. oraz nr [...] [...] - dla parceli [...], gdzie wskazany jako właściciel w części [...] jest Z. W.. Z kolei z informacji z rejestrów gruntów oraz informacji pozyskanych od pracownika wydziału geodezji Starostwa [...] (notatka służbowa w akta sprawy z dnia 30.06.2021 r.) wynika, że dla działki nr [...] nie jest prowadzona księga wieczysta. Również kwestią mającą wpływ na niniejsze rozstrzygnięcie są przedstawione przez Z. W. dowody przesłane za pismami z dnia 2 lipca 2019 r., a także z 25 września 2019 r., to są: -zawiadomienie o wykonaniu zgłoszonych prac geodezyjnych z dnia 11 czerwca 2019 r., - zawiadomienie o wszczęciu postępowania przez Starostę [...] z dnia 13 czerwca 2019 roku, znak: [...], w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego w zakresie dotyczącym ustalenia przebiegu granic poprzez rozdzielenie różnych stanów prawnych w działce ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie M. Gmina L., - mapę do celów prawnych części działki nr [...] położonej w obr. M. z wykazaniem parcel gruntowych [...], [...] (...) oraz [...], [...]. Co więcej w aktach sprawy organu l instancji (karta nr [...]) znajduje się notatka służbowa z dnia 19 września 2019 r., sporządzona przez A. S., w której wskazano, iż w dniu 19 września 2019 r., w Wydziale Geodezji uzyskano informację, że w dniu dzisiejszym do zasobów geodezyjnych przyjęta została mapa do celów prawnych nr [...], z której treści wynika, że parcele nr [...], [...] zawarte zostały w działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie ewidencyjnym M., gm. L.. Nadto w dniu 23 marca 2020 r. (w sprawie prowadzonej pod znakiem [...]) oraz w dniu 29 marca 2021 r. (w sprawie prowadzonej po wyroku) wpłynęły pisma Wydziału Geodezji Starostwa Powiatowego w N. . Z wystąpień tych wynika, że 27 czerwca 2019 r., zostało wydane postanowienie o zawieszeniu postępowania znak: [...] w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego w zakresie dotyczącym ustalenia przebiegu granic poprzez rozdzielnie różnych stanów prawnych w działce ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie M. gmina L. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci uzyskania decyzji o ustaleniu linii brzegu zgodnie z art. 220 ustawy Prawo wodne. Mając to na względzie w dniu 24 marca 2021 r., znak: [...] organ wezwał pełnomocnika Z. W. do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy wystąpiono z wnioskiem o wydanie decyzji o ustalenie linii brzegu do ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej w myśl ww. art. ustawy Prawo wodne. W dniu 15 kwietnia 2021 r. poinformowano, iż Z. W. i W. W. wystąpili do Ministra Infrastruktury Departament Orzecznictwa i Kontroli Gospodarowania Wodami z wnioskiem o ustalenie linii brzegowej rzeki D. na odcinku biegnącym wzdłuż nieruchomości będących własnością tych P., złożonej z parcel gruntowych o numerach [...] i [...] w M. wzdłuż punktów: [...] Kolejno 5 maja 2021 r., pismem znak: [...] organ zwrócił się z zapytaniem do Ministra Infrastruktury Departamentu Orzecznictwa i Kontroli Gospodarowania Wodami z zapytaniem na jakim etapie jest postępowanie prowadzone z wniosku Z. W. dotyczące powyższej kwestii oraz jaki jest przewidywany termin zakończenia tej sprawy. Pismem z 17 czerwca 2021 r., znak: [...] Minister Infrastruktury wskazał, iż zawiadomieniem z dnia 25 maja 2021 r., znak: [...], minister Infrastruktury poinformował strony postępowania o jego wszczęciu na wniosek złożony przez Z. W. oraz W. W., w sprawie ustalenia linii brzegu rzeki D. na parcelach gruntowych nr [...] oraz [...], obręb M., gm. L., pow. nowosądecki oraz o możliwości zapoznania ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się na jego temat. Przewidywany termin zakończenia ww. postępowania wyznaczony został do dnia 15 lipca 2021 r. Zdaniem organu odwoławczego powyżej prowadzone postępowanie przed Ministrem Infrastruktury ma wpływ na wynik przedmiotowego postępowania wznowieniowego, bowiem od jego rezultatu będzie zależało rozstrzygnięcie w sprawie ustalenia przebiegu granic poprzez rozdzielenie różnych stanów prawnych w działce nr [...] (prowadzonej przez Wydział Geodezji Starostwa [...]), co z kolei może mieć wpływ na stan prawny działki inwestycyjnej oraz status stron Z. W. i W. W. w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] [...] z dnia 19 czerwca 2018 r., znak: [...] Zatem Starosta [...] wydał przedwcześnie zaskarżoną decyzję z dnia 2 października 2019 r. znak: [...] - decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co ma miejsce w analizowanej sprawie. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył Zarząd Województwa Małopolskiego - Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. zarzucając naruszenie art. 138 § 2 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej, przy braku przesłanek do jej wydania, a w szczególności w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji nie była obarczona wadami wskazanymi przez organ odwoławczy. W uzasadnieniu podkreślono, iż organ drugiej instancji wadliwie wydał decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem podnoszone przez siebie wątpliwości mógł wyeliminować, przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. Organ drugiej instancji nie wskazał jakie przepisy k.p.a. zostały rzekomo naruszone przez organ pierwszej instancji. Wskazania wymaga, iż w obecnym stanie prawnym mamy do czynienia z działkami ewidencyjnymi, a nie z parcelami gruntowymi, zaś dla działki ew. nr [...] nie jest prowadzona księga wieczysta. Nadto, jak wynika z wypisu z rejestru gruntów, działka ew. nr [...] opisana jest jakom.in. grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi, gdyż w rubryce "Użytek i klasa bonitacyjna" widnieje oznaczenie Wp. Z kolei zgodnie z art. 211 ust. 2 Prawa wodnego, śródlądowe wody płynące stanowią własność Skarbu Państwa, a w myśl przepisu art. 216 ust. 1 przywołanej ustawy grunty pokryte tymi wodami stanowią własność właściciela tych wód, z czego wynika, że Skarb Państwa jest zarówno właścicielem wód płynących jak i gruntu pokrytego tymi wodami, czyli również działki ew. nr [...]. Zważenia również wymaga, że umowa darowizny pgr [...] i pgr [...] jest nieważna bowiem ustawa Prawo wodne wprost wprowadziło zakaz obrotu wodami publicznymi, zatem postępowanie przed Ministrem Infrastruktury nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sprzeciw podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżona decyzja kasatoryjna narusza art. 138 § 2 kpa, wobec czego sprzeciw skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 151a § 1 p.p.s.a. Na wstępie należy wskazać, że kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Nadto zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 kpa, który to przepis został powołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji, uchylającej orzeczenie organu I instancji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten zatem wymaga, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko w przypadku zaistnienia tej przesłanki organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach kpa wymaga wydania decyzji merytorycznej tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw. Z tymi uregulowaniami koresponduje art. 136 kpa wprowadzający obowiązek przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Tymczasem w niniejszej sprawie podane przez skarżony organ odwoławczy okoliczności jako przyczyny uchylenia decyzji, nie są prawidłowe, stąd naruszono art. 138 § 2 kpa poprzez błędne uznanie przez Organ II instancji, że w toku postępowania przed Organem I instancji miały miejsce naruszenia przepisów postępowania oraz błędne uznanie, że w sprawie wystąpiła konieczność wyjaśnienia przez Oran I instancji takiego zakresu sprawy w stopniu, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co skutkowało wydaniem decyzji o uchyleniu decyzji. Dotyczy to głównej spornej okoliczności odnoszącej się do ustalenia czy wnioskującym o wznowienie tj. Z. W. i W. W. przysługuje przymiot strony ze względu na prawo własności powołanych powyżej działek nr [...] i [...],które stanowią część obecnej działki nr [...]. Organ odwoławczy błędnie powołał się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 771/20, który wbrew ocenie organu odwoławczego, uchylił tylko decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 6 maja 2020 r., znak: [...] i temu organowi, a nie organowi I instancji nakazał ustalić, kontrolując decyzję organu I instancji, czy Z. W. i W. W. przysługuje przymiot strony. To względem organu II instancji Sąd postawił zarzut, iż nie poczynił dokładnych i jednoznacznych ustaleń na temat tego kto jest właścicielem spornej nieruchomości i czy ma ona uregulowany stan prawny. Dlatego Wojewoda Małopolski, nie dokonując nakazanych przez Sąd, ustaleń i oceny prawnej nie mógł uchylić się od wydania decyzji z uzasadnieniem, że organ I instancji przedwcześnie wydał decyzję z tego powodu. To Wojewoda Małopolski ma ustalić sporny przymiot strony i stosownie do tej oceny rozstrzygnąć sprawę. Natomiast jeśli organ odwoławczy uznaje, iż obecnie nie można ustalić przymiotu strony ze względu na wynik rozstrzygnięcia innego postępowania, organ odwoławczy winien ewentualnie zawiesić postępowanie. Zatem obecnie powołane przez niego w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej okoliczności nie uzasadniają uchylenia decyzji organu I instancji z powołaniem na 138 § 2 kpa. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.