II SA/Kr 910/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Adrianna Garus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2025 r. sprawy ze skargi G. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 31 października 2024 r. nr SKO.PZ-71/3568/261/2024 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu . II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz G. O. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

II SA/Kr 910/25 UZASADNIENIE Wójt Gminy P. decyzją nr 146/2017 z 24 sierpnia 2017 r., znak: IRO.6730.146.2017, ustalił B.P. warunki zabudowy dla budowy odcinka sieci wodociągowej na części działek nr: [...] ,[..] ,[..] w obrębie [...] W. G.O. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji WZ jako wydanej z rażącym naruszeniem: 1) art. 10 § 1, art. 81, art. 7 i art. 77 § 1, art. 8 i art. 80 kpa, bo była wydana w postępowaniu, w którym nie brali udziału wszyscy właściciele nieruchomości przyległych (podczas gdy inwestycja miała na celu rozbudowę sieci wodociągowej dla zapewnienia im dostępu do mediów), a następnie nie była ujawniana jako dowód spełnienia art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp w innych postępowaniach celem dania inwestorowi czasu na zgłoszenie zamiaru budowy sieci wodociągowej (inwestycja została zrealizowana mimo starań o interwencję nadzoru budowlanego); 2) art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp, bo w dokumentacji nie ma ani warunków Zakładu Usług Komunalnych co do miejsca i sposobu podłączenia do istniejącej sieci wodociągowej, ani uzgodnień z zarządcą drogi powiatowej; 3) art. 61 ust. 1 pkt 4 i art. 53 ust. 4 pkt 6 upzp w zw. z art. 7 uogrl, bo południowa część działki nr [...] to teren leśny i nie było uzgodnienia z RDLP w R; 4) art. 52 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 upzp, bo mapa stanowiąca część graficzną wniosku nie nosi znamion kopii, nie zaznaczono linii rozgraniczającej teren inwestycji, nie oznaczono powierzchni podlegającej przekształceniu, błędnie oznaczono teren oddziaływania inwestycji, część opisowa wniosku nie jest spójna z częścią graficzną wniosku, nie oznaczono zjazdu z drogi powiatowej; 5) art. 61 ust. 5a upzp i § 9 rozporządzenia oraz art. 107 § 3 kpa, bo nie wiadomo, kiedy i dla jakiego postępowania sporządzono analizę, ani czym kierowano się przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego; 6) art. 61 ust. 3 upzp oraz art. 6 i art. 53 ugn, bo wydana powinna być decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie wiadomo, po co terenom rolnemu i leśnemu (co do których inwestor nie planuje zabudowy mieszkalnej) uzbrojenie terenu; 7) art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 1 upzp, bo związany wnioskiem inwestora wójt gminy orzekł także co do działki nr [...], podczas gdy wniosek inwestora dotyczył wyłącznie działek nr: [...] i[..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z 28 czerwca 2024 r., znak: SKO.PZ-71/1324/50/2024, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji WZ. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał na wstępie, że choć G.O. nie był uznany za stronę postępowania zwyczajnego, to ma status strony w postępowaniu nadzwyczajnym jako właściciel graniczącej działki nr [...] . Następnie organ pierwszej instancji przeszedł do oceny wniosku inwestora, do którego dołączono pismo Zakładu Usług Komunalnych z 8 lutego 2017 r. informujące o istniejącej technicznie możliwości przyłączenia projektowanego odcinka sieci wodociągowej do istniejącego wodociągu. Część graficzna, opracowana bez właściwego opisu, zawiera odręczne notatki o treści: "warunki na obecną rozbudowę" ze wskazaniem części działki nr [...] oraz naniesione linie rozgraniczające teren planowanej inwestycji z oznaczeniem literami ABCD-A, obejmujące części działek nr [...] ,[..] ,[...] bez wskazania dokładnej lokalizacji wschodniej granicy - linii rozgraniczającej teren inwestycji. Brak jest dowodu, że papierowa kopia mapy stanowi kopię mapy zasadniczej z PZGiK obejmującą teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, a także w części tekstowej szczegółową charakterystykę inwestycji. Wniosek jest wewnętrznie niespójny, bo w części tekstowej dotyczy dwóch działek, a w części graficznej trzech działek. Jako zakres inwestycji wskazuje "rozbudowę wodociągu", podczas gdy w postępowaniu i kończącej je decyzji używano nazwy "budowa odcinka sieci wodociągowej". Takie uchybienia uzasadniałyby uchylenie decyzji w toku instancji, jednakże nie mają charakteru rażącego naruszenia prawa. Z odtworzonych akt wynika, że decyzję WZ poprzedzono sporządzeniem przez uprawnioną osobę projektu decyzji WZ i analizy urbanistycznej, a także postępowaniem uzgadniającym ze starostą, [...] Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych oraz Powiatowym Zarządem Dróg w K . Liniami rozgraniczającymi teren inwestycji objęto trzy działki ([...] . W ocenie organu pierwszej instancji naruszenie art. 7 uogrl nie jest oczywiste i wystarczająco udokumentowane, bo ani z decyzji WZ, ani z materiału dowodowego, nie wynika jednoznacznie, czy w liniach rozgraniczających teren inwestycji w dacie wydania decyzji WZ występował grunt leśny (teren inwestycji kończy się na pograniczu terenów RP i RL). Na koniec organ pierwszej instancji wskazał, że sporna inwestycja nie stanowiła inwestycji celu publicznego (wskazała ją osoba fizyczna z przeznaczeniem na własne cele i ze wskazaniem oczekiwanego przez inwestora trybu załatwienia sprawy), zaś zarzuty pominięcia stron (art. 145 § 1 pkt 4 kpa) i braku uzgodnienia z zarządcą drogi (art. 145 § 1 pkt 6 kpa) stanowią przesłankę wznowienia postępowania, więc mogą być podnoszone w – aktualnie zawieszonym – odrębnym postępowaniu nadzwyczajnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z 31 października 2024 r., znak: SKO.PZ-71/3568/261/2024, wydaną po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy G.O,. , utrzymało decyzję własną w mocy. W skardze G.O. zarzucił obrazę art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez uznanie, że nie nastąpiło rażące naruszenie wskazywanych przez niego przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, wskazując przy tym, że: 1) przepisy nie uzależniają wydania decyzji WZ od posiadania aktualnych warunków przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej; 2) mapa załączona do decyzji WZ ma już adnotację o przyjęciu do zasobu geodezyjnego; 3) analiza urbanistyczna była ograniczona do wskazania inwestycji i z uwagi na zakres przedsięwzięcia nie zawierała danych z obszaru analizowanego, zaś art. 61 ust. 5a upzp w dacie wydawania decyzji WZ nie obowiązywał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.).dalej zwana p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga odniosła zamierzony skutek, jednak nie z powodów, które zostały w niej wskazane. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja SKO w Kielcach, którą organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą budowa odcinka sieci wodociągowej na części działek nr [...] ,[...] ,[...] w obrębie [..].] , gmina P. Skarżący w swoim wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy wskazał, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wyjaśniło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji charakter i specyfikę nadzwyczajnego postępowania jurysdykcyjnego jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, dlatego nie ma potrzeby ponawiania tych rozważań. Przypomnieć jedynie należy, że postępowanie to - w największym skrócie- polega na zbadaniu, czy decyzja której wniosek dotyczy nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, przy czym badanie to następuje według stanu prawnego i faktycznego, obowiązującego w dacie wydania badanej decyzji. Co do rozumienia przesłanki "rażącego naruszenia prawa", to wskazać należy, że pojęcie to nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Tym niemniej instytucja ta doczekała się bogatego orzecznictwa i piśmiennictwa. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są zaś poglądy, zgodnie z którymi stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.) a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko. Oznacza to, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie, normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Poza tym za rażące należy również uznać takie naruszenie prawa, gdy w jego wyniku powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (Wyrok NSA z 29.07.2025 r., I OSK 1385/22, LEX nr 3908607). Decyzja Wójta Gminy P. o warunkach zabudowy dla budowy odcinka sieci wodociągowej została wydana w dniu 24 sierpnia 2017 r., co nastąpiło zdaniem Sądu w niewłaściwym trybie. Dla tego rodzaju inwestycji niezbędne było przeprowadzenie postępowania o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W tym czasie stan prawny dotyczący zasad lokalizacji inwestycji celu publicznego był następujący. Zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073): 1. Inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem art. 61 ust. 2a. 2. Nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane: 1)polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo 2)niewymagające pozwolenia na budowę. 2a. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, budowa sieci, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 19a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290), wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 1 pkt 19a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332), pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: 19a) sieci: a)elektroenergetycznych obejmujących napięcie znamionowe nie wyższe niż 1 kV, b)wodociągowych, c)kanalizacyjnych, d)cieplnych, e)telekomunikacyjnych. Przywoływany wyżej ust. 2a w art. 50 u.p.z.p. oraz pkt 19a w art. 29 ust. 1 u.p.b. dodany został tą sama ustawą: z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 443), która weszła w życie 28 czerwca 2015 r. Oznacza to, że w dacie wydania decyzji Wójta Gminy P., o warunkach zabudowy dla budowy odcinka sieci wodociągowej z dnia 24 sierpnia 2017 r., przepisy te obowiązywały już od ponad dwóch lat. Dalej wskazać należy, że według stanu prawnego z daty wydania decyzji Wójta Gminy P. z dnia 24 sierpnia 2017 r., ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym definiowała (art. 2 pkt. 5) "inwestycję celu publicznego" jako działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820). Natomiast art. 6 pkt. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowił, że celami publicznymi w rozumieniu ustawy są: budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W świetle przytoczonych wyżej, jasnych i nie budzących wątpliwości interpretacyjnych przepisów, budowa sieci wodociągowej wymagała w dniu 24 sierpnia 2017 r. wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie decyzji o warunkach zabudowy, niezależnie o tego, jaki był status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania. Nie miało zatem znaczenia to, że inwestycje tę realizuje osoba fizyczna z własnych środków i dla własnych celów, istotne natomiast było to że budowa sieci wodociągowej realizowała cel publiczny o znaczeniu lokalnym – gminnym. Najistotniejsza różnica między tymi dwoma trybami postępowania dotyczącymi lokalizowania inwestycji dotyczyła sposobu zawiadamiania: o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz o postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie. W przypadku inwestycji celu publicznego strony zawiadamiane były w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, natomiast inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamiano na piśmie. Do doręczeń w drodze ogłoszenia publicznego zastosowanie miał art. 49 k.p.a., zgodnie z którym : § 1. Jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. § 2. Dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej. Przepisy wyżej cytowane co prawda mówią o "zawiadomieniu" stron, jednak w rzeczywistości jest to konstrukcja regulująca specyficzny rodzaj doręczenia decyzji ( i innych rozstrzygnięć w sprawie). Z uwagi na dwojaki sposób doręczania przewidziany w art. 53 ust. 1 u.p.z.p. dla każdej z dwóch grup podmiotów inaczej będzie rozpoczynał bieg termin do wniesienia odwołania od decyzji kończącej postępowanie. W stosunku do podmiotów, którym doręczono na piśmie zawiadomienie o wydaniu decyzji, termin do wniesienia odwołania rozpocznie bieg od dnia zapoznania się z decyzją w formie i warunkach wskazanych w zawiadomieniu. Jeżeli wraz z zawiadomieniem stronie zostanie przekazana decyzja, to ww. termin rozpocznie bieg od dnia doręczenia tej decyzji zgodnie z zasadami ogólnymi kodeksu postępowania administracyjnego. W stosunku do podmiotów zawiadamianych w drodze ogłoszenia publicznego bieg terminu rozpoczyna się w dniu, w którym dokonano publicznego, w sensie dostępności dla osób zainteresowanych, udostępnienia decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z 15.06.2012 r., II OSK 847/12, LEX nr 1216776). Innymi słowy ustawowo regulowane zasady publicznych obwieszczeń wiążą się z zapewnieniem stronom czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. W piśmiennictwie wiąże się zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym z ugruntowanym w prawie europejskim i systemach krajowych prawem do wysłuchania, zwanym też prawem do obrony (zob. Z. Kmieciak [w:] System..., t. 3, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, s. 355). Prawo to, określone w art. 41 ust. 2 lit. a KPPUE jako element prawa do dobrej administracji oraz w art. 14 i 16 ust. 1 i 2 rekomendacji CM/Rec(2007)7, odnosi się do roszczenia procesowego o to, aby być wysłuchanym (right to be heard). W orzecznictwie TS przyjmuje się, że obejmuje ono prawo do użytecznego i skutecznego przedstawienia stanowiska strony w każdym postępowaniu administracyjnym, w którym może zostać wydana decyzja wywierająca niekorzystny wpływ na jej prawa lub interesy (zob. wyrok TS z 22.11.2012 r., C-277/11, M. v. Minister for Justice, Equality and Law Reform i in., EU:C:2012:744, LEX nr 1227117; zob. M. Kowalik-Bańczyk, Prawo..., s. 95). J. Wegner [w:] Z. Kmieciak, M. Wojtuń, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 10. Zatem stwierdzone w decyzji Wójta Gminy P. naruszenie prawa jest rażące nie tylko przez wzgląd na naruszenie jasnych i nie budzących wątpliwości interpretacyjnych obowiązujących wówczas przepisów, ale również ze względu na naruszenie prawa strony do udziału w postępowaniu, co stoi w sprzeczności z zasadami praworządności. Nie można bowiem wykluczyć, że gdyby organ zastosował tryb właściwy, a obwieszczenie zostało prawidłowo dokonane, to skarżący bez przeszkód mógłby wziąć udział w toczącym się postępowaniu, a przynajmniej mógłby się o nim dowiedzieć. Z przyczyn wyżej opisanych, za całkowicie chybione należy uznać stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach, zgodnie z którym sporna inwestycja nie stanowiła inwestycji celu publicznego, bo przedsięwzięcie zostało "wskazane przez osobę fizyczną z przeznaczeniem na własne cele oraz ze wskazaniem trybu, w jakim wnioskodawca oczekiwał załatwienia sprawy". Rzeczą obywatela jest złożyć do organu administracyjnego taki wniosek, jaki uważa za właściwy, a rzeczą tego organu jest rozpatrzeć wniosek w takim trybie jaki nakazują obowiązujące przepisy, nie zaś w sposób "oczekiwany" przez wnioskodawcę. Wobec stwierdzenia naruszeń wyżej opisanych, rozważanie zasadności zarzutów skargi jest już bezprzedmiotowe. Ponownie prowadząc postępowanie organ będzie obowiązany uwzględnić powyższe poglądy, stosownie do art. 153 p.p.s.a. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja tego samego organu została uchylona na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 200 zł składa się kwota tytułem uiszczonego przez skarżącego wpisu.