II SA/Kr 9/24

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 18 czerwca 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: starszy referent sądowy Paulina Filipek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę nr CX/2971/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 17 maja 2023 r. w sprawie zmiany uchwały nr LXXXIII/2368/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 27 kwietnia 2022 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Kazimierz ze Stradomiem I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy Miasta Krakowa na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

II SA/Kr 9/24 UZASADNIENIE 27 kwietnia 2022 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr LXXXIII/2368/22 w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Kazimierz ze Stradomiem (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2022 r. poz. 3267, dalej: "uchwała pierwotna"). 17 maja 2023 r. Rada Miasta Krakowa podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, 572, dalej: "usg") oraz art. 16 i art. 17 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840, dalej: "uozoz") uchwałę nr CX/2971/23 w sprawie zmiany uchwały pierwotnej (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2023 r. poz. 3782, dalej: "uchwała zmieniająca"). Wojewoda Małopolski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały zmieniającej i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając przy tym naruszenie: 1) art. 16 ust. 1 uozoz przez brak zasięgnięcia opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków przy zmianie uchwały o utworzeniu parku kulturowego; 2) art. 16 ust. 1a uozoz przez brak ogłoszenia w prasie miejscowej i obwieszczenia o podjęciu prac nad zmianą uchwały o utworzeniu parku kulturowym; 3) § 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 uchwały nr CXI/2904/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 września 2018 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Miejskiej Kraków oraz z Krakowską Radą Działalności Pożytku Publicznego lub organizacjami pozarządowymi i podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2018 r. poz. 6609, dalej: "uchwała konsultacyjna") przez nieprzeprowadzenie konsultacji "w sprawie innej, ważnej dla mieszkańców i Miasta" Wskazawszy, że uchwała zmieniająca przedłuża dopuszczalne funkcjonowanie ogródków gastronomicznych i mobilnych punktów gastronomicznych przez zmianę § 5 w pkt 11 lit. b oraz § 6 w pkt 15 lit. a (zakazy i ograniczenia dotyczące prowadzenia działalności handlowej i usługowej), Wojewoda Małopolski podniósł, że art. 16 uozoz miał zastosowanie do podejmowania zarówno uchwały pierwotnej, jak i uchwały zmieniającej, natomiast konsultacje społeczne powinny być przeprowadzone bez względu na fakty: podjęcia uchwały w trybie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej i odbycia się publicznej dyskusji w trakcie sesji Rady. Podkreślił przy tym brak konsekwencji polegający na tym, że od przeprowadzenia konsultacji społecznych nie odstąpiono przy zmienianiu uchwał dot. innych parków kulturowych (Stare Miasto, Nowa Huta). W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o oddalenie skargi, wskazując przy tym, że art. 16 uozoz dotyczy tworzenia parku kulturowego, ale nie dotyczy zmiany uchwały o utworzeniu parku kulturowego zgłoszonej w trybie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Choć mamy do czynienia ze "sprawą ważną dla mieszkańców i Miasta", a z opinii Zespołu Radców Prawnych wynikała zasadność przeprowadzenia konsultacji społecznych, to projekt uchwały zmieniającej nie był projektem Prezydenta, podczas gdy konsultacje przeprowadza się z inicjatywy: Prezydenta lub Rady albo na wniosek: grupy co najmniej 300 mieszkańców, Rady Dzielnicy Miasta Krakowa, grupy co najmniej 8 NGO, Krakowskiej Rady Działalności Pożytku Publicznego, Rady Krakowskich Seniorów, komisji lub zespołu zadaniowego Rady, Młodzieżowej Rady Miasta Krakowa, Komisji Dialogu Obywatelskiego, Powiatowej Społecznej Rady ds. Osób Niepełnosprawnych (§ 5 ust. 1 uchwały konsultacyjnej). 17 maja 2023 r. podczas sesji Rady odbyła się publiczna dyskusja, co może stanowić pewną formę konsultacji. Jak mówił wówczas projektodawca, art. 16 uozoz literalnie nie dotyczy uchwał o zmianie i równie dobrze można go wykładać ścieśniająco – "projekt uchwały jest projektem społecznym, zaś jego wniesienie skutkiem samodzielnego zorganizowania się obywateli dotkniętych wadami prawnymi i negatywnymi skutkami społecznymi [...]. Już sam projekt uchwały jest zatem aktywną formą udziału elementu obywatelskiego w procesie uchwałodawczym i dodatkowe konsultacje tego projektu wydają się pozostawać w sprzeczności z ideą społecznej inicjatywy obywatelskiej". Postanowieniem z 15 lutego 2024 r. zawieszono postępowanie sądowe do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 12 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 587/23, stwierdzającego nieważność § 5 pkt 11 lit. b i § 5 pkt 12 uchwały pierwotnej. Wyrokiem z 24 lutego 2026 r., sygn. akt II OSK 2268/23, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok i oddalił skargę na uchwałę pierwotną. Postanowieniem z 9 kwietnia 2026 r. podjęto zawieszone postępowanie sądowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego skarga okazała się być zasadna. Sporna w sprawie była kwestia, czy do zmiany uchwały Rady Miasta w sprawie utworzenia parku kulturowego wymagana jest taka sama droga formalna, jak do uchwały w sprawie - właśnie - jego utworzenia. Rozpoczynając zatem od jego utworzenia; zgodnie z art. 16 ust. 1 i 1a Ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.2024.1292 t.j.): Art. 16. 1.Rada gminy, po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie uchwały, może utworzyć park kulturowy w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. 1a. Rada gminy ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu prac nad utworzeniem parku kulturowego, określając formę, miejsce i termin składania wniosków dotyczących projektu uchwały o utworzeniu parku kulturowego, nie krótszy jednak niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Niewątpliwie zatem obowiązkowym wymogiem proceduralnym w procesie podejmowania uchwały, o której mowa, jest 1/ zasięgnięcie opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, 2/ ogłoszenie w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie. Z zachowaniem tych wymogów w dniu 27 kwietnia 2022 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr LXXXIII/2368/22 w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Kazimierz ze Stradomiem. Dodatkowo tryb jej podjęcia obejmował konsultacje społeczne w oparciu o inny akt prawny. Mianowicie uchwała nr CXI/2904/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 września 2018 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Miejskiej Kraków oraz z Krakowską Radą Działalności Pożytku Publicznego lub organizacjami pozarządowymi i podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji. (Małop.2018.6609) przewidywała, że: § 4. 1. Konsultacje przeprowadza się: 1) gdy wymagają tego przepisy Ustaw; 2) w sprawach innych, ważnych dla mieszkańców i Miasta. 2. Konsultacje prowadzone są przy użyciu minimum trzech form przy czym obowiązkowo w minimum jednej z dwóch pierwszych wymienionych poniżej: 1) otwartych, protokołowanych spotkań z mieszkańcami w miejscu publicznie dostępnym, w miarę możliwości na obszarze, którego dotyczy dana sprawa; 2) prac warsztatowych prowadzonych wspólnie z mieszkańcami i przedstawicielami Miasta, mających na celu wypracowanie propozycji rozwiązań dla Miasta; 3) zbierania uwag, wniosków i propozycji na piśmie w określonym czasie, w tym za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej; 4) ankiet elektronicznych (on-line) jak i papierowych; 5) sondażu deliberatywnego; 6) planowania partycypacyjnego; 7) dyżurów ekspertów; 8) badań jakościowych i ilościowych; 9) paneli obywatelskich; 10) innych, jeśli wymaga tego specyfika przedmiotu konsultacji. § 5. 1. Konsultacje przeprowadza się: 1) z inicjatywy Prezydenta; 2) z inicjatywy Rady; 3) na wniosek: a) grupy co najmniej 300 mieszkańców, b) Rady Dzielnicy Miasta Krakowa, c) grupy co najmniej 8 NGO, d) Krakowskiej Rady Działalności Pożytku Publicznego, e) Rady Krakowskich Seniorów, f) komisji lub zespołu zadaniowego Rady, g) Młodzieżowej Rady Miasta Krakowa, h) Komisji Dialogu Obywatelskiego, i) Powiatowej Społecznej Rady ds. Osób Niepełnosprawnych. 2. Rada występuje z inicjatywą przeprowadzenia konsultacji w formie uchwały, w której opisuje przedmiot konsultacji oraz uzasadnienie ich przeprowadzenia. Jak wiadomo, ustawa o ochronie zabytków nie przewidywała konsultacji, ale trafnie oceniono, że utworzenie parku kulturowego jest sprawą ważną dla mieszkańców i miasta i przeprowadzono konsultacje w oparciu o § 4 ust. 1 pkt 2 cytowanej uchwały. 17 maja 2023 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr CX/2971/23 w sprawie zmiany uchwały nr LXXXIII/2368/22 z dnia 27 kwietnia 2022 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Kazimierz ze Stradomiem. Projekty uchwały był projektem z inicjatywy mieszkańców i przy jego uchwaleniu nie zachowano wymogów jak wyżej ( opinia MWKZ, obwieszczenie, konsultacje społeczne). Uchwała zmieniająca przedłużała dopuszczalne funkcjonowanie ogródków gastronomicznych i mobilnych punktów gastronomicznych przez zmianę § 5 w pkt 11 lit. b oraz § 6 w pkt 15 lit. a. Gmina twierdzi, że zachowanie wymogów formalnych dotyczy tylko uchwały o utworzeniu parku kulturowego, a więc przy zmianie tejże - nie było to konieczne. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2026.662 t.j.): " Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy". "Z art. 94 Konstytucji, przewidującego, że organy samorządu terytorialnego stanowią prawo miejscowe na podstawie i w granicach upoważnień przewidzianych w ustawie, wynika, że w polskim systemie ustrojowym nie ma miejsca na samorządowe prawodawstwo autonomiczne względem ustaw, wynikające z przysługujących samorządowi praw naturalnych. Przyjęty w Polsce model ustrojowy, oparty na tzw. państwowej teorii samorządu terytorialnego, oznacza, że pierwotnym źródłem uprawnień prawotwórczych samorządu terytorialnego jest państwo. Wymusza to traktowanie prawotwórczej funkcji samorządu terytorialnego jako funkcji pochodnej, realizowanej tylko na podstawie upoważnień ustawowych. Wprawdzie samorząd terytorialny jest odrębnym od państwa podmiotem publicznoprawnym i działalność prawotwórcza organów samorządu terytorialnego nie może być wprost zarachowana na poczet działalności państwa, jednak samorząd wykonuje zadania publiczne samodzielnie jedynie "na podstawie ustaw (w ramach ustaw)", korzysta więc z praw przyznanych mu w ustawach . Stanowione przez samorząd prawo miejscowe ma więc państwowy charakter w tym znaczeniu, że stanowi element systemu prawnego z powodu uznania go za taki element przez organy państwa (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). Kompetencja samorządu do stanowienia prawa miejscowego jest bowiem skutkiem procesu decentralizacji funkcji prawotwórczej, wyraźnie wprowadzonej zarówno mocą Konstytucji, jak i ustawodawstwa zwykłego. Gminne prawo miejscowe to zatem akty wykonawcze do ustawy, chociaż ustawowe upoważnienie do ich stanowienia może mieć postać nie tylko upoważnienia szczegółowego, lecz także upoważnienia generalnego (por. poniżej pkt 11). Oznacza to jednak jedynie większy zakres samodzielności przyznanej gminom w stanowieniu prawa, ale nie oznacza "autonomii" (tak Chmielnicki Paweł (red.) w: Ustawa o samorządzie gminnym, komentarz do art. 40, publ. Lex/el.). Jak wynika z powyższego, zakres autonomii przy podejmowaniu uchwały wynika ściśle z upoważnienia ustawowego. W ocenie Sądu dotyczy to tak kwestii merytorycznych, jak i proceduralnych. Gmina wskazuje, że art. 16 ust. 1 i 1a uozoz dotyczy tylko uchwały o utworzeniu parku kulturowego, dlatego przy jej zmianie wymogów proceduralnych z niego wynikających się nie stosuje. Jednakże gdyby to była prawda, to należałoby powiedzieć, że Gmina w takim razie nie mogła podjąć uchwały o zmianie uchwały pierwotnej, gdyż nie przewiduje tego upoważnienie ustawowe. Tak oczywiście nie jest, albowiem kompetencje Gminy do stanowienia prawa mieszczą w sobie tak uchwalenie uchwały, jak i jej zmianę czy uchylenie. Jednak jeśli tak, to do zmiany czy uchylenia uchwały musi zostać zastosowany taki sam tryb, jak do jej uchwalenia w pierwotnym brzmieniu. Zagadnienia uchylenia uchwały w przedmiocie utworzenia parku kulturowego dotyczy uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2026 r. II OSK 2600/25 LEX nr 4083584. Warto zacytować większą część tego tekstu. "Co do zasady rada gminy posiada kompetencje do podjęcia uchwały w sprawie uchylenia wcześniejszej uchwały o utworzeniu parku kulturowego. Uprawnienie to wiąże się również z konstytucyjną zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego i realizacji przez nie w ramach zadań własnych zadań publicznych, które służą zaspokajaniu potrzeb danej wspólnoty samorządowej (art. 165 ust. 2 i art. 166 ust. 1 Konstytucji RP). Jeżeli przepisy stwarzają radzie gminy podstawy do utworzenia parku kulturowego to nie sposób uznać, aby rada nie była uprawniona do podjęcia uchwały o treści przeciwnej w skutkach. Skoro zatem w realiach tej sprawy organ stanowiący opiera swe kompetencje do uchylenia funkcjonującej w obrocie prawnym uchwały na upoważnieniu do jej podjęcia o którym mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przy uwzględnieniu posiłkowego zastosowania ww. normy to konsekwentnie powinien w obu tych przypadkach zachować taki sam tryb. Tymczasem ani z protokołu sesji rady, na której została podjęta zaskarżona uchwała ani też z żadnego innego dokumentu nie wynika, aby zostały uwzględnione takie warunki jak przy podjęciu uchwały o utworzeniu parku kulturowego tj. opinia konserwatora zabytków oraz informacja dla lokalnej społeczności o podjęciu prac. Materiał dowodowy wskazuje, że podejmując kontrolowaną w trybie nadzoru uchwałę, rada działała kierując się wyłącznie przepisami o znaczeniu ustrojowym, a to nie jest wystarczające dla prawidłowego zgodnego z prawem podjęcia kwestionowanej w tym postępowaniu nadzorczym uchwały. Zasadnie Sąd pierwszej instancji podniósł, że ustawodawca w art. 16 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wprowadził obowiązek zasięgania opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz informowania lokalnej społeczności o podjęciu prac nad utworzeniem parku kulturowego, co jak słusznie zaznacza Wojewoda, wskazuje na ich istotne znaczenie z punktu widzenia uprawnień, obowiązków oraz potrzeb mieszkańców Gminy (...). Celem ich wprowadzenia było stworzenie możliwości wypowiedzenia się co do utworzenia określonej formy prawnej ochrony zabytków. Niewątpliwie powyższy cel jest również istotny w kontekście likwidacji czy też zniesienia parku kulturowego w rezultacie uchylenia uchwały o jego utworzeniu. Ważne jest bowiem ustalenie, czy rzeczywiście teren zasługuje na ochronę krajobrazu kulturowego wraz z istniejącymi na nim zabytkami jak również przekonanie członków lokalnej społeczności o podjętych działaniach. Opinia, o której mowa w art. 16 ust. 1 omawianej ustawy nie ma charakteru wiążącego, jednak wystąpienie o nią jest warunkiem koniecznym dla legalnego podjęcia uchwały. Rola opinii konserwatora zabytków jest niezwykle istotna zważywszy na charakter podejmowanej uchwały oraz specjalistyczną wiedzę, jaką dysponuje organ opiniujący. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje stanowisko, zgodnie z którym brak wymaganej prawem opinii do projektu uchwały skutkuje tym, że projekt jest niekompletny, natomiast uchwała podjęta na jego podstawie nie spełnia warunków formalnoprawnych. Wymóg prawidłowo podjętej uchwały oznacza, że jej treść musi być zgodna z przepisami prawa, a ponadto tryb jej podjęcia musi odpowiadać określonym procedurom. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że uchylenie się lokalnego prawodawcy od obowiązku zasięgnięcia opinii stanowi naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności aktu. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Takie same skutki wywołuje pominięcie przez Radę Miejską w (...) konsultacji z członkami lokalnej społeczności, poprzez uniemożliwienie składania wniosków dotyczących projektu uchwały (w tym wypadku dot. zniesienia parku kulturowego). Podkreślić w tym miejscu trzeba, że za istotne naruszenie prawa procesowego uznano w orzecznictwie m.in.: niezasięgnięcie opinii wymaganej prawem przed podjęciem uchwały przez radę gminy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 października 1999 r. sygn. II SA/Wr 1347/98). Podobnie w literaturze przedmiotu zauważa się, iż uchylenie się lokalnego prawodawcy od obowiązku zasięgnięcia opinii stanowi naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, wyd. 2, Warszawa 2015, s. 202). W myśl art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Taki właśnie przypadek zaistniał w odniesieniu do uchwały nr XVII/98/2025 Rady Miejskiej w (...) z 18 marca 2025 r., uchylającej uchwałę w sprawie utworzenia (...) Parku Kulturowego na terenach północnych gminy (...). Dlatego też Wojewoda Świętokrzyski prawidłowo rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność ww. uchwały (...)". Niewątpliwie zatem przy podjęciu uchwały o zmianie uchwały w przedmiocie utworzenia parku kulturowego konieczne było zachowanie wymogów proceduralnych z art. 16 ust. 1 i 1a uozoz. Nie ma przy tym żadnego znaczenia, że z inicjatywą wystąpili tutaj obywatele. Inicjatywa obywatelska wpływa jedynie na określony termin podjęcia uchwały (art. 41a u.s.g.), ale nie zmienia trybu jej podjęcia wynikającego z ustawy. W ocenie Sądu należało też zachować tryb konsultacji społecznych określonych uchwałą nr CXI/2904/18. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przesunięcie do późniejszych godzin nocnych funkcjonowania ogródków gastronomicznych i mobilnych punktów gastronomicznych jest ważną kwestią dla mieszkańców. Trybu konsultacji nie może zastąpić dyskusja publiczna w trakcie sesji rady, co wynika z § 4 ust. 2 uchwały nr CXI/2904/18. Zgodnie z art. 91 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy naruszająca prawo w sposób istotny jest nieważna. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny,ST2001 r., z. 1-2, s. 101-102). "Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo że przepisy prawa nie zawierają wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń prawa zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 u.s.g, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego" (przykł. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2025 r. III OSK 2954/24 LEX nr 3860662 ). W świetle powyższego wskazać trzeba, że zachodzi w sprawie przypadek naruszenia procedury podjęcia uchwały, a zatem, że jest to istotne naruszenie prawa w świetle przywołanych przepisów. W efekcie skutkować to musi stwierdzeniem nieważności przedmiotowej uchwały. Z wymienionych przyczyn, na zas. art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.