II SA/Kr 866/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska (spr.) WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 9 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 13 czerwca 2025 r. nr SKO-ZP-415-138/25 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę

Burmistrz Miasta Zakopane postanowieniem z dnia 19 maja 2025 r. znak: BPP.6730.14.2025.pb działając na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 123 K.p.a. zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania działki nr [...] obręb [...] położonej w Z. w rejonie ul. [...] w związku z projektowaną na niej inwestycją polegającą na budowie 3 budynków usługowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą obejmującą budowę instalacji i przyłączy infrastruktury technicznej oraz budowę innych niezbędnych urządzeń budowlanych do dnia 15 października 2026 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 15 kwietnia 2025 r. A. F. złożył wniosek o wydanie warunków zabudowy dla wyżej wskazanej inwestycji. Przedmiotowy teren położony jest na obszarze objętym wyrokiem WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 1156/14 z dnia 19 listopada 2014 r. i NSA sygn. akt II OSK 731/15 z dnia 21 grudnia 2016 r., którym stwierdzono nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "K. Aktualnie trwa procedura naprawcza planu, mająca na celu jego ponowne uchwalenie. W związku z tym, że plan został unieważniony wyrokami sądów, procedura naprawcza prowadzona jest na podstawie uchwały nr XXVII/346/2008 Rady Miasta Zakopane z dnia 31 lipca 2008 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego "K. ". Prace są na bardzo zaawansowanym etapie i istnieje wysokie prawdopodobieństwo uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu w czasie krótszym, niż termin, do którego zawieszono postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Najistotniejsze w kwestii zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest, że wnioskowana funkcja mieszkalna jednorodzinna jest sprzeczna z ustaleniami projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, w projekcie planu wyklucza zabudowę. W związku z tym zasadne jest zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Na powyższe postanowienie A. F. wniósł zażalenie, zarzucając naruszenie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdził, że zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie jest zupełnie bezzasadne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu postanowieniem z dnia 13 czerwca 2025 r. nr SKO-ZP-415-138/25 utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz.1130, ze zm.) postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Instytucja zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. jest oparta na uznaniu administracyjnym, o czym świadczy użycie zwrotu "można zawiesić". Celem instytucji zawieszenia postępowania uregulowanej w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. jest ograniczenie nieracjonalności wydawania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy przed uzyskaniem na jej podstawie pozwolenia na budowę, decyzja ulegałaby wygaśnięciu w związku z uchwaleniem planu miejscowego, którego ustalenia byłyby inne niż w wydanej decyzji (art. 65 § 1 pkt 2 u.p.z.p.). Warto zauważyć, że organ gminy ma uprawnienie do zawieszenia postępowania nawet w sytuacji kiedy rada gminy jeszcze nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Zatem nawet w sytuacji nieprzystąpienia jeszcze do uchwalania planu miejscowego, ustawodawca, realnie ocenia możliwość uchwalenia planu w terminie dopuszczającym zawieszenie postępowania. W dalszej części uzasadnienia organ przytoczył wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 1203/24 i wskazał, że z najnowszego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że badania zasadności zawieszenia postępowania pod względem zgodności postanowień projekty planu miejscowego z zamierzeniem inwestora wyrażonym we wniosku nie znajduje uzasadnienia. W przedmiotowej sprawie poza sporem jest fakt, że lokalizacja terenu inwestycji znajduje się w granicach objętych opracowywanym planem miejscowym, albowiem wynika to z załączonych do akt sprawy materiałów, zawieszenie postępowania w sprawie na okres 18 miesięcy liczony od daty złożenia wniosku, należy uznać za zasadne. Jednocześnie zauważyć należy, że gdyby nawet przyjąć nieakceptowane poglądy orzecznictwa nakazujące wykazanie przez organ zawieszający postępowanie zasadność tego zawieszenia, to w niniejszej sprawie te przesłanki także zachodzą. Organ bowiem wykazał, że zagospodarowanie w projekcie planu miejscowego będzie sprzeczne z zabudową projektowaną przez wnioskodawcę. Jeżeli bowiem na terenie działek ewid. nr [...] obr. [...] w Z. wnioskodawca planuje budowę trzech budynków usługowych, a projekt planu miejscowego, który był wyłożony do publicznego wglądu w dniach 6 maja 2024 – 6 czerwca 2024 r., przewiduje w tym miejscu tereny o symbolu 12.RZ - tereny rolne oraz tereny o symbolu 9.WS/ZI - wód śródlądowych płynących wraz ze strefą ekologiczną i terenami zieleni, dla których co do zasady obowiązuje zakaz lokalizacji nowych obiektów budowlanych, to planowana inwestycja jest sprzeczna z projektowanym przeznaczeniem terenu w projekcie planu miejscowego. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł A. F. zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał, że zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie jest całkowicie bezzasadne i nastąpiło z przekroczeniem granic tzw. uznania administracyjnego. Uchwała Rady Miasta Zakopane o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego między innymi dla działki nr [...] została podjęta 31 lipca 2008 r. Mimo to do dnia dzisiejszego plan ten nie został uchwalony. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. W piśmie procesowym z dnia 20 września 2025 r. podtrzymał to stanowisko. Z kolei w piśmie z dnia 1 października 2025 r. (k.48) skarżący podał, że w dniu 25 września 2025 r. Rada Miasta Zakopanego podjęła uchwałę nr XIX/199/2025 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego K., K., S., co oznacza, że porzucona została dotychczasowa procedura uchwalania planu i została ona wszczęta na nowo, co świadczy o fikcyjności argumentacji organu. W kolejnym piśmie z dnia 4 października 2025 r. skarżący podkreślił, że zawieszenie postepowania na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma charakter fakultatywny, a organ przez zastosowaniem tego przepisu winien ustalić stopień prawdopodobieństwa uchwalenia planu w terminie wskazanym w tym przepisie, liczonym od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z treścią cyt. art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożył organ, a skarżąca nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 – dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Dokonując w ramach zakreślonych podstaw prawnych kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, którym to postanowieniem na postawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Kolegium utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy Bukowina Tatrzańska z dnia z dnia 19 maja 2025 r. w sprawie zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania działki nr [...] obręb [...] położonej w Z. w rejonie ul. [...] w związku z projektowaną na niej inwestycją polegającą na budowie 3 budynków usługowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 P.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności wydanych w sprawie postanowień, względnie stwierdzenia ich wydania z naruszeniem prawa. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 62 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Z treści cytowanego przepisu wynika, że sama konstrukcja instytucji zawieszenia postępowania z art. 62 ust. 1 u.p.z.p. daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia. W świetle tego przepisu organ może w ramach ww. procedury bez spełnienia żadnych dodatkowych wymagań zawiesić postępowanie, nawet jeżeli jeszcze nie podjęto uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, na co wskazuje treść cyt. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Stanowisko takie potwierdza aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2017 r., II OSK 2685/15, wyrok z 11 grudnia 2024 r., II SA/Kr 1203/24, wyrok z 3 grudnia 2024 r., II SA/Kr 1283/24, wyrok z 31 maja 2023 r., II SA/Kr 476/23). Tak więc z treści cyt. art. 62 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że stopień zaawansowania prac planistycznych dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz to, czy przewidywany termin uchwalenia miejscowego planu jest odległy czy też nie, nie stanowi prawnie istotnej przesłanki z punktu widzenia prawidłowości zawieszenia przez organy postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p., zawieszenie następuje bowiem na okres wynikający z art. 62 ust. 1 u.p.z.p., tj. 18 miesięcy od daty złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Nadto, omawianą kompetencję organu należy rozpatrywać w połączeniu z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Zasadą powinno być zatem, że kształtowanie ładu przestrzennego dokonuje się poprzez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki: WSA w Łodzi z dnia 7 czerwca 2017 r., II SA/Łd 131/17, WSA w Krakowie z dnia 27 października 2017 r., II SA/Kr 1079/17 oraz z dnia 6 grudnia 2022 r., II SA/Kr 1149/22, WSA w Poznaniu z dnia 9 maja 2018 r., II SA/Po 6/18). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym narzędziem kształtowania ładu przestrzennego gminy, instrumentem jej polityki przestrzennej. Akt ten stanowi powszechnie na danym obszarze obowiązujące prawo, które ten ład kształtuje - wyznacza urbanistyczne ramy, w jakich na tym obszarze można dokonać zainwestowania. Decyzje o ustaleniu warunków zabudowy wydawane są jedynie wtedy, gdy na danym obszarze plan miejscowy nie obowiązuje. Przepisy ustawy preferują ustalenia przestrzenne dokonywane kompleksowo, w akcie stanowiącym akt prawa miejscowego, w stosunku do tych dokonywanych w decyzjach administracyjnych. Konsekwencją tego jest regulacja zamieszczona w art. 62 u.p.z.p. Skoro plan miejscowy jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, celem kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia miejscowego planu. Zawieszenie postępowania o ustaleniu warunków zabudowy ma służyć pewnemu celowi. Celem tym jest ochrona danego obszaru przed zainwestowaniem niezgodnym z zamiarem prawodawcy lokalnego i już na etapie poprzedzającym przystąpienie do uchwalania planu, a także w trakcie jego procedowania. Zwrócić również należy uwagę, że zgodnie z przepisem art.62 ust.3 u.p.z.p., w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przedłużyć zawieszenie postępowania na dodatkowy czas, nie dłuższy niż 6 miesięcy, jeżeli w okresie zawieszenia postępowania dokonano wyłożenia projektu planu miejscowego. Przepis ten potwierdza zatem, że ustawodawca przyznał prymat procedurze zmierzającej do uchwalenia planu nad procedowaniem przez organy wniosku o ustalenie warunku zabudowy. Zwrócić również należy uwagę, że instytucja zawieszenia postępowania uregulowana w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. ma na celu m.in. ograniczenie nieracjonalności wydawania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy przed uzyskaniem na jej podstawie pozwolenia na budowę, decyzja ulegałaby wygaśnięciu w związku z uchwaleniem planu miejscowego, którego ustalenia byłyby inne niż w wydanej decyzji (art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Skoro ustawodawca dopuścił możliwość zawieszenia postępowania jeszcze na etapie przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do uchwalania planu, to powyższe przesądza, że organ nie musi badać ani wykazywać sprzeczności procedowanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z zapisami uchwalonego w przyszłości planu. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku tut. Sądu w wyroku z dnia 11 grudnia 2024 r., sygn. II SA/Kr 1203/24, że "W orzecznictwie jest co prawda prezentowany pogląd, zgodnie z którym organ zawieszając postępowanie działa w granicach uznania administracyjnego, a przesłanką do zawieszenia postępowania będzie sytuacja, kiedy projektowane zamierzenie objęte decyzją o ustaleniu warunków zabudowy jest sprzeczne z przeznaczeniem terenu w przyszłym planie miejscowym. Jest to pogląd o tyle kontrowersyjny, że niekiedy wymagałby od organu administracji zdolności przewidzenia zapisów, które jeszcze nie istnieją, a których ostateczny kształt uzależniony jest od wielu czynników, między innymi rozpatrzenia uwag, jakie do projektów planu są zgłaszane". Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy niniejszej stwierdzić należy, że organ w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo ocenił zasadność zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy, jak również w sposób wystarczający swe rozstrzygnięcie uzasadnił. Przede wszystkim wskazać należy, że przedmiotowy obszar jest objęty uchwałą Nr XXVII/346/2008 Rady Miasta Zakopane 31 lipca 2008 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego [...] "K. ". W dniu 12 stycznia 2012 r. Rada Miasta Zakopane uchwałą Nr XXI/287/2012 uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "K. ", jednak prawomocnym wyrokiem z dnia 19 listopada 2014 r. (w pkt I), sygn. akt II SA/Kr 1156/14 WSA w Krakowie stwierdził jej nieważność. W związku z tym procedura uchwalania planu na podstawie dotychczasowej uchwały z dnia 31 lipca 2008 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego [...] "K. była kontynuowana. W uzasadnieniu postanowienia organu II instancji wyraźnie wskazano, że realizacja zamierzenia dotyczy działki ewidencyjnej nr [...] obr.[...] w Z., która znajduje się wewnątrz obszaru dla którego podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania m.p.z.p., a projekt planu miejscowego, który był wyłożony do publicznego wglądu w dniach 6.05.2024 – 6.06.2024 r, przewiduje w tym miejscu tereny o symbolu 12.RZ – tereny rolne oraz tereny o symbolu 9.WS/ZI – wód śródlądowych płynących wraz ze strefą ekologiczną i terenami zieleni, dla których co do zasady obowiązuje zakaz lokalizacji nowych obiektów budowlanych. Planowa inwestycja jest zatem sprzeczna z projektowanym przeznaczeniem terenu w planie miejscowym. Powyższe ustalenie znajduje oparcie w materiale dowodowym sprawy, w szczególności w rysunku projektu planu znajdującym się na k.30. Tym samym, w ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie, wbrew zarzutom skargi nie doszło do naruszenia normy wynikającej z art. 62 ust. 1 u.p.z.p., jak również norm wyrażonych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W świetle zarzutów podniesionych w piśmie z dnia 1 października 2025 r., w którym powołano się na podjęcie przez Radę Miasta Zakopanego w dniu 25 września 2025 r. uchwały nr XIX/199/2025 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego K., K., S., stwierdzić należy, ze okoliczność ta nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Zaskarżone postanowienie organu II instancji zostały podjęte w dniu 13 czerwca 2025 r., a Sąd bada jego legalność według stanu faktycznego i stanu prawnego obowiązującego na dzień jego wydania. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.