II SA/Kr 85/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2021 r. sprzeciwu Firma A od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala sprzeciw.

Decyzją z dnia 25 września 2020 r. (znak: [...]), wydaną w wyniku rozpatrzenia wniosku spółki [...] Sp. z o.o. w W., Wójt Gminy L. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] o oznaczeniu [...] na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości R., gm. L.. W uzasadnieniu organ m. in. przedstawił stanowiska wyrażone przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. w piśmie z dnia 11 grudnia 2018 r. (znak: [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w piśmie z dnia 19 grudni 2018 r. (znak: [...]) oraz Dyrektora Zarządu Zlewni w R. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie pismem z dnia 14 grudnia 2018 r. (znak: [...]), stwierdzając, iż ww. przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z czym jego realizacja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Po rozpatrzeniu odwołania E. N. i S. N., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 11 grudnia 2020 r., znak [...] uchyliło opisaną wyżej decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 17 pkt 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) – dalej jako "k.p.a.", art. 1 ust. 1, art. 17, art. 18 ust. 1, art. 19 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 570), art. 71 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 283 ze zm.) - zwanej dalej "ustawą środowiskową". W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy środowiskowej "Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko". Rodzaje tychże przedsięwzięć określone zostały enumeratywnie w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) /zwanego dalej "rozporządzeniem"/. I tak, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko należą m.in.: "instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż: a) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) 20 000 W - przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu jest realizowana lub została zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna ". Z kolei zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należą m.in.: "instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż: a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) 1000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, e) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, f) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promięniowania tej anteny - przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu jest realizowana lub została zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna ". Jak wynika z przytoczonych przepisów, w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej kwalifikacji, czy dane przedsięwzięcie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko dokonuje się w oparciu o dwa kryteria określone w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia, tj. równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny i odległość miejsc dostępnych dla ludności od ośrodka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny. Jeżeli przedmiotem wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest przedsięwzięcie, które nie kwalifikuje się ani do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani nawet do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to nie ma potrzeby określać dla niego środowiskowych uwarunkowań, a postępowanie umarza się jako bezprzedmiotowe. Dalej Kolegium stwierdziło, że decyzja Wójta Gminy L. z dnia 25 września 2020 r. (znak: [...]) umarzająca postępowanie w przedmiotowej sprawie, została wydana bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz bez podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności wyjaśnienia, czy przedsięwzięcie stanowiące przedmiot postępowania zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a w konsekwencji z istotnym i mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Z karty informacyjnej przedsięwzięcia z kwietnia 2020 r. przedłożonej przez pełnomocnika wnioskodawcy wynika, iż planowane przedsięwzięcie polegać będzie na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej o oznaczeniu [...] na działce nr [...] obręb [...] położonej w R.. W ramach realizacji przedsięwzięcia przewidziano: budowę wieży kratowej wraz z instalacją odgromową o łącznej wysokości 55,45 m n.p.t., u podstawy której posadowione zostaną szafy sterujące oraz szafa elektryczna, instalację 9 anten sektorowych usytuowanych na azymutach 120°, 240° i 350° oraz instalację 4 anten radioliniowych usytuowanych na azymutach 43°, 151°, 319° i 359°. Z przedłożonych dokumentów wynika nadto, że równoważna moc promieniowana izotropowo (EIRP): - dla każdej z trzech pojedynczych anten Huawei ADU4518R7 pracujących w pasmach 1800 i 800 MHz każda, zawieszonych na wysokości 53 m n.p.t. i usytuowanych na azymutach - odpowiednio - 120°, 240° i 350° wyniesie 1665 W; - dla każdej z trzech pojedynczych anten Huawei ADU4518R7 pracujących w pasmach 2100 i 800 MHz każda, zawieszonych na wysokości 53 m n.p.t. i usytuowanych na tych samych azymutach wyniesie 1752 W oraz - dla każdej z trzech pojedynczych anten Huawei A704516R0 pracujących w paśmie 900 MHz każda, zawieszonych na wysokości 53,1 m n.p.t. i usytuowanych na tych samych azymutach wyniesie 794 W. Uwzględniając powyższe wysokości zawieszenia poszczególnych anten oraz projektowane maksymalne pochylenie wiązki głównej poszczególnych anten (tilt) wynoszące 12°, inwestor przeanalizował możliwość występowania miejsc dostępnych dla ludności wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania od pojedynczej anteny w zasięgu do 70 m. Wyniki tych obliczeń przedstawiono na stronie 7 opracowania zatytułowanego "Kwalifikacja przedsięwzięcia (...)" z lutego 2020 r. oraz zobrazowano na załącznikach graficznych do ww. opracowania oraz do karty informacyjnej przedsięwzięcia w postaci naniesionego na kopię mapy ewidencyjnej przekroju poziomego z zaznaczeniem głównych osi promieniowania poszczególnych anten sektorowych oraz w postaci przekrojów pionowych. Analiza powyższej dokumentacji pozwoliła organom opiniującym tj. [...] Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu, Dyrektorowi Zarządu Zlewni w N. S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie oraz Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w K. na sformułowanie tezy, że ww. przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), albowiem - jak wprost wskazał organ ochrony środowiska powołując się na przepisy § 3 ust. 1 pkt 8 lit. c) i d) ww. rozporządzenia - instalacja radiotelekomunikacyjna z antenami sektorowymi, których równoważna moc promieniowania izotropowo (EIRP) wynosi 1665 W, 1752 W i 794 W byłaby zaliczona do tego rodzaju przedsięwzięć gdyby miejsca dostępne dla ludności znalazły się w odległościach nie większych niż 70 m w przypadku anten o mocy 1665 W i 1752 W, względnie nie większych niż 40 m w przypadku anten o mocy 794 W od ich środków elektrycznych mierzonych wzdłuż osi głównej promieniowania tych anten, tymczasem w przypadku ocenianego przedsięwzięcia miejsc dostępnych dla ludności znajdujących się we wskazanych odległościach od środków elektrycznych poszczególnych anten sektorowych mierzonych wzdłuż osi głównej promieniowania danej anteny sektorowej, nie stwierdzono. Powyższe ustalenie w całości zostało następnie zaaprobowane przez Wójta Gminy L.. W wyniku przeprowadzonej analizy akt niniejszej sprawy, w tym w szczególności parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie przedstawionych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż organ pierwszej instancji nie zgromadził kompletnego materiału dowodowego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie, czy przedsięwzięcie stanowiące przedmiot niniejszego postępowania kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839). W ocenie organu odwoławczego kluczowym błędem organu pierwszej instancji było nieuwzględnienie kumulacji pól elektromagnetycznych powstałej w wyniku nałożenia się wiązek wszystkich trzech anten w każdym z sektorów wyznaczonych azymutem, czyli głównym kierunkiem promieniowania. Błąd ten przełożył się na nieprawidłowe obliczenia równoważnej mocy promieniowana izotropowo (EIRP) na sektor, a w konsekwencji na nieprawidłową kwalifikację przedsięwzięcia w odniesieniu do przepisów powołanego wyżej rozporządzania. Stosownie bowiem do § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1 jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących to przedsięwzięcie z parametrami realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1 § 3 rozporządzenia. Powyższy przepis jednoznacznie przewiduje sumowanie parametrów przedsięwzięcia, którego dotyczy postępowanie administracyjne, a czyni to przez użycie określenia: "po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie". W konsekwencji, przy określaniu odległości od anteny dla procedury kwalifikacyjnej szkodliwości stacji bazowych telefonii komórkowych należy przyjmować sumaryczną wartość równoważnej mocy promieniowana izotropowo (EIRP) dla wszystkich anten pracujących na tym samym kierunku. W takim przypadku, w odniesieniu do anten nadawczych stacji bazowych telefonii komórkowych sformułowanie "pojedyncza antena" należy rozumieć jako "system antenowy" pracujący w określonym kierunku promieniowania, tj. określonym sektorze. Brak uwzględnienia efektu kumulacji pól elektromagnetycznych (PEM) pochodzącego od skonfigurowania anten sektorowych promieniujących w tym samym kierunku (azymucie) jest błędem, przyczyniającym się do nieprawidłowej kwalifikacji odnośnie rozważanych zasięgów występowania PEM o wartościach ponadnormatywnych. Według polskiej normy PN-80/T-01012:1980 Słownictwo telekomunikacyjne. Anteny. Nazwy i określenia; w przypadku gdy antena jest zbudowana z więcej niż jednego systemu nadawczego przyjmuje się sumę równoważnych mocy promieniowanych izotropowo systemów jako EIRP anteny. W ramach przedsięwzięcia stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania zaprojektowano zawieszenie po 3 anteny w trzech azymutach: 120°, 240° i 350°. Na każdym z tych azymutów trzy anteny będą pracować w następujących pasmach: 2100 MHz, 1800 MHz, 900 MHz i 800 MHz. Na każdym azymucie, suma maksymalnej równoważnej mocy promieniowania izotropowo (EIRP) trzech pojedynczych anten to 4211 W (1665 W + 1752 W + 794 W). Powyższe oznacza, że co najmniej przedwczesnym jest stanowisko organu pierwszej instancji, iż projektowane przedsięwzięcie nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, biorąc pod uwagę, iż równoważna moc promieniowania izotropowego pojedynczej anteny (rozumianej w sposób wyżej wskazany) wynosi w każdym przypadku nie mniej niż 4211 W. Nie ulega zatem wątpliwości, że uwzględnienie zjawiska kumulacji anten znajdujących się w poszczególnych sektorach poszerza poddany analizie obszar miejsc dostępnych dla ludności znajdujących się w określonej odległości od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania danej anteny (drugi parametr, który winien być wzięty pod uwagę przy kwalifikacji danego przedsięwzięcia jako mogącego znacząco oddziaływać na środowisko). Maksymalna moc promieniowana (EIRP) planowanej inwestycji w każdym sektorze wyznaczonym azymutem wg powyższych obliczeń wynosi 4211 W, co oznacza, że istotne jest, czy miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny (§ 2 ust. 1 pkt 7 lit. a oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f rozporządzania). W świetle dokumentów zgromadzonych w aktach niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że powyższa kwestia nie została należycie zweryfikowana w ramach niniejszego postępowania. Co więcej zauważyć również należy, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, iż anteny Huawei ADU4518R7 pracować będą w ilości po dwie anteny na każdym azymucie, przy czym jedna z nich w pasmach 2100 i 800 MHz, a druga - 1800 i 800 MHz. Z kolei anteny Huawei A704516R0 (po jednej na każdym azymucie) obsługiwać będzie pasmo 900 MHz. Z obliczeń przedstawionych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia zdaje się natomiast wynikać, że EIRP anteny pracującej w niższym paśmie (np. 1800 MHz) jest mniejsze od EIRP takiej samej anteny (tego samego modelu anteny) obsługującej wyższą częstotliwość (2100 MHz). W aktach sprawy brak jest natomiast jakiejkolwiek dokumentów, w postaci np. kart katalogowych lub specyfikacji technicznej producenta anten pozwalających na ustalenie zakresu częstotliwości poszczególnych modeli. Tymczasem, w ocenie organu odwoławczego rozważania w niniejszej sprawie wymaga również to, czy ewentualna, potencjalna zmiana przez inwestora pasma pracy poszczególnych anten (a zatem m.in. takiego parametru jak zysk energetyczny anteny) na inne zakresy częstotliwości, może w jakikolwiek sposób wpływać na wartość równoważnej mocy promieniowana izotropowo danej anteny. Z karty informacyjnej przedsięwzięcia powinno bowiem jasno wynikać, w jaki sposób ustalono EIRP dla każdej anteny. Wartości te powinny uwzględniać m.in. maksymalną moc nadajnika przewidzianą przez producenta. Istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma również fakt, że analizowane anteny sektorowe zostały wyposażone w mechanizmy umożliwiające automatyczną zmianę położenia i w konsekwencji możliwość pochylenia poszczególnych anten, a co za tym idzie zmiany kierunku wiązki promieniowania. Powyższe jest o tyle istotne, że w opracowaniu pt. "Kwalifikacja przedsięwzięcia (...)" z lutego 2020 r. wskazano, iż cyt. "projektowane maksymalne pochylenie osi głównych wiązek promieniowania (tilty) dla każdej z anten sektorowych" (str. 8 opracowania) zostało przyjęte o wartości 12°. Z uwagi na brak kart katalogowych, względnie kart specyfikacji technicznych producenta anten nie jest natomiast możliwe ustalenie jakie faktycznie jest maksymalne możliwe pochylenie poszczególnych anten. W rozpoznawanej sprawie nie wyjaśniono tym samym w żaden sposób, czy i w jakim zakresie istnieje możliwość pochylenia poszczególnych anten i tym samym, czy istnieje możliwość zmiany wiązki promieniowania. Nie jest przy tym wystarczające ograniczenie rozważań do zakresu pochylenia anten deklarowanego przez inwestora - tym bardziej, że w przedłożonych dokumentach wprost wskazał on, że cyt. "podane modele anten i ich parametry pracy stanowią przykładową konfigurację antenową" (str. 8 "Kwalifikacja przedsięwzięcia (...)" z lutego 2020 r.). Uwzględnić bowiem trzeba maksymalne możliwe pochylenie osi wiązek promieniowania poszczególnych anten. Okoliczność ta winna podlegać wyjaśnieniu, a w razie stwierdzenia istnienia możliwości faktycznego pochylenia anten większej niż deklarowana przez inwestora, ocena obejmować winna oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby jednoznacznie ustalić, od jakiej i do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten oraz w jakiej płaszczyźnie możliwe jest ewentualne oddziaływanie promieniowania na miejsca dostępne dla ludności w przypadku nachylenia anten pod różnym kątem. W związku z powyższym na gruncie stanu faktycznego koniecznym jest dokonanie ustaleń w zakresie możliwości oddziaływania anteny od minimalnego do maksymalnego pochylenia (tzw. tilt), aby określić od jakiej wysokości poziomu terenu i w jakiej odległości od anten możliwe jest oddziaływanie promieniowania tych anten. Możliwość automatycznej zmiany nachylenia poszczególnych anten, w zasadzie uniemożliwia kontrolę w tym zakresie, gdyż inwestor może w dowolnym czasie i w dowolny sposób ustawić antenę, również w trakcie prowadzonej kontroli. Nadto już sama możliwość zmiany nachylenia anteny powoduje konieczność uwzględnienia tego faktu przy ustalaniu oddziaływania pola elektromagnetycznego na miejsca dostępne dla ludności. Należy bowiem uwzględnić zarówno maksymalne możliwe emitowanie takiego pola z urządzenia, jak i maksymalne możliwe pochylenie osi wiązki promieniowania oraz ukształtowanie terenu, w szczególności istniejącej, jak i potencjalnej zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016 roku, sygn. akt II OSK 708/15, wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 marca 2018 r., sygn. VII SA/Wa 1428/17, wyrok WSA w Gliwicach dnia 29 listopada 2017 r., sygn. II SA/G1 781/17). Powyższe rozważania odnoszą się również do ewentualnej, możliwej zmiany ustawienia azymutu anten tworzących radiolinię. Nie ustalono wszak, czy możliwa jest zmiana azymutu tych anten oraz jaki jest zakres możliwego ustawienia azymutu, a w konsekwencji, czy spowoduje to przekroczenie dopuszczalnych norm przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r. poz. 2448). Należy zauważyć, że przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nie uzależniają ustalenia miejsc dostępnych dla ludzi od wskazania, gdzie znajduje się promieniowanie o mocy większej niż 0,1 W/m2, lecz wymagają dla określonej mocy anteny wskazania stosownej odległości od środka elektrycznego. Środek elektryczny anteny to miejsce będące środkiem układu współrzędnych, względem którego wyznaczono charakterystykę promieniowania anteny, a odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego to odcinek prostej, którą wyznacza się w osi głównej wiązki promieniowania anteny, czyli wiązki zawierającej kierunek maksymalnego promieniowania. Przy wyznaczaniu odległości miejsc dostępnych dla ludności uwzględnić zatem należy zarówno kierunek (azymut) głównej wiązki promieniowania anteny, jak i jej pochylenie (tilt). Kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga więc uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania takiego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. Najważniejsze jest bowiem bezpieczeństwo i zdrowie ludzi, a dopiero w dalszej kolejności potrzeba realizacji inwestycji telekomunikacyjnych, dlatego niezbędne jest wykluczenie możliwości negatywnego, ponadnormatywnego oddziaływania stacji bazowej na znajdujące się w sąsiedztwie siedliska ludzkie. Organ wydając decyzję pozwalającą na budowę stacji bazowej musi mieć pewność, że promieniowanie EIRP nie będzie dotyczyć miejsc dostępnych dla ludności W konsekwencji należy stwierdzić, że na obecnym etapie postępowania, przy braku przeprowadzania postępowania wyjaśniającego we wskazanym wyżej zakresie, nie można w sposób jednoznaczny stwierdzić, że planowane przedsięwzięcie nie będzie oddziaływało na "miejsca dostępne dla ludności" w rozumieniu art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm.). Zbadanie i rozważenie przedstawionych wyżej, istotnych okoliczności stanu faktycznego ma w ocenie organu odwoławczego kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie, z uwagi na potencjalną możliwość zakwalifikowania ocenianego przedsięwzięcia do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przytoczonych wyżej przepisów wykonawczych. Nie ulega zatem wątpliwości, że wskazany wyżej, konieczny do wyjaśnienia zakres niniejszej sprawy ma kluczowe znaczenia dla jej rozstrzygnięcia. Przy uwzględnieniu powyższego decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji jako co najmniej przedwczesną albowiem wydaną bez przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego, należało uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia. W ramach ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy organ winien w pierwszej kolejności podjąć czynności zmierzające do zebrania kompletnego materiału dowodowego w sprawie i poczynienia niezbędnych ustaleń faktycznych w zakresie pozwalającym na niebudzące wątpliwości rozstrzygnięcie, czy planowane przedsięwzięcie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym czy na jego realizację zachodzi wymóg uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [...] sp. z o.o. w W.. Zaskarżonej decyzji zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) zwanej dalej "k.p.a.", z uwagi na zastosowanie go w niniejszej sprawie, podczas gdy nie było podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także błędne wskazanie okoliczności, które organ I instancji winien wziąć pod uwagę rozpatrując sprawę ponownie m.in. aby ocenić czy inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko konieczne jest uwzględnienie nakładania się wiązek promieniowania czy dokonania ustaleń od minimalnego do maksymalnego pochylenia a także potencjalnego zamiast istniejącego stanu zagospodarowania terenu, co nie znajduje uzasadnienia w przepisach obowiązującego prawa; 2. art. 7, 8 § 1, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z 11 k.p.a. poprzez brak przedstawienia stanowiska organu odwoławczego opartego na treści przepisów prawa w kwestii czy przedmiotowe przedsięwzięcie zalicza się do kategorii przedsięwzięć, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2081; ze zm.) zwanej dalej także "ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku" albo "ustawą", oraz niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym decyzji dlaczego organ poddał w wątpliwość wiarygodność dowodów przestawionych przez Spółkę, w szczególności dokumentu prywatnego pn. "Kwalifikacja przedsięwzięcia" z których to wynika, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego przedsięwzięcia nie jest wymagane oraz ocen wyrażonych w tym przedmiocie przez organy właściwe do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach poza powołaniem się na orzecznictwo sądowe w dużej części odnoszące się do nieaktualnego stanu prawnego np. do art. 124 ust. POS w poprzednim brzmieniu; 3. art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. i art. 84 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego sprawy wyrażającej się w nieuwzględnieniu przez organ II instancji przy ocenie czy zamierzenie inwestycyjne Skarżącej zalicza się do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wszelkich dowodów, w tym dokumentów przedstawionych przez Skarżącą, gdzie stwierdzono, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie jest przedsięwzięciem należącym do grupy mogących znacząco oddziaływać na środowisko, pomijanie wartości procesowej dokumentu prywatnego pn. "Kwalifikacja przedsięwzięcia" z których to wynika, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego przedsięwzięcia nie jest wymagane i nieuzasadnione twierdzenie, iż dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest przeprowadzenie jeszcze innych ustaleń niewynikających z przepisów prawa; 4. art. 6 i 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U. z 1997 roku nr 78 poz. 483 ze zm.) poprzez niedziałanie w postępowaniu administracyjnym przez organ II instancji na podstawie i w granicach prawa, w tym wskazanie, okoliczności które należy zdaniem organu odwoławczego wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy a które nie wynikają z przepisów prawa; 5. art. 12 § 1 k.p.a. poprzez niedziałanie w sprawie wnikliwie i szybko; 6. art. 136 § 1 k.p.a. poprzez nierozważenie możliwości przeprowadzenia postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 7. art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 2 ust. 1 pkt. 7) i § 3 ust. 1 pkt. 8) oraz § 3 ust. 2 pkt 3) Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tj. Dz.U. z 2019 roku poz. 1839), zwanego dalej "rozporządzeniem RM" polegające na błędnym i bezpodstawnym przyjęciu, że dla oceny czy planowane przedsięwzięcie może być inwestycją mogącą zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy uwzględnić inne kryteria niż równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny z wyłączeniem radiolinii, oraz sprawdzanie, czy miejsca dostępne dla ludności znajdują się w określonej odległości od środka elektrycznego w osi głównej promieniowania anteny, a także stosowanie w tym zakresie błędnej wykładni zwrotu normatywnego miejsca dostępne dla ludności niezgodnej z treścią zmienionego od 25 października 2019 roku art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1396 z późn. zm.) zwanej dalej "POS". Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz Skarżącej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym zastępstwa procesowego. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W ocenie Sądu przepis ten został w zaskarżonej decyzji zastosowany prawidłowo. W pierwszej kolejności trzeba wskazać, że istnieją przypadki, w których ocena istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. musi wiązać się z oceną zastosowania przepisów prawa materialnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2019 r., sygn. II OSK 392/19 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) "W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. A zatem, art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. To zaś oznacza, iż sąd administracyjny – dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej – nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny "ucieka" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do Sądu administracyjnego decyzji". Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy trzeba wskazać, że przedmiotem sporu między stroną skarżącą a Samorządowym Kolegium Odwoławczym jest w istocie materialnoprawna kwestia kumulacji oddziaływań poszczególnych anten planowanych na tych samych azymutach. Z przytoczonych w zaskarżonej decyzji przepisów tj. art. 71 ust. 2 ustawy środowiskowej oraz z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wynika, że dla oceny, czy objęte postępowaniem przedsięwzięcie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej kluczowe jest ustalenie parametrów: równoważnej mocy promieniowana izotropowo dla pojedynczej anteny i odległości miejsc dostępnych dla ludności od ośrodka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny. Nie budzi wątpliwości ustalenie, że na każdym z trzech azymutów zawieszone będą jedna nad drugą trzy anteny o mocy 1665 W, 1752 W oraz 794 W. Kolegium uznało za zasadne zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na fakt, że organ I instancji nie dokonał oceny istnienia miejsc dostępnych dla ludności przy uwzględnieniu kumulacji pól elektromagnetycznych powstałej w wyniku nałożenia się wiązek wszystkich trzech anten w każdym z sektorów wyznaczonych azymutem, czyli głównym kierunkiem promieniowania. Na każdym bowiem azymucie, suma maksymalnej równoważnej mocy promieniowania izotropowo (EIRP) trzech pojedynczych anten to 4211 W (1665 W + 1752 W + 794 W), a zatem zbadać należy, czy miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości 150 metrów od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania zestawu 3 anten na każdym azymucie, a nie - jak przyjął organ I instancji - w odległości 70 m. Dodatkowo wskazano na konieczność dokonania ustaleń w zakresie możliwości oddziaływania anteny od minimalnego do maksymalnego pochylenia (tzw. tilt), aby określić, od jakiej wysokości poziomu terenu i w jakiej odległości od anten możliwe jest oddziaływanie promieniowania tych anten. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszy sprzeciw całkowicie podziela stanowisko Kolegium w obu wskazanych kwestiach i aprobuje pogląd, iż wyjaśnienie tych kwestii wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania przed organem I instancji. Przy określaniu odległości od anteny dla procedury kwalifikacyjnej szkodliwości stacji bazowych telefonii komórkowych należy przyjmować sumaryczną wartość EIRP dla wszystkich anten pracujących na tym samym kierunku. W takim przypadku, w odniesieniu do anten nadawczych stacji bazowej sformułowanie "pojedyncza antena" należy rozumieć jako "system antenowy" pracujący w określonym kierunku promieniowania, tj. określonym sektorze. Brak uwzględnienia efektu kumulacji PEM pochodzącego od skonfigurowania anten sektorowych promieniujących w tym samym kierunku (azymucie) jest błędem, przyczyniającym się do nieprawidłowej kwalifikacji odnośnie rozważanych zasięgów występowania PEM o wartościach ponadnormatywnych. Trzy pojedyncze anteny (w osobnych obudowach), z których każda pracuje w pojedynczym paśmie niczym nie różnią się od jednej (lub dwóch) anten zintegrowanych, które w jednej obudowie zawierają zespół wielu pojedynczych anten przystosowanych do pracy w kilku pasmach, z analogicznymi mocami doprowadzonymi na ich wejścia antenowe, promieniujących w tym samym kierunku. Wiązka promieniowania anteny zintegrowanej (np. 3-pasmowej) jest praktycznie taka sama jak wiązka promieniowania zespołu trzech anten w oddzielnych "obudowach." Tym samym skoro inwestor może wybierać pomiędzy dostępnymi na rynku antenami pojedynczymi i zintegrowanymi, to nieuprawnionym nadużyciem będzie obliczanie mocy EIRP dla każdej z anten osobno w ramach jednego azymutu. Nawet zwykły zdrowy rozsadek każe przyjąć, że wiązki promieniowania pochodzące od kilku anten promieniujących we wspólnej przestrzeni nakładają się. Zaś efektem kumulacji jest wzrost gęstości mocy PEM w miejscach dostępnych dla ludności, w tym możliwość wystąpienia przekroczeń w stosunku do wartości granicznej (0, 1W/m2). Przedmiotem rozważań w kontekście możliwości wystąpienia przekroczeń wartości granicznej PEM powinna być wartość maksymalna mocy EIRP, a nie liczba anten, bo to nie liczba anten może szkodliwie wpływać na środowisko, w tym w szczególności na zdrowie ludzi (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 października 2018 r., sygn. II SA/Kr 391/18 - dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Warto tez przytoczyć fragment uzasadnienia jednego z najnowszych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego omawianej kwestii tj. wyroku z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. II OSK 1514/18 (niedostępny): "W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest bowiem stanowisko, zgodnie z którym dla ustalenia, czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko wymagane jest uwzględnienie kumulacji oddziaływań lub sumowania się parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia. Systemowa wykładnia § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. prowadzi bowiem do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które mogą zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędne jest zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenia ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można powiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości graniczne, uzasadniające przyjęcie poszczególnych wskazywanych w rozporządzeniu odległości od miejsc dostępnych dla ludności. Przyjęcie, że dla ustalenia czy przedsięwzięcie oddziałuje potencjalnie znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku a nawet kilkunastu anten, których każda posiadać będzie moc promieniowania pozwalającą na kwalifikowanie jej jako nieodziaływującą nawet potencjalnie znacząco na środowisko, zaś po przecięciu z inną co najmniej na linii nakładania się stworzy moc znacznie przekraczającą wartości graniczne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 9 grudnia 2016 r., II OSK 708/15; z dnia 16 czerwca 2015 r., II OSK 2706/13; z dnia 29 września 2015 r., II OSK 139/14; z dnia 1 grudnia 2015 r., II OSK 801/14; z dnia 9 grudnia 2016 r., II OSK 708/15, z dnia 22 lutego 2017 r., II OSK 1494/15; z dnia 10 maja 2018 r., II OSK 2877/17; z dnia 3 lipca 2018 r., II OSK 1570/18, z dnia 20 czerwca 2018 r., II OSK 1809/16, z dnia 1 lipca 2018 r., II OSK 907/18 z dnia 20 lutego 2019 r., II OSK 262/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stad też jako niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny ocenił te z zarzutów skargi kasacyjnej, które starały się zakwestionować stanowisko Sądu I instancji w zakresie konieczności oceny analizy przedmiotowej inwestycji w kontekście ewentualnej oceny jej oddziaływania na środowisko". W świetle powyższego zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było całkowicie uzasadnione. Odnosząc się do pozostałych zarzutów sprzeciwu trzeba wskazać, że organ nie "poddał w wątpliwość" wiarygodność dowodów przestawionych przez Spółkę, w szczególności dokumentu prywatnego pn. "Kwalifikacja przedsięwzięcia" ani nie "pominął wartości procesowej" tego dokumentu, lecz uznał treści zawarte w tym dokumencie za niewystarczające. SKO w ogóle nie dokonywało wykładni pojęcia "miejsca dostępne dla ludności", a tym samym nie mogło też dokonać jego błędnej wykładni. W uzasadnieniu zaskarżonego postępowaniu wskazano tylko, że "(...) nie można w sposób jednoznaczny stwierdzić, że planowane przedsięwzięcie nie będzie oddziaływało na "miejsca dostępne dla ludności" w rozumieniu art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm.)". W świetle powyższego zaskarżoną decyzję należało ocenić jako prawidłową, a sprzeciw oddalić na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.