II SA/Kr 838/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2023 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2023 r., znak SKO.OŚ/4170/119/2023 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz W. K. kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2023 roku, znak: SKO.OŚ/4170/119/2023 utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza M. z dnia 30 stycznia 2023 r., znak MI.7021.3.62.2022 orzekającej: - w pkt 1 - nakazującej posiadaczowi odpadów Panu W. K. usunięcie odpadów z miejsce nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, tj. z działek ewid. nr [...], [...], [...] i [...], poł. w miejscowości K.; - w pkt 2 - określającej termin usunięcia odpadów do dnia 31 lipca 2023 r.; - w pkt 3 - określającej rodzaj odpadów przeznaczonych do usunięcia - kod odpadu: 17 05 04 - Gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03; - w pkt 4 - określającej, że usunięcie odpadów nastąpi poprzez ich przekazanie uprawionym podmiotom posiadającym wymagane zezwolenie na świadczenie usług w zakresie transportu, unieszkodliwiania lub odzysku odpadów, a teren obejmujący działki ewid. nr [...], [...], [...] i [...], poł. w miejscowości K., zostanie doprowadzony do stanu jaki istniał przed nawiezieniem mas ziemi. Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach. W dniu 26.08.2022 r. wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie porzucenia odpadów na działkach ewidencyjnych nr [...], [...] i [...], położonych w miejscowości K.. Zawiadomieniem z dnia 04.10.2022 r. powiadomiono strony postępowania o terminie przeprowadzenia w dniu 20.10.2022 r. oględzin ww. nieruchomości. Oględziny przeprowadzono w zaplanowanym terminie w obecności W. K. oraz jego pełnomocnika adwokata M. T., M. C. reprezentującej Starostwo Powiatowe w M. oraz I. K. przedstawiciela Wód Polskich. W czasie wizji potwierdzono, że na działkach nr [...], [...], [...] oraz [...], została wykonana niwelacja terenu za pomocą odpadów ziemi, które zaklasyfikowano pod kodem: 17 05 04. W. oświadczył, że na ww. działkach dokonał niwelacji terenu częściowo odpadem ziemi, która została przywieziona z miejscowości J., a częściowo z wykorzystaniem mas ziemi pozostawionych już wcześniej na tym terenie. Dodatkowo z informacji uzyskanych od M. C., na przełomie marca i kwietnia 2022 r. na ww. działkach znajdowały się odpady, które zostały zebrane przez Starostwo Powiatowe w M.. Z przeprowadzonych oględzin wykonano dokumentację fotograficzną i sporządzono protokół. Żadna ze stron nie wniosła zastrzeżeń co do treści i ustaleń zawartych w protokole. Pismem z dnia 24.10.2022 r. tut. Organ zwrócił się do Starostwa Powiatowego w M. o udostępnienie zdjęć przedstawiających grunt wiosną 2022 roku przed rozpoczęciem prac porządkowych, a także innych dowodów, które można wykorzystać w związku z prowadzonym postępowaniem. Wraz z pismem z dnia 07.11.2022 r. Wydział Mienia i Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w M. przesłał zdjęcia przedstawiające stan nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], położonej w K. , przed rozpoczęciem prac porządkowych na wiosnę 2022 roku. Na zdjęciach tych widać stopniowy spadek terenu od strony jezdni w kierunku koryta rzeki, natomiast podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 20.10.2022 r. potwierdzono, że ww. działki zostały nadsypane w postaci uformowanej skarpy, ciągnącej się od jezdni aż do koryta rzeki, gdzie skarpa ta miała wysokość około 4 m. Zawiadomieniem z dnia 30.12.2022 r. tut. Organ poinformował strony postępowania o rozszerzeniu przedmiotu postępowania o usunięcie odpadów także z działki ewidencyjnej nr [...] położonej w miejscowości K., o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. ze względu na konieczny czas, celem umożliwienia wszystkim stronom zapoznania i wypowiedzenia się co do całości zebranego materiału dowodowego oraz, że rozstrzygnięcie w sprawie zostanie wydane w terminie do dnia 31 stycznia 2023 r. Decyzją z dnia 30 stycznia 2023 r., znak MI.7021.3.62.2022 Burmistrz M. orzekł o nakazaniu posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsce nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, tj. z działek ewid. nr [...], [...], [...] i [...], poł. w miejscowości K.. W uzasadnieniu do wydanej decyzji organ wskazał, że w myśl art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 699), posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, natomiast zgodnie z ust. 2 cyt. ustawy w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami. Zgodnie z art. 2 pkt 3 cyt. ustawy przepisów ustawy nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty. Mając powyższe na uwadze, materiał ziemny pochodzący z J. za pomocą którego dokonano niwelacji terenu w K. , bez wątpienia uznać należy za odpad. Odpad ten składowany jest w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r. poz. 93) osoby fizyczne mogą wykorzystać odpady o kodzie 17 05 04 do utwardzania powierzchni po rozkruszeniu odpadów, jeśli jest to konieczne do ich wykorzystania, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego, a dopuszczalna maksymalna ilość tych odpadów do przyjęcia to 0,2 Mg/m2 utwardzanej powierzchni. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że przy niwelacji działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] i [...], położonych w miejscowości K., nie zostały zachowane przepisy ww. rozporządzenia, gdyż określona w akcie wykonawczym wartość 0,2 Mg/m2 utwardzanej powierzchni szacunkowo odpowiada warstwie o wysokości do około 15-20 cm, a więc została z pewnością wielokrotnie przekroczona. W świetle zebranego materiału dowodowego, tut. Organ, działając na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 699), nakazał usunięcie odpadów ich posiadaczowi z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. K., działając przez pełnomocnika adwokata M. T. wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji w całości. Rozpoznając sprawę w wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 24 kwietnia 2023 roku, znak: SKO.OŚ/4170/119/2023 utrzymało w mocy decyzję Burmistrza M. z dnia 30 stycznia 2023 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że Starostwo Powiatowe w M. pismem z dnia 7 listopada 2022 r., znak GM.6821.9.2022 przekazało do akt sprawy zdjęcia przedstawiające stan nieruchomości tj. działek nr [...], [...] i [...] poł. w K. przed rozpoczęcie prac porządkowych na wiosnę 2022 r. Jednocześnie doprecyzowano, iż wnioskiem o zasiedzenie objęte są działki ewid. nr [...] i [...]. Wraz z odwołaniem do akt sprawy przedłożono 1 str. Kserokopii postanowienia Sądu Rejonowego w M. I Wydział Cywilny z dnia 18 listopada 2022 r., sygn. akt I [...] stwierdzające nabycie nieruchomości przez zasiedzenie. Niemniej nie wskazano czy postanowienie jest prawomocne. Przy czym dla działki nr [...] zgodnie ze stanem Księgi Wieczystej nr [...] na dzień 24 kwietnia 2023 r. właścicielem nieruchomości jest Jednostka samorządu terytorialnego (związek międzygminny) G. K.. W księdze wieczystej znajdują się 3 ostrzeżenia o niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym. Natomiast dla działki [...] (powstała z podziału działki [...]) zgodnie ze stanem Księgi Wieczystej nr [...] na dzień 24 kwietnia 2023 r. właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa - Starosta M. . W księdze wieczystej brak ostrzeżeń na temat niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym. Niewątpliwie w toku postępowania ustalono, iż przedmiotowe działki zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 25 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach nie są miejscem przeznaczonym do składowania lub magazynowania odpadów. Prowadzenie składowiska odpadów jest działalnością ściśle reglamentowaną i aby móc przyjmować odpady wymagane jest uzyskanie stosownego zezwolenia, co wynika jasno z treści działu VIII rozdziału 1 ustawy. Stąd też mając na uwadze powyższe Kolegium podziela stanowisko Organu I instancji, iż odpady winny zostać niezwłocznie usunięte z przedmiotowych działek i przekazane bez zbędnej zwłoki uprawnionemu podmiotowi posiadającemu zezwolenie na gospodarowanie odpadami. Zważywszy zatem na to, że odpowiednie przepisy prawa materialnego zostały w sprawie zastosowane prawidłowo, a w toku postępowania Organ I instancji nie dopuścił się uchybień procesowych, należy stwierdzić, że zasadne jest nakazanie W. K. niezwłoczne usunięcie odpadów. A podniesione zarzuty w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Dodatkowo odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego wyznaczenia terminu usunięcia odpadów, w ocenie Odwołującego, Kolegium pragnie wskazać, iż termin wyznaczony przez Organ I instancji umożliwia wykonanie obowiązku nałożonego na stronę, co więcej należy podkreślić, iż odpady z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania powinny być usuwane niezwłocznie. Odnosząc się do zarzutu Odwołującego, iż zaskarżona decyzja jest niemożliwa do technicznego wykonania, Kolegium pragnie wyjaśnić, iż jak wynika z treści art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach, w decyzji o usunięciu odpadów określa się w szczególności: termin usunięcia odpadów; rodzaj odpadów i sposób usunięcia odpadów. Przy czym zgodnie z linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego w decyzji tej organ administracji nie ma obowiązku umieszczenia informacji o ilości odpadów (dokładnej masy odpadów), które podlegają usunięciu (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2018 r., II OSK 2655/17, wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 1769/18). A zatem zarzut, iż w zaskarżonej decyzji wskazano jedynie rodzaj i kod odpadów, a nie konkretną ilość odpadów, które Odwołujący jest zobowiązany usunąć, jest bezzasadny. Skargę na powyższą decyzję złożył W. K. reprezentowany przez adwokata M. T.. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia: 1) art. 156 §1 pkt 5) k p a. - poprzez wydanie decyzji niemożliwej do technicznego wykonania, albowiem brak jakiegokolwiek określenia ilości rzekomego odpadu do usunięcia w decyzji czy też stanu docelowego, ograniczając się do lakonicznego stwierdzenia, iż ilość nawiezionej ziemi ma rzekomo "wielokrotnie przekraczać" dopuszczalną wartość 0,2 Mg/m2 - czyni przedmiotową decyzję faktycznie niemożliwą do wykonania, albowiem nie sposób jest ustalić ilości opadu do usunięcia tudzież stanu docelowego wykonania decyzji. 2) naruszenie art. 130 § 2 k.p.a. w zw. z art. 26 ust. 6 pkt. 3. ustawy o odpadach poprzez ustalenie "sposobu usunięcia odpadu" poprzez ustalenie tegoż jako powierzenie odpadu podmiotowi posiadającego nieznane ustawie zezwolenie oraz zdefiniowanie stanu docelowego ignotum per ignotum, 3) naruszenie art. 130 § 2 k.p.a. w zw. żart. 26 ust. 6 pkt. 2. ustawy o odpadach poprzez zamiast określenia terminu wykonania decyzji w odniesieniu do stanu ostateczności decyzji, określenie sztywnej daty wykonania decyzji na dzień 31 lipca 2023 r. - podczas gdyż wskazany termin ustalony winien być w odniesieniu do stanu ostateczności decyzji, 4) art. 8 § 1 k.p.a. - poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej m i.n. poprzez brak ponumerowania kart sprawy, brak spisu treści, brak zszycia akt: taki sposób prowadzenia biurowości akt sprawy powoduje, iż istnieje ryzyko zaginięcia dokumentów z akt sprawy bądź wprowadzenie do nich nowych dokumentów po zapoznaniu się z aktami sprawy przez stronę, 5) art. 85 § 1 k.p.a. poprzez brak dokonania jakichkolwiek oględzin działki [...]-wskazana działka nie była przedmiotem jakichkolwiek oględzin, w szczególności w dniu 20 października 2022 r. a mimo to organ wydał decyzję również w odniesieniu do tejże działki, 6) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6) k.p.a. - poprzez dokonanie całkowicie dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego (a wręcz jego braku) - na gruncie niniejszej sprawy organ dokonał właściwie wnioskowania a priori w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy rażąco naruszając przy tym podstawowe zasady logiki formalnej, 7) całkowite pominięcie art. 395 ust. 4 prawa wodnego: albowiem skarżący wyrównując teren i nawożąc materiał działał w celu podjęcia pilnych prac zabezpieczających jakim było zabezpieczenie koryta potoku [...] co ex definitione wyklucza składowanie odpadów, 8) art. 28 ust. 8 ustawy o odpadach - poprzez brak jakiegokolwiek wskazania ilości odpadu do usunięcia nie sposób ustalić, czy mieściło się to w granicach dopuszczalnych norm tj. 0,2 Mg/m2 Wskazując na powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). W myśl art. 145 § 1 pkt 1) p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotowa sprawa dotyczy usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Zgodnie z art. 26 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 699 ze zm.) – dalej jako "uOdp": "1. Posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. 2. Z zastrzeżeniem art. 26a, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami. 6. W decyzji, o której mowa w ust. 2, określa się w szczególności: 1) termin usunięcia odpadów; 2) rodzaj odpadów; 3) sposób usunięcia odpadów." Zasadnicze znaczenie, w świetle powołanych przepisów, ma zatem ustalenie czy w określonym miejscu nieprzeznaczonym do składowania lub magazynowania odpadów, znajdują się odpady, a jeśli tak to jakie są to odpady, przy czym chodzi tutaj wskazanie rodzaju odpadów. Trzeba także podkreślić, że organ rozpoznając sprawę, w pierwszej kolejności powinien ustalić w sposób wyczerpujący i dokładny stan faktyczny, a następnie dokonać jego oceny prawnej (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. II OSK 263/10, NSA z dnia 11 czerwca 2013 roku, sygn. II OSK 2417/12). Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 2000 ze zm.) – dalej jako "K.p.a.", organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy - inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 19 maja 2021, sygn. I OSK 251/21). Organ powinien zatem w sposób adekwatny do potrzeb ustalić stan faktyczny i nie pozostawić żadnych niewyjaśnionych istotnych dla sprawy okoliczności. Dokonana natomiast przez organ ocena zgromadzonego materiału powinna zostać przeprowadzona zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), a motywy którymi kierował się organ powinny zostać szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu do wydanej decyzji. Na gruncie niniejszej sprawy organy były zobligowane w pierwszej kolejności do ustalenia i zbadania, czy na określonych działkach nr ewid. [...], [...], [...] i [...], poł. w miejscowości K., nieprzeznaczonych do składowania lub magazynowania odpadów, znajdują się odpady, a jeśli tak to jakie. W przypadku natomiast pozytywnego przesądzenia tej okoliczności organ powinien zweryfikować m.in., czy ich posiadacz (Skarżący) mógł poddawać odpady odzyskowi na potrzeby własne, jakie są dopuszczalne metody ich odzysku oraz jakie ilości odpadów mogły zostać w ten sposób zagospodarowane. W tym kontekście – to znaczy możliwości poddawania odpadów odzyskowi na potrzeby własne – przywołać należy rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 roku w sprawie listy odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 roku, poz. 93), a ściślej poz. 40 Załącznika do tego rozporządzenia. Zgodnie z treścią tej pozycji Załącznika odpady o kodzie 17 05 04 to jest "Gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03" mogą być odzyskiwane "do utwardzania powierzchni po rozkruszeniu odpadów, jeśli jest to konieczne do ich wykorzystania, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego" przy czym "dopuszczalna maksymalna ilość odpadów do przyjęcia: 0,2 Mg/m2 (megagram / m2) utwardzanej powierzchni", co odpowiada wielkości 200 kg na m2. Analiza akt niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że nie wszystkie istotne dla sprawy okoliczności sprawy zostały przez organ ustalone i zweryfikowane. Przede wszystkim, co do zasady nie budzą, w ocenie Sądu, wątpliwości te ustalenia organów, które wskazują, że "na działkach nr [...], [...], [...] oraz [...], została wykonana niwelacja terenu za pomocą odpadów ziemi, które zaklasyfikowano pod kodem: 17 05 04. P. W. oświadczył, że na ww. działkach dokonał niwelacji terenu częściowo odpadem ziemi, która została przywieziona z miejscowości J., a częściowo z wykorzystaniem mas ziemi pozostawionych już wcześniej na tym terenie" (por. uzasadnienie do decyzji z dnia 30 stycznia 2023 r. Burmistrza Miasta i Gminy M.; podobnie w uzasadnieniu do decyzji SKO). Nie pokrywają się jednak już ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym inne ustalenia organu, z których wynika, że cyt.: "podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 20.10.2022 r. potwierdzono, że ww. działki zostały nadsypane w postaci uformowanej skarpy, ciągnącej się od jezdni aż do koryta rzeki, gdzie skarpa ta miała wysokość około 4 m" (por. uzasadnienie do decyzji z dnia 30 stycznia 2023 r. Burmistrza Miasta i Gminy M.; w uzasadnieniu do decyzji SKO nie wskazano ściśle na tę okoliczność, jednak SKO podzieliło w istocie wszystkie istotne ustalenia organu I instancji). Protokół oględzin z dnia 20 października 2022 roku (k. 19 – 20 oraz k. 16 – 18 a.a.) nie pozwala na ustalenie takich okoliczności. Jak wynika z treści wskazanego protokołu nawieziona ziemia została wykorzystana do usunięcia wyrwy powstałej na działce Skarżącego po powodzi w lipcu 2021 roku. W wyniku powstania wyrwy doszło do zagrożenia stabilności budynków znajdujących się na nieruchomości Skarżącego. Co istotne okoliczność tę potwierdza i akcentuje przedstawiciel RZGW obecny na oględzinach, dodając przy tym, aby powstała wyrwa, która została zasypana przez Skarżącego pozostała taka (to znaczy zasypana) do czasu umocnienia brzegu potoku [...] przez RZGW. Trzeba podkreślić jednak, że w protokole nie ma mowy o uformowaniu skarpy "ciągnącej się od jezdni aż do koryta rzeki, gdzie skarpa ta miała wysokość około 4 m". Z powyższego – to znaczy z treści protokołu – wynika przynajmniej ten wniosek, że zasypanie nawiezioną ziemią wyrwy powstałej po powodzi w lipcu 2021 roku w istocie zabezpieczyło stabilność budynku (budynków) znajdującego się na nieruchomości Skarżącego, a ponadto stanowi tymczasowe zabezpieczenie brzegu potoku [...] do czasu jego umocnienia przez RZGW. Okoliczność ta ma istotne znaczenie w kontekście wydanego rozstrzygnięcia. Organ powinien bowiem ocenić czy i w jakim zakresie, przed umocnieniem brzegu potoku [...] przez RZGW, może dojść do usunięcia nawiezionej ziemi, która została wykorzystana do zabezpieczenia brzegu potoku [...] i ustabilizowania statyki budynków znajdujących się na nieruchomości. Organ powinien w tym kontekście wziąć również pod uwagę okoliczność, że ustabilizowanie brzegu potoku [...] jest obowiązkiem RZGW, który jednak do chwili wydania decyzji w sprawie nie został jeszcze zrealizowany. Trzeba też zaznaczyć, że jak wynika z oświadczenia przedstawiciela RZGW zaleca się, aby do czasu umocnienia brzegu potoku [...] nasyp dokonany przez W. K. pozostał jako zabezpieczenie. Te okoliczności jednak organ całkowicie pominął. Jakkolwiek w uzasadnieniu do decyzji SKO w Krakowie wskazano, że cyt.: "Przedstawiciel Wód Polskich oświadczył, iż do czasu umocnienia brzegu potoku [...]a nasyp dokonany przez Pana W. K. pozostanie (jako zabezpieczenie)" jednakże nie rozważył bliżej tej okoliczności i nakazał usunięcie odpadów bez zbędnej zwłoki w wyznaczonym terminie. W ocenie Sądu jednak istnieje pewna sprzeczność między zaleceniami przedstawiciela RZGW, a rozstrzygnięciem organu. Oczywiście wyrażone przez przedstawiciela RZGW stanowisko nie jest wiążące dla organów (Burmistrza czy SKO) jednakże powinno być ono wzięte pod uwagę, a okoliczności, na które wskazuje przedstawiciel RZGW wyjaśnione przez organ. W szczególności organ powinien ustalić, czy usunięcie odpadów przez Skarżącego nie spowoduje destabilizacji brzegu, który został uszkodzony przez powódź. Organ powinien również rozważyć i wyjaśnić czy termin wykonania nałożonego w decyzji obowiązku nie powinien być skorelowany z terminem w jakim nasyp dokonany przez Skarżącego ma stanowić zabezpieczenie dla umocnienia brzegu potoku [...] Nawiązując jeszcze do okoliczności zasypania powstałej w wyniku powodzi wyrwy należy zauważyć, że Kolegium w uzasadnieniu do wydanej decyzji wskazało, że "nie dało wiary że ziemia nawieziona na działki została w całości wykorzystana do zasypania wyrwy, jak również że wyłącznie ziemia pozostawiona przez poprzedniego właściciela została wykorzystana do niwelacji terenu. Zwłaszcza, iż jak ustalono w toku postępowania podczas wizji marzec/kwiecień 2022 r. nie stwierdzono hałd zalegającej ziemi, a teren był zakrzaczony, zaniedbany". Jakkolwiek Kolegium wskazuje w jakim zakresie nie dało wiary wyjaśnieniom Skarżącego, to jednak z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jakie w związku z tym ustalenia poczyniło Kolegium. W kontekście tego wątku należy przytoczyć fragment protokół z dnia 20 października 2022 roku: "Na działkach nr [...], [...], [...] i [...] dokonana została niwelacja terenu odpadem/ziemią - kod. 17 05 04, przywiezionym z miejscowości J. najprawdopodobniej wydobyta przy pracach budowlanych. P. W. K. oświadcza, że było to kilka samochodów, jak również oświadcza, że prace wykonywał na przełomie 2021 i 2022 roku. Pan W. K. oświadcza, że na działkach w/w znajdowała się ziemia pozostawiona przez poprzedniego właściciela, którą Pan rozrównał, nawieziona ziemia wykorzystywana była do zasypania wyrwy powstałej po powodzi w lipcu 2021 r." (por. protokół z dnia 20 października 2022 roku k. 19-20 a.a.). Z zacytowanego fragmentu protokołu bynajmniej nie wynika, że "ziemia nawieziona na działki została w całości wykorzystana do zasypania wyrwy, jak również że wyłącznie ziemia pozostawiona przez poprzedniego właściciela została wykorzystana do niwelacji terenu". Z treści protokołu wynika, że ziemia zarówno nawieziona przez Skarżącego jak i ziemia, która została pozostawiona przez poprzedniego właściciela (posiadacza) zostały wykorzystane do niwelacji terenu jak i do zasypania wyrwy. Niezależnie w kontekście dokonanych przez organy ustaleń faktycznych trzeba także wskazać, że ustalenie faktu nawiezienia na nieruchomość Skarżącego odpadów o kodzie 17 05 04, to jest "Gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03" nie stanowi jeszcze samo w sobie o zasadności wydania decyzji o nakazie usunięcia odpadów. Organ powinien dodatkowo zweryfikować i ustalić czy Skarżący nie przekroczył maksymalnej ilości odpadów do przyjęcia, które może wykorzystać do odzysku odpadów w postaci "utwardzania powierzchni po rozkruszeniu odpadów, jeśli jest to konieczne do ich wykorzystania, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego". Jak wynika z zacytowanego powyżej poz. 40 Załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 roku w sprawie listy odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 roku, poz. 93), "dopuszczalna maksymalna ilość odpadów do przyjęcia: 0,2 Mg/m2 (megagram / m2) utwardzanej powierzchni" (200 kg na m2). Jakkolwiek w uzasadnieniu do wydanej decyzji organ I instancji wskazuje, że Skarżący przekroczył wynikającą z treści Załącznika do rozporządzenia wartość, to jednakże ustalenie to jest całkowicie dowolne. Organ, ale tylko Burmistrz, wskazuje, że "działki zostały nadsypane w postaci uformowanej skarpy, ciągnącej się od jezdni aż do koryta rzeki, gdzie skarpa ta miała wysokość około 4 m.", co miało zostać ustalone podczas oględzin. Jak już zaznaczono powyżej z treści protokołu nie da się jednak wyprowadzić takich wniosków. Trzeba ponadto wskazać, że w aktach sprawy nie znajduje się jakikolwiek dowód, który pozwoliłby na dokonanie takich ustaleń. Co więcej, wadliwe i swobodne ustalenie tej okoliczności przez organ I instancji stanowiło jeden z zarzutów odwołania, pomimo tego jednak SKO nie odniosło się do niego w żadnej mierze pomijając go całkowicie. Reasumując powyższe należy wskazać, że organy nie ustaliły w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy. Dokonane ustalenia zostały poczynione w sposób dowolny. Ustalenia albo nie mają zakotwiczenia w zgromadzonych dowodach, albo też pozostają z nimi w sprzeczności na co zwrócono uwagę powyżej. Dotyczy to w szczególności ustalenia, że "działki zostały nadsypane w postaci uformowanej skarpy, ciągnącej się od jezdni aż do koryta rzeki, gdzie skarpa ta miała wysokość około 4 m" jak i ustalenia (pomimo braku w tym zakresie jakichkolwiek dowodów), że przekroczona została wynikająca z poz. 40 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 roku w sprawie listy odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 roku, poz. 93), "dopuszczalna maksymalna ilość odpadów do przyjęcia: 0,2 Mg/m2 (megagram / m2) utwardzanej powierzchni" (to jest 200 kg na m2). Ponadto organ pominął istotną dla sprawy okoliczność, jak chociażby akcentowaną przez RZGW kwestię, że dokonany przez Skarżącego nasyp stanowi zabezpieczenie powstałej wyrwy po powodzi. Mając na uwadze trzeba wskazać, że doszło do naruszenia art. 7 K.p.a, art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt. 6) K.p.a. Zasadne są zatem podniesione w tym zakresie zarzuty Skargi. Słuszny jest także zarzut art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej, co miało nastąpić poprzez brak ponumerowania kart sprawy, brak spisu treści, brak zszycia akt. Jak wskazał Skarżący prowadzenia biurowości akt sprawy w ten sposób powoduje, iż istnieje ryzyko zaginięcia dokumentów z akt sprawy bądź wprowadzenie do nich nowych dokumentów po zapoznaniu się już z aktami sprawy przez stronę. Taki sposób prowadzenia akt potwierdzają fotografie wykonane przez Skarżącego. Zgodnie z art. 8 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Odnosząc się do tego zarzutu, należy wskazać, że prowadzenie akt sprawy w ten sposób, że nie są numerowane poszczególne kolejne karty akt z pewnością skutkuje brakiem gwarancji ich kompletności oraz budzi wątpliwości, czy w pełni obrazują one podjęte przez organ działania w zakresie postępowania dowodowego. Jednakże pomimo nieponumerowana kart akt sprawy do pewnego momentu prowadzenia postępowania administracyjnego (akta przekazane przez organ do sądu były ponumerowane), co stanowi o utrudnieniu w korzystaniu z nich przez stronę, to jednak nie stanowi to takiego naruszenia przepisów art. 8 § 1 K.p.a., czy nawet art. 10 § 1 K.p.a. lub nawet art. 73 K.p.a., które mogłyby mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Same akta sprawy nie są obszerne i zawierają one wszystkie dokumenty, na które powołuje się organ. Również sam Skarżący nie wskazuje, aby brakowało jakichkolwiek dokumentów, względnie aby pojawiły się nowe dokumenty, których wcześniej w aktach nie było. Trzeba też wskazać, że Skarżący miał możliwość w każdej chwili przeglądania akt postępowania i w tym zakresie nie był w żadnym stopniu ograniczany (por. też np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 9 lutego 2021 roku, sygn. II GSK 723/19). Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 130 § 2 K.p.a. w zw. z art. 26 ust. 6 pkt. 3) ustawy o odpadach poprzez wskazanie "sposobu usunięcia odpadu" poprzez powierzenie odpadów podmiotowi posiadającego nieznane ustawie zezwolenie oraz zdefiniowanie stanu docelowego ignotum per ignotum. Zgodnie z art. 26 ust. 6 pkt. 3) ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach, w decyzji, o której mowa w ust. 2 (to jest decyzji, którą nakazuje się posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania), określa się w szczególności sposób usunięcia odpadów. Wbrew jednak treści skargi nie doszło do naruszenia wskazanej normy przez określone w decyzji wyrzeczenie. Zgodnie z art. 27 ust. 2 uOdp: "Wytwórca odpadów lub inny posiadacz odpadów może zlecić wykonanie obowiązku gospodarowania odpadami wyłącznie podmiotom, które posiadają: 1) zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów, lub 2) koncesję na podziemne składowanie odpadów, pozwolenie zintegrowane, decyzję zatwierdzającą program gospodarowania odpadami wydobywczymi, zezwolenie na prowadzenie obiektu unieszkodliwiania odpadów wydobywczych lub wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - na podstawie odrębnych przepisów, lub 3) wpis do rejestru w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 5 - chyba że działalność taka nie wymaga uzyskania decyzji lub wpisu do rejestru." Natomiast zgodnie z art. 3 pkt. 2) uOdp, ilekroć w ustawie jest mowa o gospodarowaniu odpadami - rozumie się przez to zbieranie, transport lub przetwarzanie odpadów, w tym sortowanie, wraz z nadzorem nad wymienionymi działaniami, a także późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami Ze wskazanych przepisów wynika zatem, że posiadacz odpadów nie może zezwolić na odbiór i zlecenie ich przetransponowania podmiotowi, który w wymagany sposób nie wylegitymuje się posiadaniem stosownego zezwolenia w tym zakresie (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 2 października 2019 roku, sygn. II OSK 3138/18). Poprawnie zatem organ wskazał "sposób usunięcia odpadu" poprzez powierzenie odpadów podmiotowi posiadającego stosowne zezwolenie. Podniesiony zarzut jest zatem bezzasadny. Podobnie nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 130 § 2 k.p.a. w zw. żart. 26 ust. 6 pkt. 2. ustawy o odpadach poprzez zamiast określenia terminu wykonania decyzji w odniesieniu do stanu ostateczności decyzji, określenie sztywnej daty wykonania decyzji na dzień 31 lipca 2023 r. - podczas gdyż wskazany termin ustalony winien być w odniesieniu do stanu ostateczności decyzji Wydając decyzję o której stanowi art. 26 ust. 6 pkt 1 uOdp organ nakazuje bowiem posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania oraz określa w szczególności: 1) termin usunięcia odpadów; 2) rodzaj odpadów; 3 sposób usunięcia odpadów. Nie ulega przy tym wątpliwości, że nakładany decyzją administracyjną nakaz określonego zachowania się powinien w sposób jednoznaczny i możliwie szczegółowy określać jego przedmiot, tak aby w przypadku zarówno dobrowolnego jak i ewentualnego przymusowego wykonania decyzji (w drodze postępowania egzekucyjnego) nie było żadnych wątpliwości zarówno co do podmiotu na którym ciąży obowiązek i zakresu tego obowiązku. Decyzja organu administracji nakładająca na stronę postępowania obowiązek określonego zachowania powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. W ocenie Sądu określenie w decyzji terminu usunięcia odpadów nastąpiło zgodnie ze wskazaną normą art. 26 ust. 6 pkt. 1) uOdp. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 85 § 1 k.p.a. poprzez brak dokonania jakichkolwiek oględzin działki [...]. Wbrew bowiem twierdzeniom Skarżącego działka nr [...] została poddana oględzinom, co wynika jednoznacznie z treści protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 20 października 2022 r. Bezzasadny jest również zarzut pominięcie art. 395 pkt. 4) ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne. Podnosząc zarzut naruszenia wskazanego przepisu Skarżący wskazuje, że o naruszeniu ma świadczyć okoliczność, że skarżący wyrównując teren i nawożąc materiał działał w celu podjęcia pilnych prac zabezpieczających jakim było zabezpieczenie koryta potoku [...], co ex definitione wyklucza składowanie odpadów. Zgodnie jednak z treścią art. 395 pkt 4) PrWod pozwolenia wodnoprawnego albo zgłoszenia wodnoprawnego nie wymaga wykonanie pilnych prac zabezpieczających w okresie powodzi, klęski żywiołowej, ogłoszonych stanów zagrożenia epidemicznego, epidemii albo w razie niebezpieczeństwa szerzenia się zakażenia lub choroby zakaźnej, które mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia publicznego. Niniejsza sprawa jednak nie dotyczy uzyskania lub nieuzyskania pozwolenia wodnoprawnego. W związku z czym zarzut nie jest słuszny. Skarżący podniósł również zarzut naruszenia art. 28 ust. 8 ustawy o odpadach - poprzez brak jakiegokolwiek wskazania ilości odpadu do usunięcia nie sposób ustalić, czy mieściło się to w granicach dopuszczalnych norm tj. 0,2 Mg/m2 Faktycznie jednak wskazany zarzut dotyczy wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a nie naruszenia przepisów prawa materialnego. Zarzut ten – to jest wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy – w tym zakresie, jak wskazano już powyżej, jest uzasadniony. W końcu bezzasadny jest zarzut najdalej idący a dotyczący wydania decyzji niemożliwej do technicznego wykonania, albowiem brak jakiegokolwiek określenia ilości rzekomego odpadu do usunięcia w decyzji czy też stanu docelowego, ograniczając się do lakonicznego stwierdzenia, iż ilość nawiezionej ziemi ma rzekomo "wielokrotnie przekraczać" dopuszczalną wartość 0,2 Mg/m2 - czyni przedmiotową decyzję faktycznie niemożliwą do wykonania, albowiem nie sposób jest ustalić ilości opadu do usunięcia tudzież stanu docelowego wykonania decyzji, co stanowi o jej nieważności na zasadzie art. 156 § 1 pkt. 5) K.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt. 5) K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem, wskazana w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. niewykonalność decyzji zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania lub istnieją prawne nakazy bądź zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Niewykonalność prawna oznacza więc brak możliwości zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy obowiązek nałożony decyzją jest obiektywnie i trwale niemożliwy do wypełnienia w świetle aktualnej wiedzy naukowej i technicznej (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 3 marca 2023 roku, sygn. II OSK 616/20). Zaskarżona decyzja nie jest jednak decyzją niewykonalną. W szczególności nie stanowi o niewykonalności decyzji niewskazanie w jej treści jaka masa, czy też jaka objętość odpadów ma być usunięta. Zgodnie z art. 26 ust. 6 uOdp w decyzji o usunięciu odpadów określa się: termin usunięcia odpadów, rodzaj odpadów, sposób usunięcia odpadów. W decyzji tej organ administracji nie ma obowiązku umieszczenia informacji o ilości odpadów.; nie ma konieczności wskazywania dokładnej masy odpadów, która ma podlegać usunięciu - wystarczające jest tu wskazanie rodzaju odpadów oraz miejsca ich składowania (zob. np. uzasadnienie do wyroków: NSA z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2655/17, NSA z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 1769/18) Skoro zatem w decyzji organ nie ma obowiązku umieszczenia informacji o ilości odpadów.; nie ma konieczności wskazywania dokładnej masy odpadów, która ma podlegać usunięciu, to niewskazanie tych okoliczności w treści decyzji nie można stanowić o jej nieważności. Z tego względu podniesiony zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt. 5) K.p.a. jest pozbawiony podstaw.