II SA/Kr 816/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Asesor WSA Anna Kopeć WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. S. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2023 r. nr 316/2023 znak: WSE.7722.13.2023.MULE w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wyłączenia spod egzekucji skargę oddala

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem postanowieniem z dnia 7 marca 2023 r. nr [...] działając na podstawie art. 61a K.p.a. w związku z art. 18 i art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji po rozpatrzeniu wniosku zobowiązanej R. S. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wyłączenia spod egzekucji części prawa majątkowego – części działki nr [...] położonej w B. T.. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia 11 lipca 2016 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie nakazał R. S. rozbiórkę budynku mieszkalnego o konstrukcji żelbetowej i pięciu kondygnacjach naziemnych wraz z pomieszczeniem parterowym usytuowanym przy granicy z działką nr [...], zrealizowanego w południowej części działki nr [...], położonej w miejscowości B. T. - bez wymaganego pozwolenia na budowę. Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna i podlega wykonaniu w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W związku z powyższym PINB w Zakopanem upomnieniem z dnia 1 lutego 2022 r. wezwał zobowiązaną do wykonania obowiązku rozbiórki wynikającego z decyzji nakazowej a następnie wystawił tytuł wykonawczy z dnia 31.01.2023 r. i skierował go do egzekucji administracyjnej. Zobowiązana do chwili obecnej nie wykonała określonego w tym tytule wykonawczym obowiązku rozbiórki. Organ wskazał, że zobowiązana na podstawie art. 39 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wniosła o wyłączenie spod egzekucji części prawa majątkowego tj. części działki nr [...] objętej decyzją, którą wg przedstawionych kserokopii na podstawie aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dni 10.11.2011 r. nie dysponuje zobowiązana. Organ uznał, że wniosek o wyłączenie spod egzekucji należy uznać za niedopuszczalny na tym etapie postępowania egzekucyjnego jak i ze względu na okoliczność, iż przesłanką złożenia takiego wniosku może być w przypadku prowadzenia egzekucji administracyjnej obowiązku o charakterze niepieniężnym jedynie zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wydania rzeczy. Ponadto zgodnie z art. 38 i 39 ustawy prawo do wystąpienia z takim wnioskiem przysługuje wyłącznie osobie trzeciej, a nie zobowiązanemu. A zatem w przedmiotowej sprawie zobowiązana nie może skutecznie argumentować, iż obiekt budowlany, do którego wykonania rozbiórki jest zobligowana decyzją nakazową nie jest jej własnością. Na to postanowienie zażalenie złożyła R. S.. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2023 r. nr 316/2023 znak: WSE.7722.13.2023.MULE utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że w treści księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla nieruchomości - działki nr [...] w B. T., zawarty został następujący wpis: "podział do korzystania: - R. S. ma prawo korzystania na zasadzie wyłączności z części działki nr [...] oznaczonej na mapie stanowiącej załącznik do umowy darowizny z dnia 10.11.2011 roku rep. A nr [...] kolorem zielonym (część działki przylegająca do ulicy [...]); - S. M. S. ma prawo do korzystania na zasadzie wyłączności z pozostałej części działki nr [...], oznaczonej na powołanej wyżej mapie kolorem różowym." Na mapie wyraźnie widać, że linia podziału działki nr [...] w B. T. (podział do korzystania) przebiega po linii ściany konstrukcyjnej, oddzielającej dwa segmenty budynku istniejącego na tej działce. Oznaczenie kolorystyczne na tej mapie wskazuje, że część do korzystania przez S. S. sięga od linii wspomnianej ściany konstrukcyjnej do granicy z działką nr [...] w B. T., a część do korzystania przez R. S. sięga od linii ściany konstrukcyjnej do granicy z działką nr [...], będącą drogą wojewódzką nr [...] [...] G. - Ł. P. (ul. T. ). Budynek mieszkalny, który podlega rozbiórce na mocy decyzji MWINB z dnia 1 lipca 2016 r. dobudowany został do istniejącego już budynku i posadowiony został przy drodze wojewódzkiej 960 [...] G. - Ł. P. na działce nr [...] w B. T.. Budynek ten posadowiony został więc na tej części działki, która w podziale ustalonym w akcie notarialnym z dnia 10 listopada 2011 r. przeznaczona została do korzystania na zasadzie wyłączności przez R. S.. Wnosząc o wyłączenie spod egzekucji zobowiązana powołała art. 39 upea. Przepis ten stanowi, że jeżeli w egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym rzecz lub prawo majątkowe, których wyłączenia spod egzekucji żądano, zostały również objęte środkiem egzekucyjnym wskazanym przez wierzyciela, organ egzekucyjny doręcza mu postanowienie o wyłączeniu. Na to postanowienie przysługuje wierzycielowi zażalenie. Do czasu rozstrzygnięcia zażalenia dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Regulacja ta jest ściśle powiązana z art. 38 upea, którego § 1 upea stanowi, że kto, nie będąc zobowiązanym, rości sobie prawa do rzeczy lub prawa majątkowego, z którego prowadzi się egzekucję administracyjną, może wystąpić do organu egzekucyjnego - w terminie czternastu dni od dnia uzyskania wiadomości o czynności egzekucyjnej skierowanej do tej rzeczy lub tego prawa - z żądaniem ich wyłączenia spod egzekucji, przedstawiając lub powołując dowody na poparcie swego żądania. Zauważyć należy, że art. 39 upea dotyczy praw wierzyciela w postępowaniu, tzn. z przepisu tego wynika, że wierzycielowi doręcza się postanowienie o wyłączeniu, jeżeli w egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym rzecz lub prawo majątkowe, których wyłączenia spod egzekucji żądano, zostały objęte środkiem egzekucyjnym wskazanym przez wierzyciela, a na to postanowienie przysługuje wierzycielowi, zażalenie. Przy czym w doktrynie zgodnie podkreśla się, że art. 39 upea w praktyce dotyczy tylko obowiązku wydania rzeczy. Żądanie wyłączenia spod egzekucji oparte może być na podstawie art. 38 § 1 upea. Przepis ten jednak wprost wskazuje, że żądanie wyłączenia spod egzekucji dotyczyć może rzeczy lub prawa majątkowego, z którego prowadzi się egzekucję administracyjną. Egzekucja administracyjna prowadzona przez PINB w Zakopanem wobec zobowiązanej dotyczy obowiązku rozbiórki budynku, czyli obowiązku niepieniężnego. Obowiązek rozbiórki budynku ani nie oznacza obowiązku wydania nieruchomości ani nie wiąże się z zajęciem nieruchomości, na której posadowiony jest budynek. Inaczej mówiąc w przedmiotowej sprawie egzekucja nie polega na zajęciu nieruchomości - działki nr [...] w B. T., na której posadowiony jest budynek podlegający rozbiórce. Dlatego żądanie wyłączenia spod egzekucji części działki nr [...] w B. T. jest z oczywistych względów bezprzedmiotowe. Organ wskazał, że postanowienie PINB w Zakopanem z dnia 7 marca 2023 r. wydane zostało w czasie, gdy zawieszone było postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec zobowiązanej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 31 stycznia 2023 r. Wyjaśnić należy, że odpis tytułu wykonawczego z dnia 31 stycznia 2023 r. doręczony został zobowiązanej w dniu 2 lutego 2023 r. Podanie zobowiązanej z dnia 7 lutego 2023 r., zawierające zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej, nadane zostało w polskiej placówce pocztowej w dniu 9 lutego 2023 r., czyli w terminie 7 dni licząc od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego. Oznacza to, że wraz z wniesieniem przez zobowiązaną zarzutu w podaniu z dnia 7 lutego 2023 r. doszło do zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 31 stycznia 2023 r. Z akt postępowania egzekucyjnego wynika, że w związku z wyżej wymienionym zarzutem PINB w Zakopanem nie wydał postanowienia w trybie art. 35 § 1 upea, jednak nie zmienia to faktu, że do zawieszenia postępowania egzekucyjnego doszło. Zatem postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 31 stycznia 2023 r. uległo zawieszeniu wraz z wniesieniem przez zobowiązaną zarzutu w podaniu z dnia 7 lutego 2023 r. i pozostawało zawieszone aż do czasu zawiadomienia PINB o wydaniu przez MWINB postanowienia z dnia 29 marca 2023 r., które jest ostatecznym postanowieniem w sprawie zarzutu. Zasadniczą konsekwencją zawieszenia postępowania egzekucyjnego, która jednak nie została wprost wyrażona w żadnym przepisie, jest wstrzymanie biegu postępowania. W przedmiotowej sprawie PINB w Zakopanem po otrzymaniu podania zobowiązanej z dnia 7 lutego 2023 r. powinien rozpoznać zgłoszony w tym podaniu zarzut, natomiast z załatwieniem sprawy wniosku o wyłączenie spod egzekucji części działki nr [...] w B. T. powinien się wstrzymać aż do czasu doręczenia mu ostatecznego postanowienia w sprawie zarzutu, czyli do czasu, gdy postępowanie egzekucyjne przestanie być zawieszone. Tymczasem PINB w Zakopanem w dniu 3 marca 2023 r. wydał postanowienie o oddaleniu zgłoszonego zarzutu, a zaraz potem - nie czekając na uostatecznienie się tego postanowienia - w dniu 7 marca 2023 r. wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wyłączenia spod egzekucji części działki nr [...] w B. . W aktualnym stanie prawnym w obrocie prawnym znajduje się już postanowienie MWINB z dnia 29 marca 2023 r. o utrzymaniu w mocy postanowienia PINB w Zakopanem z dnia 3 marca 2023 r. Postanowienie to zostało doręczone PINB. Zatem aktualnie postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec zobowiązanej nie jest już zawieszone. Skoro postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec zobowiązanej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 31 stycznia 2023 r. obecnie nie jest już zawieszone, to również dopuszczalne jest załatwienie sprawy wniosku o wyłączenie spod egzekucji części działki nr [...] w B. T.. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła R. S. zarzucając naruszenie: 1/ art. 33 § 2 pkt 6 lit c u.p.e.a., z uwagi na brak możliwości wykonania nałożonego decyzją obowiązku, 2/ art. 39 u.p.e.a., poprzez jego niezastosowanie i niewyłączenie spod egzekucji części prawa majątkowego, tj. części działki ewid. nr [...] objętej decyzją - którą na podstawie aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia 10.11.2011r. nie dysponuje zobowiązana (część zaznaczona kolorem różowym); 3/ art. 38 u.p.e.a., poprzez uznanie, iż znajduje on zastosowanie w przedmiotowej sprawie, w sytuacji gdy przepis ten odnosi się do obowiązków o charakterze majątkowym (egzekucji o charakterze pieniężnym), która nie ma zastosowania w niniejszym postępowaniu); 4/ art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a, poprzez nie umorzenie postępowania egzekucyjnego (pomimo wniosku zobowiązanej w powyższym zakresie), z uwagi na niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 5/ art. 58 u.p.e.a., poprzez w podejmowanie czynności w sprawie w trakcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego (od dnia wniesienia przez zobowiązaną zarzutów do tytułu wykonawczego w piśmie z dnia 7.02.2023r.); 6/ art. 61a u.p.e.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia I-instancyjnego, 7/ art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego, rzetelnego oraz pełnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, a w konsekwencji oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia na błędnych ustaleniach faktycznych, 8/ art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego i orzekanie w oparciu o niepełny materiał dowodowy, 9/ art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zawarcia w postanowieniu uzasadnienia faktycznego w zakresie wskazania faktów, które organ - na podstawie zebranego materiału dowodowego -uznał za udowodnione oraz brak wskazania dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; 10/ art. 6 i 8 k.p.a. poprzez niedokładne zbadanie wszystkich okoliczności sprawy, a tym samym naruszenie zasady budowania zaufania do organów władzy państwowej; 11/ art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów, nie mającej oparcia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach przedmiotowej sprawy; 12/ art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na nie uchyleniu postanowienia będącego przedmiotem zażalenia i nie przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, natomiast w sytuacji gdyby organ uznał, że zachodzi podstawa do odmowy wszczęcia postępowania winien skarżone postanowienie uchylić i orzec na podstawie właściwego przepisu prawa, gdyż utrzymanie w mocy wadliwie wydanego uprzednio rozstrzygnięcia powoduje, iż oba orzeczenia obarczone są wadą prawną. W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności postanowienia organu egzekucyjnego, o odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wyłączenia spod egzekucji prawa majątkowego – części działki, na której posadowiony jest budynek objęty nakazem rozbiórki. W ocenie organu, skarżącej nie przysługuje roszczenie o wyłączenie spod egzekucji tego prawa, gdyż jest zobowiązana do przeprowadzenia rozbiórki (nie jest osoba trzecią). Ponadto egzekucja nie polega na zajęciu nieruchomości, ale wykonaniu rozbiórki obiektu budowlanego. Stanowisko to jest w ocenie sądu prawidłowe. Zgodnie z dyspozycją art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. W orzecznictwie podkreśla się, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku, oraz, że mowa wszczęcia postępowania zastrzeżona jest dla wstępnego etapu oceny wniosku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2023 r. III OSK 2550/21). W ocenie sądu przypadek taki – wystąpienie oczywistej przeszkody o charakterze podmiotowym, wystąpił w niniejszej sprawie. Skarżącej jako zobowiązanej do przeprowadzenia rozbiórki obiektu budowlanego zrealizowanego w ramach samowoli budowlanej, nie przysługiwało roszczenie o wyłączenie spod egzekucji części działki, na której posadowiony jest obiekt objęty nakazem rozbiórki. Zgodnie z art. 38 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 479 z późn. zm. (dalej; ustawa) kto, nie będąc zobowiązanym, rości sobie prawa do rzeczy lub prawa majątkowego, z którego prowadzi się egzekucję administracyjną, może wystąpić do organu egzekucyjnego - w terminie czternastu dni od dnia uzyskania wiadomości o czynności egzekucyjnej skierowanej do tej rzeczy lub tego prawa - z żądaniem ich wyłączenia spod egzekucji, przedstawiając lub powołując dowody na poparcie swego żądania. Z kolei przepis art. 39 ustawy Jeżeli w egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym rzecz lub prawo majątkowe, których wyłączenia spod egzekucji żądano, zostały również objęte środkiem egzekucyjnym wskazanym przez wierzyciela, organ egzekucyjny doręcza mu postanowienie o wyłączeniu. Na to postanowienie przysługuje wierzycielowi zażalenie. Do czasu rozstrzygnięcia zażalenia dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Jak podkreśla się w orzecznictwie prawo do wystąpienia z wnioskiem o wyłączenie ruchomości przysługuje jedynie osobie trzeciej, a nie zobowiązanemu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2020 r. II FSK 1256/18, z dnia 29 lipca 2020 r. II FSK 1646/18, z dnia 25 lutego 2020 r. II FSK 786/18, z dnia 11 października 2019 r. II FSK 3656/17). Osobą trzecią jest zaś każdy, kto nie został wskazany w tytule wykonawczym jako zobowiązany oraz kto nie wykonuje praw zobowiązanego (Przybysz Piotr Marek, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz). Ponieważ zaś, skarżąca jest podmiotem zobowiązanym do dokonania rozbiórki, nie jest w rozumieniu tego przepisu osobą trzecią. Nie przysługiwało jej zatem roszczenie (prawo) o wyłączenie spod egzekucji części działki, na której egzekucja może być prowadzona, o ile rozbiórka nie zostanie przez skarżącą dobrowolnie wykonana. Zgodzić należy się także za organem, iż charakter przepisu, w oparciu o który można domagać się wyłączenia spod egzekucji jest taki, że nie można go stosować do egzekucji świadczeń niepieniężnych, jak nakaz rozbiórki. Przepis ten dotyczy roszczeń do rzeczy, lub praw majątkowych a nie obowiązków objętych tytułem egzekucyjnym o charakterze niepieniężnym. Ze swojej istoty przepis ten nie ma więc zastosowania do postępowania egzekucyjnego dotyczącego nakazu rozbiórki. W tym stanie rzeczy sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.