II SA/Kr 790/23

Dnia 20 września 2023 r. r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Mirosław Bator Asesor WSA Anna Kopeć (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2023 r. sprawy ze skargi T. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 24 marca 2023 r. znak: SKO/OŚ/4170/94/2023 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego T. N. kwotę 697 zł ( sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wójt Gminy Michałowice decyzją z dnia 9 stycznia 2023 r., znak: OS.6236.17.2022.PZ: I. Nakazał T. N. jako właścicielowi terenu niezwłoczne usunięcie odpadów o kodzie 17 05 04 - Gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 z terenu działek nr [...] oraz [...] obręb S., to jest z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania i magazynowania w ten sposób, aby zostały przywrócone pierwotne rzędne terenu, oraz przetransportowania ich do uprawnionych miejsc: odzysku, zbierania lub unieszkodliwienia. II. Nakazał wykonanie decyzji poprzez: 1. Przekazanie bez zbędnej zwłoki, odpadów o kodzie 17 05 04 z terenu działek nr [...] oraz [...] w miejscowości S. podmiotowi posiadającemu stosowne zezwolenie właściwego organu na prowadzenie działalności w zakresie gospodarowania odpadami. 2. Ustalił, iż obowiązek, o którym mowa w pkt I powinien być wykonany do dnia 30 kwietnia 2023 r. Po rozpoznaniu odwołania T. N. wniesionego od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 24 marca 2023 r., znak SKO/OŚ/4170/94/2023 - działając na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 14.12.2012 r. o odpadach (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 699 z późn. zm.) jak również art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000) - uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu realizacji obowiązku i w tym zakresie orzekło wskazując termin zrealizowania nałożonego obowiązku do dnia 30.06.2023 r., w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji SKO wskazało, że stan faktyczny sprawy jest następujący: Działki nr [...] oraz [...] w ewidencji gruntów stanowią grunty orne, oznaczone symbolem - R. Zgodnie z definicją zawartą w ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - gruntami rolnymi są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne (art. 2 ust. 1 pkt 1). W trakcie wizji przeprowadzonej w dniu 07.11.2022 r. ustalono, iż zachodnia część działek nr [...] oraz [...] została nadsypana masami ziemnymi zanieczyszczonymi gruzem. Działki zostały nadsypane na wysokość około 1,5 m. w środkowej części nasypu oraz od około 20 do 70 cm na obrzeżach. Nasyp powstał w części działki oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako tereny rolnicze. Podczas oględzin działek właściciel poinformował, że nie posiada pozwolenia na budowę ani decyzji wyłączającej działki z produkcji rolnej. Wyjaśnił również, że nawiózł masy ziemne na te działki na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z 10.11.2015 roku w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. Zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Michałowie dla obszaru Gmina Michałowice Północ przedmiotowe działki stanowią tereny rolnicze oznaczone symbolem R. W rezultacie teren w/w działek nie może być miejscem przeznaczonym do składowania czy też magazynowania odpadów. Jak ustalił organ I instancji nawiezione masy ziemne (zanieczyszczone gruzem) to odpad o kodzie 17 05 04 - gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03. Biorąc pod uwagę wyjaśnienia strony dotyczące chęci wyrównania działki organ prawidłowo uznał, że zgodnie z brzmieniem art. 26 ust. 1 i 2 ustawy nie ma znaczenia fakt, że nawiezione odpady mogą w przyszłości przyczynić się do lepszego zagospodarowania gruntu. Odnosząc się do stanu prawnego sprawy SKO stwierdziło, że należało w pierwszej kolejności ustalić, czy teren w/w działki może być miejscem przeznaczonym do składowania czy magazynowania odpadów. Zgodnie z ustawą o odpadach miejscem składowania odpadów może być jedynie składowisko odpadów, którego realizacja (jako budowli) może nastąpić jedynie w trybie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym czy ustawy Prawo budowlane. Dla przedmiotowych działek nie wydano żadnych decyzji w trybie powyższych przepisów. Działka nie jest również miejscem magazynowania odpadów w rozumieniu art. 3 ust 1 pkt 5 ustawy o odpadach. Dalej SKO przytoczyło zawarte w ustawie o odpadach definicje wytwórcy odpadów i posiadacza odpadów. Jak podkreśla się w orzecznictwie i literaturze władający powierzchnią ziemi może zwolnić się z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób - wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów. Taka sytuacja nie występuje w analizowanej sprawie. Dokonując subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod wskazane wyżej normy prawne należy stwierdzić, że zalegające na terenie działek nr [...] i [...] gleba i ziemia świadomie na działki nawieziona stanowi odpad w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach, a powyższe działki nie są przeznaczone do składowania i magazynowania odpadów. Wykonane prace ziemne (nawiezienie mas ziemnych z gruzem oraz wykonanie nasypu) powodujące zmianę ukształtowania terenu i trwałą zmianę charakteru podłoża spowodowały naruszenie zapisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zmiana ukształtowania terenu nastąpiła na gruncie rolnym a nie budowlanym a zmiana przeznaczenia działki rolnej wymaga wyłączenia z produkcji rolnej w trybie art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz uiszczenia opiaty z tytułu wyłączenia. W analizowanej sytuacji inwestor planując utwardzenie działki powinien był uprzednio wyłączyć grunt z produkcji rolnej. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu, a dotyczącego możliwość wykorzystania odpadów przez osoby fizyczne i jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami na potrzeby własne należy stwierdzić, że nie może znaleźć zastosowanie rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 10.11.2015 r., gdyż jak zostało wyżej wykazane tereny przedmiotowych działek są terenami rolnym a nie budowlanymi, a tylko do tych ostatnich znajduje zastosowanie rozporządzenie Ministra Środowiska. Skład orzekający Kolegium wskazał nowy termin do wykonania nałożonego obowiązku. Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie T. N., zarzucając jej: błędne ustalenia faktyczne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia poprzez przyjęcie, że nastąpiła zmiana przeznaczenia działek nr [...] i [...] w S. ; naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a to ustalenia: a) powierzchni działek nr [...] i [...] w S. , b) ilości odpadów o kodzie 17 05 04 - Gleba i ziemia, w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03, zgromadzonych na działkach nr [...] i [...] w S. , c) stanu działek nr [...] i [...] w Sieborowicach w dacie wydania decyzji przez organ II instancji; 3. naruszenie Ip. 40 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku z dnia 10 listopada 2015 r. poprzez pominięcie i niezastosowanie. Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podczas rozprawy w dniu 20 września 2023 r. skarżący dołączył zdjęcia przedmiotowego terenu wykonane w dniu 19 września 2023 r. jako dowód potwierdzający aktualny stan działek oraz, że nie straciły one charakteru rolnego. Ponadto skarżący wniósł o uchylenie zarówno zaskrzonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Dokonana według tak określonych kryteriów kontrola sądowa zaskarżonej decyzji wykazała, że jest ona wadliwa, podobnie jak poprzedzająca ją decyzja organu I instancji. Oba orzekające w sprawie organy administracji publicznej naruszyły obowiązek wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W pierwszej kolejności trzeba wskazać, że od początku postępowania skarżący twierdził, że na swoje działki nawiózł ziemię legalnie - działając w granicach dopuszczalnych przez rozporządzenie Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. z 2016 r. poz. 93). Wskazywał na tę okoliczność zarówno podczas oględzin, jak i w odwołaniu. Wójt Gminy Michałowice w uzasadnieniu decyzji zawarł ustalenie, że "według zasad obowiązujących w reżimie ustawy o odpadach obowiązującej od 23 stycznia 2013 r. rozmieszczenie nawiezionych mas ziemnych na gruncie należy traktować jako prowadzenie procesu odzysku odpadów, a dokonywanie takiej czynności wymaga uzyskania stosownego zezwolenia, tj. zezwolenia na przetwarzanie odpadów i obowiązek ten dotyczy również odzysku dokonywanego poza instalacjami lub urządzeniami na mocy rozporządzenia z 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami". Organ I instancji odniósł się do zupełnie innego aktu prawnego, regulującego całkowicie odmienne kwestie, niż ten, na który powoływał się skarżący, natomiast w żaden sposób nie wyjaśnił możliwości zastosowania w tej sprawie rozporządzenia powoływanego przez stronę. W tym miejscu trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach z obowiązku uzyskania odpowiednio zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów zwalnia się osobę fizyczną i jednostkę organizacyjną niebędące przedsiębiorcami, wykorzystujące odpady na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ust. 8. Z kolei art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach stanowi, że osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10, i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne. Właśnie na podstawie art. 27 ust. 10 ustawy wydano wspomniane wcześniej rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. Tym samym działanie w granicach przewidzianych przez rozporządzenie z 10 listopada 2015 r. nie wymaga zezwolenia na zbieranie ani na przetwarzanie odpadów. Z kolei SKO w zaskarżonej decyzji stwierdziło, że powoływane przez skarżącego rozporządzenie ma zastosowanie wyłącznie do działek budowlanych, a nie do działek rolnych, a właśnie tereny rolne są przedmiotem postępowania. Na jakiej podstawie Kolegium doszło do takiego wniosku – nie sposób ustalić, gdyż, jak słusznie podnosi się w skardze, ograniczenie takie nie wynika ani z delegacji do wydania rozporządzenia (art. 27 ust. 10 ustawy o odpadach), ani z treści samego rozporządzenia. Przeciwnie, niektóre odpady zgodnie z rozporządzeniem mogą być wykorzystywane do zwiększenia żyzności gleb - co oznacza, że przepisy tego aktu prawnego mają zastosowanie do terenów rolnych Na obecnym etapie postępowania Sąd nie jest w stanie ustalić, czy przedmiotowe rozporządzenie będzie miało w niniejszej sprawie zastosowanie, czy też nie, jednak żaden z organów rozstrzygających sprawę nie wskazał racjonalnego i zgodnego ze stanem prawnym powodu wykluczającego jego zastosowanie. Okoliczność ta wymaga szczegółowego wyjaśnienia, co uczynią organy w ponownie prowadzonym postępowaniu. Jak wskazuje skarżący – może to wymagać ustalenia dodatkowych okoliczności, dotychczas całkowicie pominiętych, takich jak powierzchnia działek, na które nawieziono odpady. Po drugie – istotne znaczenie, również z punktu widzenia możliwości zastosowania tego rozporządzenia, ma rodzaj odpadów, które zostały nawiezione przez skarżącego. Organ I instancji w sentencji decyzji określił je jako "odpady o kodzie 17 05 04 - Gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03", podczas gdy w uzasadnieniu decyzji podzielono ustalenia dokonane podczas oględzin, że doszło do nawiezienia "mas ziemnych z gruzem". Tymczasem - jak słusznie podniesiono w skardze - gruz posiada inne oznaczenie w katalogu odpadów (17 01 01 - Odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów; 17 01 02 - Gruz ceglany; 17 01 06 - Zmieszane lub wysegregowane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia zawierające substancje niebezpieczne; 17 01 07 - Zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06). Jest to klasyfikacja odpadów wynikająca z rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. poz. 10). Brak jest spójności pomiędzy ustaleniami obu organów w tym zakresie. W skardze skarżący kategorycznie zaprzecza, by nawiezione przez niego odpady zawierały gruz, co również wymaga wyjaśnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu. Kolejny aspekt sprawy, wymagający zwrócenia uwagi, to powoływanie się przez organy obu instancji na ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W tym zakresie SKO zawarło w decyzji następujący fragment: "Wykonane prace ziemne (nawiezienie mas ziemnych z gruzem oraz wykonanie nasypu) powodujące zmianę ukształtowania terenu i trwałą zmianę charakteru podłoża spowodowały naruszenie zapisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z w/w ustawą ochrona gruntów rolnych polega na zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi oraz ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi. Zmiana ukształtowania terenu nastąpiła na gruncie rolnym a nie budowlanym a zmiana przeznaczenia działki rolnej wymaga wyłączenia z produkcji rolnej w trybie art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz uiszczenia opiaty z tytułu wyłączenia. W analizowanej sytuacji Inwestor planując utwardzenie działki powinien był uprzednio wyłączyć grunt z produkcji rolnej." Są to zdania przepisane dosłownie (słowo w słowo) z uzasadnienia decyzji organu Wójta Gminy Michałowice, co już samo w sobie poddaje w wątpliwość, czy organ II instancji dokonał ponownego rozpoznania sprawy, czy też ograniczył się jedynie do kompilacji stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Pomijając jednak tę okoliczność, rozważania dotyczące ewentualnej konieczności wyłączenia gruntu z produkcji rolnej w trybie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie mają się nijak do postępowania w sprawie nałożenia obowiązku usunięcia odpadów, prowadzonego przecież na podstawie zupełnie innej ustawy i w całkowicie odmiennym trybie. Żaden z organów prowadzących postępowanie w zakresie nakazu usunięcia odpadów nie ma kompetencji do oceny w ramach prowadzonego przez siebie postępowania tego samego zachowania strony w kontekście naruszenia przepisów innych ustaw. Równie abstrakcyjne byłyby rozważania dotyczące klasyfikacji wykonanych przez skarżącego czynności z punktu widzenia ewentualnego naruszenia stosunków wodnych albo jako czynów zabronionych przepisami prawa karnego. To, czy na skutek nawiezienia ziemi nastąpiła zmiana przeznaczenia przedmiotowych działek z gruntów rolnych na budowlane pozostaje poza granicami kontrolowanej przez Sąd sprawy administracyjnej, w związku z czym Sąd nie może również badać zasadności podniesionego w skardze zarzutu, że tego rodzaju ustalenia były błędne. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy obu instancji ograniczą się do ustalenia okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia tej konkretnej sprawy - czego, jak już wcześniej stwierdzono, zaniechały - i pominą rozważania wykraczające poza jej granice. Odnosząc się do materiału zdjęciowego przedstawionego przez stronę skarżącą podczas rozprawy trzeba wskazać, że niewątpliwie obrazują one stan znacząco odmienny od tego, który przedstawiony był na fotografiach zrobionych podczas oględzin w dniu 7 listopada 2022 r. Zmiany te zostaną ustalone w ponownie prowadzonym postępowaniu, a ich znaczenie ocenione w kontekście adekwantych przepisów prawa. Z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 697 zł składa się: kwota 200 zł tytułem uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżącego, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).