II SA/Kr 786/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : WSA Paweł Darmoń (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant : starszy referent sądowy Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy w Racławicach z dnia 5 grudnia 2022 r., uchwała nr XXIV/197/2022 w sprawie uchwalenia: zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Racławice I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 2 ust. 2 pkt 2; II. zasądza od Gminy Racławice na rzecz skarżącego Wojewody Małopolskiego kwotę 480 ( czterysta osiemdziesiąt złotych) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z 13 czerwca 2023 r. Wojewoda Małopolskiego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XXIV/197/2022 Rady Gminy Racławice z dnia 5 grudnia 2022 r. w sprawie uchwalenia: zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Racławice. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części tj. w zakresie tekstu planu § 2 ust. 2 pkt 2. Wojewoda wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, zarzut naruszenia art. 17 pkt 6 lit. b tiret ósmy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: upzp). Wskazał, że w ramach procedury nadzorczej wystąpił do Gminy z uwagami dotyczącymi uchybień w zakresie sporządzenia zmiany przedmiotowego planu. Rada Gminy nie dokonała w całości procedury naprawczej stwierdzonych przez Wojewodę uchybień kwestionowanej uchwały. Wojewoda podkreślił, że kwestionowanym zapisem uchwały wprowadzono minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej: 30%, co nie uwzględniało warunku wynikającego z uzgodnienia projektu przedmiotowej zmiany planu z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zbytków w Krakowie. Jak zaakcentował Wojewoda, WKZ w postanowieniu z 30 sierpnia 2022 r. o uzgodnieniu projektu zmiany planu zaznaczył, iż należy zrezygnować ze zmiany minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej z 40% na 30%. Według WKZ, obszar zmiany planu miejscowego położony jest w granicach wpisanego do rejestru zabytków Pola Bitwy pod Racławicami pod nr A-996/M, decyzją z dnia 21.07.1981 r. i uznany za Pomnik Historii Rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 14.04.2004 r. Zdaniem Wojewody ustalenie dotyczące zmiany minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej z 40% na 30% dla terenu UP1, prowadzące do dopuszczalnego obniżenia udziału terenów niezainwestowanych w bezpośrednim sąsiedztwie Pomnika [...], dworu czy kopca Kościuszki, wpłynie niekorzystnie na otaczający krajobraz kulturowy. Otwarty charakter krajobrazu kulturowego winien być utrzymany, należy bowiem do wartości przestrzennych do zachowania, zgodnie z celem ochrony Pomnika historii. Dalej Wojewoda zarzucił, że w Wykazie uzgodnień do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapisano, że uwaga WKZ została uwzględniona. Jednak Wójt Gminy przedkładając do uchwalenia Radzie Gminy projekt zmiany miejscowego planu, który nie uwzględniał warunku uzgodnienia w ww. postanowieniu WKZ, naruszył istotnie zasady sporządzania przedmiotowej zmiany planu, bowiem WKZ uzgodnił projekt zmiany planu z warunkiem odstąpienia od zmiany 40% na 30%. W odpowiedzi na skargę organ zaznaczył, że wskazane "minimum" nie wyklucza realizacji inwestycji na parametrach 40% pow. biologicznie czynnej, co będzie przedmiotem uzgodnień z konserwatorem na innym etapie postępowania tj. przy uzgadnianiu projektu zagospodarowania terenu. Wskaźnik min. 30% daje większe możliwości inwestycyjne. Polityka przestrzenna w gminie Racławice opiera się o następujące zasady: racjonalne zagospodarowanie terenów zabudowanych, tworzenie we wsiach sołeckich miejsc o charakterze przestrzeni publicznych pozwalających na integrację mieszkańców. Przyjęte w niniejszym planie rozwiązania mają na celu umożliwienie rozwoju gminy i poprawę jakości życia mieszkańców. Decyzje dotyczące użytkowania terenu UP1 uwzględniają potencjalny wpływ wyboru danej funkcji przez pryzmat oceny i pomiaru zmian sposobu zagospodarowania. Dobór kryteriów oceny oddziaływania tych decyzji oparty jest o takie wskaźniki, które w zależności od zakładanej funkcji są zmienne dla danego terenu w określonej jednostce czasu, zatem można mówić o utrzymaniu istniejącej powierzchni biologicznie czynnej zgodnie ze wskazaniami powyżej. Zdaniem organu uchwała została sporządzona z uwzględnieniem uwagi zawartej w postanowieniu WKZ. Warunek uzgodnienia projektu zmiany planu przez WKZ jest zgodny ze stanowiskiem zawartym w postanowieniu WKZ. Zakres wskaźnika biologicznie czynnego wskazanego przez konserwatora nie został odpowiednio i przekonywująco argumentowany i wchodzi w zakres władztwa planistycznego. Decyzje inwestycyjne i tak ponownie będą uzgadniane z konserwatorem na innym etapie procesu inwestycyjnego. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). W myśl art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Skarga jest zasadna i prowadzi do częściowego stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Istotne naruszenie prawa zostało prawidłowo dostrzeżone i zakwestionowane w złożonej przez Wojewodę Małopolskiego skardze na uchwałę Nr XXIV/197/2022 Rady Gminy Racławice z dnia 5 grudnia 2022 r. w sprawie uchwalenia: zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Racławice. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części tj. w zakresie tekstu planu § 2 ust. 2 pkt 2. Trzeba zgodzić się z Wojewodą Małopolskim, że uchwała w zaskarżonej części narusza art. 17 pkt 6 lit. b tiret ósmy ustawy z 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2023.977 t.j. z dnia 2023.05.23), po przez brak uwzględnienia w treści planu uzgodnienia z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy zagospodarowania terenu. W ramach procedury nadzorczej Wojewoda wystąpił do Gminy z uwagami dotyczącymi uchybień w zakresie sporządzenia zmiany przedmiotowego planu. Rada Gminy nie dokonała w całości procedury naprawczej stwierdzonych przez Wojewodę uchybień kwestionowanej uchwały. Kwestionowanym zapisem uchwały wprowadzono minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej: 30%, co nie uwzględniało warunku wynikającego z uzgodnienia projektu przedmiotowej zmiany planu z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zbytków w Krakowie. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w postanowieniu z 30 sierpnia 2022 r. ZN-II.5150.149.2021.EAP o uzgodnieniu projektu zmiany planu zaznaczył, że należy zrezygnować ze zmiany minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej z 40% na 30% dla terenu UP1. Według Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, obszar zmiany planu miejscowego położony jest w granicach wpisanego do rejestru zabytków Pola Bitwy pod Racławicami pod nr A-996/M, decyzją z dnia 21 lipca 1981 r. i uznany za Pomnik Historii Rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 14 kwietnia 2004 r. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 listopada 2012 r., II OSK 2024/12 (LEX nr 1291954 ) - ratio legis instytucji "uzgodnienia" w procedurze planistycznej, polega na przesądzającym (relewantnym) wpływie pozytywnego stanowiska organu uzgadniającego, na kształt normatywny postanowień planu. Ustawodawca, nakazując organowi wykonawczemu gminy uzgodnienie projektu planu ze wskazanymi organami, w tym z właściwym konserwatorem zabytków, określił konsekwencje prawne takiego uzgodnienia. Organ uzgadniający może skutecznie zablokować uchwalenie projektowanego aktu w kształcie planowanym przez organ sporządzający. Odmowa uzgodnienia projektu planu przez uprawniony organ oznacza niemożność uchwalenia planu miejscowego w planowanym kształcie. Zaś w przypadku uchwalenia przez radę gminy planu miejscowego, mimo odmowy uzgodnienia przez uprawniony organ, zgodnie z dyspozycją art. 28 u.p.z.p., skutkuje to, co do zasady, nieważnością uchwały rady w całości lub w części. Organy sprawujące władztwo planistyczne związane są treścią uzgodnień poczynionych przez właściwe podmioty, które to uzgodnienie następuje w formie postanowienia zaskarżalnego zażaleniem i ewentualnie skargą do sądu administracyjnego. Jeśli wójt (burmistrz, prezydent miasta) został zobligowany do uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z podmiotami wymienionymi w art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p., to ostateczne stanowisko uzyskane w tej postaci należy uznać za bezwzględnie wiążące (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 marca 2012 r., II SA/Wr 910/11, LEX nr 1145940). Ustalenie dotyczące zmiany minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej z 40% na 30% dla terenu UP1, prowadzące do dopuszczalnego obniżenia udziału terenów niezainwestowanych w bezpośrednim sąsiedztwie Pomnika [...] , dworu czy kopca Kościuszki, wpłynęłoby niekorzystnie na otaczający krajobraz kulturowy. W wykazie uzgodnień do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapisano, że uwaga Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków została uwzględniona. Jednak Wójt Gminy przedkładając do uchwalenia Radzie Gminy projekt zmiany miejscowego planu, który nie uwzględniał warunku uzgodnienia naruszył istotnie zasady sporządzania przedmiotowej zmiany planu, bowiem Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił projekt zmiany planu z warunkiem odstąpienia od zmiany 40% na 30%. Dodatkowo stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniom odpowiedzi na skargę uchwała nie została sporządzona z uwzględnieniem uwagi zawartej w postanowieniu WKZ, a wszelkie zarzuty odnośnie treści uzgodnienia organ winien podnosić w zażaleniu do Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu w Warszawie za pośrednictwem Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie, czego nie uczynił. Nie kwestionując przyjętych przez gminę Racławice zasad i celów polityki przestrzennej podkreślić należy, że przywoływana w odpowiedzi na skargę "samodzielność planistyczna, z której wynika pewien luz decyzyjny w zakresie celowości podejmowanych działań planistycznych" doznaje ograniczenia, bowiem ustawodawca rygorystycznie traktuje obowiązek zachowania procedury sporządzenia planu miejscowego, do której należy zachowanie przez organ planistyczny wiążącego stanowiska organu uzgadniającego. Stwierdzenie takiego istotnego naruszenia zasad sporządzania planu w postępowaniu sądowym musi prowadzić do wydania wyroku uwzględniającego skargę i stwierdzenia nieważności uchwały Nr XXIV/197/2022 Rady Gminy Racławice z dnia 5 grudnia 2022 r. w sprawie uchwalenia: zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Racławice w zakresie § 2 ust. 2 pkt 2. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w pkt I wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą. Przyjęto stawkę minimalną na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.).