II SA/Kr 689/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Piotr Fronc WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2023 r. sprawy ze skargi Gminy Zawoja na rozporządzenie nr 5/2010 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 20 września 2010 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej dla ujęcia wody powierzchniowej KM 0+600 potoku S. na potrzeby Fabryki O. S.A. w miejscowości B., gmina Maków Podhalański, powiat Sucha Beskidzka postanawia: odrzucić skargę.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie działając na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019 ze zm.) rozporządzeniem z dnia 20 września 2010 r. nr 5/2010 ustanowił strefy ochronne dla ujęcia wody powierzchniowej w km 0+600 potoku S. na potrzeby [...] F[...] S.A. w miejscowości B., gmina M. P., powiat S. B.. Na powyższe rozporządzenie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina Zawoja zarzucają naruszenie art. 54 ust. 1 pkt 1 oraz art. 55 ust. 2, art. 56 ust. 2 ustawy Prawo wodne. W konkluzji strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej odrzucenie bądź oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie organ wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 63 ustawy z dnia 23 stycznia 2019 roku o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, w niniejszym przypadku - Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie. Skarżący powinien zatem wykazać, że istnieje bezpośredni związek pomiędzy zaskarżonym rozporządzeniem (aktem prawa miejscowego) a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś tylko sytuacją faktyczną). Związek ten powinien istnieć w chwili wejścia w życie zaskarżonego rozporządzenia i powodować następstwo w postaci pozbawienia skarżącego konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków, mających oparcie w przepisach prawa materialnego. Składając skargę, Gmina Zawoja wykazać winna naruszenie własnego interesu prawnego, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Nie jest wystarczające wykazanie, że akt prawa miejscowego narusza pojmowany w sposób subiektywny interes faktyczny Gminy. Gmina wykazać powinna, że interes prawny znajduje ochronę w obiektywnie pojmowanym porządku prawnym. Ponadto za odrzuceniem skargi przemawia również to, że dokonano błędnego wskazania organu. Wskazać należy, że organem właściwym w sprawie przestał być dotychczasowy organ, a został nim inny - Wojewoda Małopolski. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., w skrócie: "P.p.s.a.") – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednakże przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 P.p.s.a. W niniejszej sprawie do sądu zaskarżone zostało rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 20 września 2010 r. nr 5/2010. Aktem tym organ działając na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019 ze zm.) ustanowił strefy ochronne dla ujęcia wody powierzchniowej w km 0+600 potoku S. na potrzeby [...] F[...] S.A. w miejscowości B., gmina M. P., powiat S. B.. Z akt sprawy wynika również, że Gmina Zawoja pismem z dnia 13 marca 2023 r. wystosowała do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Ja wiadomo pod rządami Prawa wodnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego rozporządzenia strefę ochronną ustanawiał dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej w drodze aktu prawa miejscowego wydawanego na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o wojewodzie w związku z art. 58 ust. 1 prawa wodnego, wskazując zakazy, nakazy, ograniczenia oraz obszary, na których one obowiązują. Z całą doniosłością należy podnieść, że zgodnie z art. 565 ust. 1 nowego prawa wodnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268) akty prawa miejscowego wydane na podstawie art. 58 ust. 1 poprzedniej ustawy zachowują moc do dnia wejścia w życie aktów wydanych na podstawie nowej ustawy i mogą być zmieniane. Istotnie według nowej ustawy tereny ochrony ustanawia obecnie wojewoda, zgodnie z art. 135 i nast. tej ustawy. Tym niemniej art. 535 ust. 5 nowego Prawa wodnego przewiduje następstwo procesowe Wód Polskich do DRZGW, który został zniesiony według art. 525 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Reasumując stwierdzić należy, że obecnie organem właściwym do ustanowienia obszaru ochronnego, w drodze aktu prawa miejscowego jest Wojewoda Małopolski stosownie do treści art. 141 Prawa wodnego. W kwestii następstwa prawnego i procesowego organów administracji publicznej Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd zaprezentowanym w postanowieniu WSA w Krakowie z dnia 21 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1341/10. Przepis art. 32 P.p.s.a. stanowi, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Można by na tej podstawie przyjmować, że jeżeli istnieje organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi, to on właśnie uzyskuje status strony postępowania sądowoadministracyjnego. Regulację art. 32 P.p.s.a. należy rozważać w kontekście treści art. 54 tej ustawy. Z art. 54 P.p.s.a. wynika, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, a organ ten przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia, może przy tym w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Treść art. 54 P.p.s.a. uzasadnia wniosek, że ustawodawca wiąże status strony postępowania sądowoadministracyjnego z organem, który wydał zaskarżony akt, nie tylko obligując ten właśnie organ do przekazania akt sprawy i udzielenia odpowiedzi na skargę, lecz również wyposażając ten właśnie organ w kompetencje autokontrole. Kompetencje te związane są z właściwością do rozstrzygania danej sprawy, co oznacza, że w razie utraty właściwości do rozstrzygania danego rodzaju spraw, organ, który wydał zaskarżony akt traci również kompetencje autokontrolne. Kompetencji tych nie uzyskuje jednak "nowy" organ, który stał się właściwy do rozstrzygania spraw, w których wydano zaskarżoną decyzję, gdyż nie jest on organem, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, a tylko taki organ ma kompetencje autokontrole według art. 54 § 3 P.p.s.a. Domniemywanie kompetencji administracyjnych i ich odkodowywanie na podstawie wykładni systemowej lub celowościowej jest niedopuszczalne. Określenie "organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi" może być jednak odczytywane również szerzej, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia". W sytuacji wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego przez sąd administracyjny, sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez organ właściwy i to ten właśnie organ jest związany w tej konkretnej sprawie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu. Okoliczność ta – niezależnie od wielu niekonsekwencji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie statusu organów administracji w postępowaniu sądowoadministracyjnym – przesądza w ocenie Sądu zasadność potraktowania jako strony postępowania organ aktualnie właściwy do wydawania tego rodzaju aktów prawa miejscowego, który to rodzaj obejmuje akt będący przedmiotem zaskarżenia. Takie też wnioski prezentowane są w orzecznictwie chociaż w oparciu o inną argumentację (postanowienie NSA z dnia 29 grudnia 2009r., II OW 73/09), tj. ze wskazaniem, że organ administracji publicznej, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. NSA podkreśla, że celem autokontroli jest umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania (lub braku działania) bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem. Organ administracji publicznej, w razie uwzględnienia skargi w trybie autokontroli, obowiązany jest wykonać czynności przewidziane w art. 54 § 2 P.p.s.a., a więc przekazać skargę wraz z aktami sądowi administracyjnemu. Skoro przepis art. 54 § 3 ustawy przewiduje możliwość uwzględnienia skargi do dnia rozpoczęcia rozprawy, to nie ulega wątpliwości – podkreśla NSA - iż z instytucji autokontroli może skorzystać jedynie organ administracji publicznej, któremu w tym właśnie czasie, tj. od dnia wniesienia skargi do dnia do dnia rozpoczęcia rozprawy, przysługują kompetencje do rozstrzygania danego rodzaju spraw administracyjnych. A zatem, warunkiem skorzystania z uprawnienia do autokontroli, przewidzianym w art. 54 § 3 P.p.s.a., jest posiadanie przez organ administracji publicznej - w dacie korzystania z tego uprawnienia - kompetencji do załatwiania danego rodzaju spraw administracyjnych. Z uprawnienia tego nie może skorzystać organ administracji publicznej, który co prawda posiadał kompetencje do rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej w dacie wydania zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji, lecz utracił ją po wydaniu decyzji. (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 30.11.2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1054/10). Z uwagi na powyższe skargę wniesioną za pośrednictwem organu, który utracił kompetencje do rozstrzygania danej sprawy uznać należy za niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.