II SA/Kr 648/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Klubu Sportowego [...] w T. na zarządzenie Nr [...] Burmistrza Miasta T. z dnia [...] lutego 2020 r. w sprawie: przyznania stypendiów sportowych dla zawodników osiągających wysokie wyniki we współzawodnictwie sportowym postanawia: 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącemu Klubowi Sportowemu [...] w T. uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 (dwieście) złotych.

Burmistrz Miasta Trzebini w dniu 20 lutego 2020 r. – działając na podstawie art. 30 ust. 1 i art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i uchwały Nr XIV/162/VIII/2019 Rady Miasta Trzebini z dnia 31 października 2019 r. w sprawie: warunków i trybu przyznawania stypendiów sportowych oraz nagród i wyróżnień dla zawodników, trenerów i działaczy za wysokie wyniki we współzawodnictwie sportowym oraz opinii Komisji ds. opiniowania wniosków o dotacje stypendia sportowe, nagrody i wyróżnienia – wydał zarządzenie Nr 0050.60.2020 w sprawie przyznania stypendiów sportowych dla zawodników osiągających wysokie wyniki we współzawodnictwie sportowym. Załącznik do zarządzenia zawiera listę zawodników, którym przyznano stypendia. Pismem z dnia 5 marca 2020 r. skargę na powyższe zarządzenie wniósł Klub [....] w T.. W skardze wskazano, że zarządzenie to zostało wydane na podstawie wadliwej uchwały Nr XIV/162/VIII/2019 Rady Miasta Trzebini z dnia 31 października 2019 r. Skarżący zarzucił zaskarżonemu zarządzeniu: 1) wydanie na podstawie wadliwej uchwały niezgodnej z prawem; 2) dyskryminację i pozbawienie możliwości uzyskania stypendiów przez zawodników, którzy w danej rywalizacji nie osiągnęli zakładanych przez Regulamin wyników sportowych, co stanowi naruszenie art. 94 Konstytucji RP oraz godzą w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa i prawo do równego traktowania przez władze publiczne, określone w art. 32 i art. 31 ust. 1 Konstytucji RP; 3) naruszenie art. 32 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 31 ust. 1 i 3 u.o.s. oraz art. 40 u.s.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i uzależnienie możliwości otrzymania stypendium sportowego od wyniku sportowego, co stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa oraz prawa do równego traktowania przez władze publiczne; 4) naruszenie art. 31 ust. 3 u.o.s. oraz art. 40 u.s.g. poprzez wprowadzenie w załączniku do uchwały kryteriów ubiegania się o stypendium innych aniżeli ustawowe i z pominięciem kryterium ustawowego znaczenia danego sportu dla jednostki samorządowej; 5) naruszenie art. 15 i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego przez wskazanie, że rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta w Trzebini w przedmiocie przyznania stypendium sportowego nie stanowi decyzji w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego i nie przysługuje od niej odwołanie, podczas gdy sprawa zainicjowana wnioskiem o przyznanie stypendium stanowi indywidualną sprawę administracyjną, której rozstrzygnięcie winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej i od której stronie przysługuje prawo odwołania; 6) naruszenie art. 31 ust. 3 u.o.s. oraz art. 40 u.s.g. poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i przyjęcie maksymalnej wysokości stypendium sportowego, podczas gdy Rada zobowiązana była do precyzyjnego określenia wysokości tego stypendium poprzez wskazanie konkretnej kwoty lub sposobu jej wyliczenia; 7) naruszenie art. 31 ust. 3 u.o.s. oraz art. 40 u.s.g. poprzez wprowadzenie w załączniku do uchwały regulacji umożliwiającej pozbawienie zawodnika stypendium przez Burmistrza Miasta Trzebini od okoliczności niezwiązanych z osiąganymi wynikami sportowymi. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków Burmistrz Miasta Trzebini odpowiedział na skargę Klubu [....] pismem z dnia 27 maja 2020 r. Organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. I Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg akty organów jednostek samorządu terytorialnego, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Z kolei art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, że legitymację do wniesienia skargi na zarządzenie organu gminy ma "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zarządzeniem". II Zaskarżone zarządzenie jest zarządzeniem z zakresu administracji publicznej, a zatem mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych – potencjalnie może być przedmiotem skargi. Wobec tej konstatacji, zważywszy na powyższe uregulowania, należało w dalszej kolejności zweryfikować legitymację skargową skarżącego Klubu [....], uzależnioną od tego, czy jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżonym zarządzeniem. Wynik tej weryfikacji okazał się negatywny. III Niesporne jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały bądź zarządzenia, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 31 maja 2017 r., II OSK 2298/15, wskazano, że w przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jego stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Z kolei w doktrynie wyjaśniono, że: "Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Natomiast rozpoznając merytorycznie skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. Organ gminy działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego mu uznania" (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 808; por. postanowienie WSA w Krakowie z dnia 24 stycznia 2018 r., II SA/Kr 1428/17, CBOSA). Na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą lub zarządzaniem, polegający na tym, że uchwała lub zarządzenie narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, LEX nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, LEX nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, CBOSA). Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., II SA/2637/02, LEX nr 80699). Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny, "przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje bowiem takiej legitymacji podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień aktu prawa miejscowego. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków" (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). Por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 października 2013 r., III SA/Kr 178/13, CBOSA; postanowienie WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2016 r., II SA/Kr 400/16, CBOSA. IV Zaskarżone zarządzenie zostało wydane na podstawie uchwały Nr XIV/162/VIII/2019 Rady Miasta Trzebini z dnia 31 października 2019 r. w sprawie: warunków i trybu przyznawania stypendiów sportowych oraz nagród i wyróżnień dla zawodników, trenerów i działaczy za wysokie wyniki we współzawodnictwie sportowym – a ta uchwała jest aktem prawa miejscowego podjętym na podstawie art. 31 i art. 35 ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie. Zgodnie z powołanym art. 31: 1. Jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe. 2. Stypendia lub nagrody dla trenerów prowadzących szkolenie zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub w krajowym współzawodnictwie sportowym mogą być przyznawane przez jednostki samorządu terytorialnego i finansowane z budżetu tych jednostek. 3. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały, szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których mowa w ust. 1 i 2, biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy. Z kolei powołany art. 35 stanowi: Jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać wyróżnienia i nagrody pieniężne dla trenerów oraz innych osób wyróżniających się osiągnięciami w działalności sportowej (ust. 5). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, określi warunki i tryb przyznawania wyróżnień i nagród pieniężnych, o których mowa w ust. 5, oraz rodzaje wyróżnień i wysokość nagród pieniężnych, biorąc pod uwagę znaczenie osiągnięć dla danej społeczności lokalnej (ust. 6). Zaskarżonym zarządzeniem zastały przyznane świadczenia (stypendia sportowe) określonym zawodnikom. Klub [....] jest jednostką organizacyjną, wobec czego nie jest i, co trzeba podkreślić, nawet potencjalnie nie może być – ani w świetle upoważnienia ustawowego, ani w świetle relewantnego aktu prawa miejscowego – beneficjentem świadczeń objętych zaskarżonym zarządzeniem. Zaskarżone zarządzenie nie narusza zatem interesu prawnego skarżącego. Okoliczność, że przyznanie świadczeń dla zawodników było warunkowane ich przynależnością do klubu, a także następowało na wniosek składany za pośrednictwem klubu – nie stanowi o naruszeniu żadnych praw klubu. Hipotetycznie rzecz ujmując, okoliczność tę można by rozważać jedynie w kontekście ewentualnego naruszenia interesu prawnego samych zawodników, którzy mogliby preferować złożenie wniosku samodzielnie i bez przynależności do klubu. V Zauważyć dodatkowo trzeba, że Klub [....] nie był też uprawniony do założenia skargi jako organizacja społeczna w sprawie dotyczącej interesów prawnych innych osób (art. 50 § 1 in fine p.p.s.a.). Legitymacja skargowa organizacji społecznej jest w takim przypadku uzależniona od jej udziału w postępowaniu administracyjnym. Udział ten jest zaś możliwy tylko w postępowaniach administracyjnych uregulowanych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego i ordynacji podatkowej, w których wydawane są zaskarżalne do sądu administracyjnego akty, jakimi są decyzje i postanowienia. Legitymacja skargowa organizacji społecznej jest zatem a limine wykluczona w odniesieniu do aktów, które nie są wspomnianymi postępowaniami administracyjnymi poprzedzone (por. T. Woś, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 426). Na marginesie zaznaczyć warto, że gdyby nawet zaskarżone zarządzenie zakwalifikować jako w istocie decyzję administracyjną, skarga Klubu [....] również byłaby niedopuszczalna i podlegałaby odrzuceniu – z uwagi na brak legitymacji skargowej skarżącego i z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia. VI W związku z powyższym na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i 6 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu orzeczono w pkt 2 sentencji postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.