II SA/Kr 648/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz WSA Paweł Darmoń WSA Renata Czeluśniak (spr.) Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2014 r. sprawy ze skargi A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 17 lutego 2014 r. nr [....] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej A.B. kwotę 452 (czterysta pięćdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia 21 lipca 2009 r. znak: [....] , Prezydent Miasta K. w związku ze zbyciem nieruchomości orzekł o ustaleniu dla A.B. jednorazowej opłaty w wysokości 18.121,79 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w K. , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [....] o powierzchni 0, 2917 ha, obr.81 jedn. ewid. [....] . Wzrost ten spowodowany został uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia 13 listopada 2009 r., znak: [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , utrzymało w decyzję Prezydenta, lecz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 70/10 uchylił decyzje organów obu instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 28 marca 2013 r. znak: [....] Prezydent Miasta K. ustalił dla A.B. opłatę planistyczną w wysokości 21.287, 97 zł. Jednakże SKO w K. decyzją z dnia 14 czerwca 2013 r. znak: [....] uchyliło tą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Jako powód uchylenia wskazano m.in. to, że dowód w postaci operatu szacunkowego nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, iż wzrost wartości nieruchomości jest wyłącznie wynikiem uchwalenia planu miejscowego oraz że wynosi wartość wskazaną w operacie. W rezultacie ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 25 października 2013 r. znak: [....] , wydaną na podstawie art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1, 3, 4, 6, 11 i art. 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), uchwały nr CXV/1192/06 Rady Miasta K. z dnia 30 sierpnia 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [....] (Dz. Urz. Woj. [....] z dnia 10 października 2006 r. nr 618, poz. 3821) i art. 104 kpa, orzekł w stosunku do A.B. – zbywcy nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [....] o powierzchni 0,2917 ha obr. [....] jedn. ewid. [....] , opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem planu miejscowego, w wysokości 15.062,17 zł. Ustalono, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu działka nr [....] znajduje się w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o charakterze willowym, oznaczonym na rysunku planu symbolem MN2, terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w obszarze historycznego układu centrum wsi [....] i jego przedłużenia, oznaczonym na rysunku planu symbolem MN3, oraz terenie trasy komunikacyjnej, oznaczonym na rysunku planu symbolem KDL i terenach trasy komunikacyjnej oznaczonych na rysunku planu symbolem KDD. Z treści § 45 uchwały wynika, że stawka procentowa służąca naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem planu miejscowego wynosi dla terenów U, UH, MN.1, MN.2, MN.3 i MNU - 30 %, a dla terenów pozostałych - 0 %. Prezydent ustalił, że [....] 2007 r. A.B. dokonała sprzedaży przedmiotowej nieruchomości gruntowej. Organ I instancji wyjaśnił również, że w okresie od dnia 2 stycznia 2003 r. do dnia 9 listopada 2006 r. przedmiotowa nieruchomość nie podlegała ustaleniom żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym plany miejscowe obowiązujące w dniu wejścia w życie tej ustawy (tj. w dniu 1 stycznia 1995 r.) utraciły moc prawną po 1 stycznia 2003 r. W ocenie organu administracyjnego, jedynie w odniesieniu do części ww. nieruchomości istniały podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Zdaniem organu I instancji spełnione zostały wszystkie przesłanki warunkujące nałożenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, spowodowane uchwaleniem miejscowego planu. Sporządzony w toku postępowania operat szacunkowy z dnia 9 września 2013 r. został oceniony przez organ l instancji, który w sposób szczegółowy, dokonał omówienia przepisów prawa, na podstawie których sporządzono operat. Prezydent podkreślił, że rzeczoznawca majątkowy przy określaniu wartości części nieruchomości dla ustalenia renty planistycznej, przyjął faktyczny sposób wykorzystywania przedmiotowej części nieruchomości przed uchwaleniem tego planu miejscowego (niezabudowana nieruchomość, użytkowana rolniczo). Organ administracyjny stwierdził, że przedłożony operat pod względem formalnym spełniał wszystkie wymogi, a wysokość renty planistycznej w odniesieniu do części nieruchomości (działki nr.....) ustalono w ten sposób, że obliczono różnicę między wartością części nieruchomości odpowiadającej powierzchni konkretnego przeznaczenia, dla której stawka renty planistycznej wynosi 30 %, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania przedmiotowej części nieruchomości przed uchwaleniem przedmiotowego planu. Dla tak obliczonego wzrostu wartości odniesiono stawkę procentową wynikającą z uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [....] , tj. 30 %, uzyskując w ten sposób wysokość renty planistycznej. Odwołanie od decyzji wniosła A.B. , zarzucając, że decyzja została wydana bez ustalenia, czy wprowadzenie nowego planu miejscowego zwiększyło wartość nieruchomości. Zdaniem odwołującej się, cechy działki przed i po wejściu planu nie uległy zmianie, a także nie wpłynęły na jej wartość. Ponadto zarzucono, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna wewnętrznie, gdyż oparta jest na opiniach rzeczoznawcy majątkowego, zaś analiza tych opinii nie potwierdza tez zawartych w decyzji. Podniesiono, że przedmiotowa nieruchomość przed wejściem nowego planu spełniała przewidziane przepisami prawa parametry działki budowlanej z potencjalnymi możliwościami zagospodarowania, a operat szacunkowy na stronie 19 i 22 w tabeli charakteryzującej cechy (atrybuty) przedmiotowej działki przed wejściem nowego planu i po jego wejściu stwierdził, że cechy działki przed i po wejściu nowego planu są jednakowe, zaś jedna z nich (ograniczenia) jest nawet lepsza przed uchwaleniem planu miejscowego. Zatem, zdaniem odwołującej się, cechy działki nie tylko nie uległy polepszeniu w związku z wejściem nowego planu miejscowego, a nawet wg rzeczoznawcy majątkowego w pewnym stopniu uległy pogorszeniu. SKO w K. decyzją z dnia 17 lutego 2014 r. znak: [....] , wydaną na podstawie, art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz w związku z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium przeanalizowało treść operatu szacunkowego i oceniło go pozytywnie pod względem formalnym. Organ odwoławczy wskazał przy tym, iż nie jest władny wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, nie dysponuje bowiem posiadanymi przez niego wiadomościami specjalnymi. W dalszej części uzasadnienia opisano zastosowaną przez rzeczoznawcę metodę szacunku i wskazano, że rzeczoznawca ustalił atrybuty mające wpływ na ceny nieruchomości z poszczególnych grup, takie jak lokalizacja, przeznaczenie w mpzp, kształt/topografia, dostępność, uzbrojenie, ograniczenia (dla nieruchomości objętych planem) oraz lokalizacja, otoczenie, kształt/topografia, dostępność, uzbrojenie, ograniczenia (dla nieruchomości nieobjętych planem), a także ustalił wagi procentowe tych cech, przyjął określoną skalę ocen ( np. lokalizacja : przeciętna, słaba) oraz podał ich definicje. Zdaniem organu II instancji, autor operatu wyczerpująco scharakteryzował przyjęte atrybuty wybranych nieruchomości. SKO uznało zarzuty odwołania za chybione. Na decyzję SKO w K. A.B. wniosła skargę do WSA w Krakowie, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego. Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko, że wejście w życie nowego planu miejscowego nie spowodowało zmiany parametrów przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie jej wartości. Według skarżącej decyzją o warunkach zabudowy, nie tworzy "dodatkowej" wartości nieruchomości, jak wskazało arbitralnie SKO w swoim uzasadnieniu. W dalszej części skargi podniesiono, że rzeczoznawca wziął do porównań trzy nieruchomości w tym jedną bezpośrednio przyległą o identycznych parametrach do wycenianej (dz.nr [....] ) o wartości jednostkowej 97,21 zł/m2-vide mapa ewidencyjna w aktach), a w wyniku wyceny przedmiotowa nieruchomość została wyceniona wyżej (114,13 zł/m2) niż przyległa, co dało podstawę do naliczenia renty planistycznej. W ocenie skarżącej, nieruchomości bezpośrednio do siebie przyległe o identycznych parametrach nie mogą mieć różniej wartości. W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, lecz z innych względów niż podniesione w skardze. Zgodnie z art. 107 § 1 kpa decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Podpis pod decyzją jest niezbędnym warunkiem istnienia decyzji. Istota podpisu pod treścią decyzji administracyjnej sprowadza się do utożsamienia się organu administracyjnego z treścią danej decyzji, którą jest związany od chwili jej doręczeniu adresatowi. Z drugiej strony, podpis pod decyzją służy do zidentyfikowania osoby piastuna kompetencji z organem administracyjnym, a więc do sprawdzenia, czy decyzję wydała osoba do tego uprawniona. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że brak podpisu osoby reprezentującej organ na decyzji jest wadą istotną. Przyjmuje się też, że brak odręcznego podpisu pod decyzją sprawia, że decyzję tę należy uznać za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nie zawiera ona jednego z istotnych jej elementów. Wada taka nie może być też usunięta poprzez uzupełnienie podpisu po doręczeniu decyzji stronie, ponieważ nie przewidują tego przepisy dotyczące prostowania i uzupełniania decyzji, zawarte w art. 111-113 kpa. Decyzja taka winna być zatem zweryfikowana w trybie instancyjnym lub unieważniona, gdyby posiadała cechę ostateczności (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 56/09, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał jednak, że stan faktyczny zaistniały w kontrolowanym postępowaniu nie pozwalał na stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji bez dokonania przez organ odwoławczy dodatkowych ustaleń. Nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzja organu I instancji znajdująca się w aktach sprawy nie została podpisana. Jednakże w toku postępowania administracyjnego ani w skardze skarżąca nie podnosiła zarzutu niepodpisania decyzji. Istnieje zatem możliwość, że egzemplarz decyzji wysłany skarżącej został podpisany, a brak podpisu występuje jedynie na egzemplarzu decyzji znajdującym się w aktach. Zaznaczyć trzeba, że decyzja organu pierwszej instancji, która została doręczona stronom postępowania i która zawiera niezbędne elementy - oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji – wywiera dla tych stron skutki prawne i istnieje w obrocie prawnym. W związku z powyższym dla zrealizowania zasad określonych w art. 7 i art. 77 § 1 kpa niezbędne jest ustalenie przez SKO w K. , czy decyzja organu I instancji wysłana skarżącej była podpisana, a zatem czy możliwe jest rozpoznanie odwołania. Dopiero wyjaśnienie tej okoliczności może doprowadzić do jednoznacznego ustalenia, czy decyzja organu I instancji zawierała niezbędne elementy i wywołała skutki prawne związane z wydaniem decyzji. Podkreślić trzeba, że właśnie kwestia dotycząca podpisania decyzji Prezydenta Miasta K. była przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji i dopiero po jej prawidłowym rozstrzygnięciu możliwa będzie ocena merytoryczna decyzji o ustaleniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Mając na uwadze powyższe okoliczności, orzeczono jak w punkcie I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa. W związku z uwzględnieniem skargi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w całości na podstawie art. 152 ppsa. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, zasadzając na rzecz skarżącej kwotę uiszczonego przez nią wpisu do skargi (452 zł).