II SA/Kr 637/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik – Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 12 lutego 2026 r. znak: SKO.ZP/415/427/2025 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej oddala skargę.

II SA/Kr 637/26 UZASADNIENIE Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr 38/6851/2025 z 2 października 2025 r., znak: AU-02-1.6851.10.2025.APK, wydaną na podstawie art. 37d ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej: "upzp"): 1) wymierzył M. K. (prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą M. dalej: "skarżący") karę pieniężną (13698,29 zł) za umieszczenie na działce nr [...] na budynku przy ul. [...] w K. dwóch tablic reklamowych od dnia odbioru zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego (27 sierpnia 2025 r.) do dnia rozstrzygania (2 października 2025 r.); 2) nałożył na skarżącego obowiązek usunięcia obu tablic; wskazując, że naruszają one § 9 ust. 1 pkt 1 i § 10 uchwały nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2020 r. poz. 1984, dalej: "uchwała"), bo banery można sytuować tylko na rusztowaniu budowlanym na czas trwania robót budowlanych oraz na czas trwania przedsięwzięć plenerowych, a jednocześnie zastrzegając, że nie można traktować ich jako szyldy, bo są umieszczone na elewacji bocznej zamiast frontowej (§ 20 ust. 2 i ust. 4 uchwały). W odwołaniu skarżący podniósł, że nie zawiadamiano go o dowodzie z oględzin i nie wykazano, że tablice były nieprzerwanie umieszczone przez cały okres. Nade wszystko zarzucił jednak, że uchwała nie może stanowić podstawy do wymierzenia mu kary po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2023 r., sygn. akt P 20/19. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej: "SKO") decyzją z 12 lutego 2026 r., znak: SKO.ZP/415/427/2025, orzekło reformatoryjnie, doprecyzowując treść rozstrzygnięcia (7699,55 zł za tablicę reklamową typu baner z poziomym napisem "[...]" na środkowej części elewacji bocznej o pow. ekspozycji reklamy 4,36 mkw.; 5998,74 zł za tablicę reklamową typu baner z pionowym napisem "[...]" przy krawędzi elewacji bocznej o pow. ekspozycji reklamy 0,98 mkw). SKO wskazało, że działka leży w II Strefie (§ 5 ust. 1 pkt 2 uchwały), a skarżący prowadzi działalność gospodarczą polegającą m.in. na konserwacji i naprawie pojazdów samochodowych. Tablice zawierające reklamę usług z zakresu mechaniki pojazdowej stanowią banery (§ 4 ust. 1 pkt 1 uchwały), bo mają postać powłok rozciągniętych i zamocowanych do ściany budynku za pomocą właściwych przyczepów, które są zmarszczone przy krawędziach, a zatem wykonane z miękkiego materiału. Powierzchnie tablic są właściwe (2,97 x 1,46; 0,58 x 1,68). Materiały ze wstępnych czynności kontrolnych – choć nie można przypisać im charakteru oględzin w rozumieniu art. 67 § 2 kpa – mogą stanowić dowód, o ile strona mogła się o nich wypowiedzieć. Skarżący nie skorzystał z tej możliwości choć doręczono mu zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego i zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego – w tym pierwszym znajdowała się informacja o tym, że urzędnicy mogą przeprowadzać dalsze czynności w terenie, a strona może żądać przeprowadzenia dowodu. W ocenie SKO skarżący wyciąga zbyt daleko idące wnioski z wyroku TK – dotyczy on wyłącznie podmiotów, które przed wejściem uchwały po uzyskaniu zgody budowlanej posadowiły obiekt reklamowy, a następnie wobec wejścia w życie przepisów uchwały przez obowiązek dostosowawczy utraciłyby gwarancję ochrony praw nabytych wynikającą ze zgody budowlanej. Tymczasem organ pierwszej instancji jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego ustalał, czy skarżący działał na podstawie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (wyniki kwerendy baz cyfrowych tego nie wykazały), zaś w toku czynności w terenie informował skarżącego o możliwości przedłożenia stosownych dokumentów. Skarżący nie zareagował też na pismo SKO z 12 grudnia 2025 r. w tym zakresie. Banery nie są powiązane z żadną sytuacją dopuszczoną w § 9 ust. 1 pkt 1 lit. a i b czy w § 10 ust. 2 i ust. 3 uchwały. Banery nie są objęte wyłączeniem z art. 37c upzp. Liczne czynności kontrolno-inspekcyjne w niedużych odstępach czasowych potwierdziły dalsze ich pozostawanie w tej samej lokalizacji w niezmiennym wzajemnym układzie, niezmienionych wielkościach i kształcie, o identycznej szacie graficznej i treści reklam. Uwidoczniony na fotografiach stan w terenie nie wykazuje oznak przemieszczania, usuwania, ponownego instalowania. Jeśli chodzi o odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej, to z faktu lokalizacji tablic niezgodnie z uchwałą skarżący czerpał korzyści finansowe wbrew ochronie krajobrazu oraz ładu przestrzennego. Takie jego działanie nie miało na celu zapewnienia ważnych potrzeb egzystencjalnych czy potrzeb ogółu społeczności. Przedsiębiorca od wielu lat profesjonalnie działający w obrocie gospodarczym powinien orientować się w obowiązujących przepisach i dążyć do zgodności swojej działalności z obowiązującymi regulacjami. O braku znikomego charakteru naruszenia świadczy fakt, że nie miało ono charakteru jednorazowej czynności, lecz było działaniem o charakterze ciągłym. Skarżący poinformowany o wszczęciu postępowania nie usunął naruszeń nawet na datę wydania decyzji. Odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej mogłoby wpływać na bagatelizowanie przez skarżącego nakazów i obowiązków ustawowych w przyszłości. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego oraz zasądzenie kosztów postępowania (w tym zastępstwa procesowego), zarzucając przy tym naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, bo wadliwie przyjęto, że tablice zostały umieszczone niezgodnie z uchwałą, podczas gdy art. 37d ust. 1 upzp nie ma zastosowania do urządzeń reklamowych umieszczonych przed wejściem uchwały w życie; 2) art. 8 § 1 w zw. z art. 11 kpa, bo argumentacja jest niejasna, a wyrok TK nieuwzględniony; 3) art. 8 i art. 79 § 1 kpa, bo nie brał udziału w obmiarze powierzchni tablic; 4) art. 77 § 1 w zw. z art. 86 kpa, bo nie przeprowadzono dowodu dla ustalenia okoliczności umieszczenia tablic (np. z przesłuchania) i przyjęto nieprawidłowy okres ekspozycji reklamy bez potwierdzenia faktycznego czasu jej umieszczenia (czynności służbowe potwierdziły tylko 6 dni z okresu 31 dni); 5) art. 138 § 1 pkt 1 kpa, bo postępowanie administracyjne nie zostało umorzone; 6) art. 189f § 1 pkt 1 kpa, bo nie wykazano, dlaczego waga naruszenia prawa jest nieznikoma, podczas gdy samo prowadzenie działalności gospodarczej nie może przemawiać za tym, że waga naruszenia prawa jest nieznikoma. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd uwzględniając skargę na decyzję: 1) uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kpa lub w innych przepisach (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "ppsa"). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ppsa). Kontrolowana decyzja została wydana na podstawie art. 37d ust. 1, ust. 5 i ust. 9 upzp. Stosownie do tych przepisów podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, podlega karze pieniężnej. W przypadku, gdy w dniu wydania decyzji tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są zgodne z przepisami uchwały, w decyzji tej określa się: 1) wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wszczęcia postępowania w sprawie do dnia wydania decyzji, oraz 2) obowiązek dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Jeżeli rada gminy nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej, wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami uchwały. W myśl obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2024 r. w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych na rok 2025 (M.P. 2024 poz. 716) wynoszą one 3,72 zł (art. 19 pkt 1 lit. g) oraz 0,34 zł (art. 19 pkt 1 lit. h). Ilekroć w uchwale jest mowa o banerze – należy przez to rozumieć powłokę rozpinaną na krawędziach, wykonaną z miękkich materiałów, takich jak: tkanina, tekstylia, folia, PCV (§ 4 ust. 1 pkt 1). Ilekroć w uchwale jest mowa o elewacji frontowej – należy przez to rozumieć każdą elewację usytuowaną od strony drogi publicznej lub innej przestrzeni publicznej, na której znajduje się główne wejście do budynku lub budowli (§ 4 ust. 1 pkt 4). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 1 uchwały ustala się gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane tablice reklamowe i urządzenia reklamowe sytuowane w obszarze Miasta, w formie: 1) tablicy reklamowej stanowiącej baner: a) sytuowany na rusztowaniu budowlanym, przy obiekcie budowlanym, w związku z prowadzeniem robót budowlanych przy obiekcie budowlanym, przy czym powierzchnia ekspozycji reklamy na banerze nie może przekraczać 50% powierzchni baneru; dopuszcza się by pozostała powierzchnia baneru stanowiła odzwierciedlenie elewacji obiektu budowlanego, przy którym zostało umieszczone rusztowanie z zastrzeżeniem § 10 ust. 2; b) sytuowany na czas przedsięwzięć plenerowych wyłącznie w określonym miejscu organizacji przedsięwzięcia plenerowego, na czas jego trwania, nie dłuższy niż 30 dni, oraz na czas ich montażu i demontażu w okresie trzech dni roboczych przed rozpoczęciem przedsięwzięcia plenerowego i do jednego dnia roboczego po jego zakończeniu, o wymiarach nie większych niż wymiary tymczasowych obiektów lub urządzeń budowlanych, na których są one usytuowane. Zgodnie z § 10 ust. 1 uchwały dopuszcza się sytuowanie tablicy reklamowej stanowiącej baner na czas wykonywania robót budowlanych, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy oraz nie częściej niż co 7 lat. Zgodnie z § 10 ust. 3 uchwały dopuszcza się sytuowanie tablicy reklamowej stanowiącej baner na czas przedsięwzięć plenerowych wyłącznie w określonym miejscu organizacji przedsięwzięcia plenerowego, na czas jego trwania, nie dłuższy niż 30 dni, oraz na czas jej montażu i demontażu w okresie trzech dni roboczych przed rozpoczęciem przedsięwzięcia plenerowego i do jednego dnia roboczego po jego zakończeniu, wyłącznie na tymczasowych obiektach lub urządzeniach budowlanych związanych z organizacją przedsięwzięcia plenerowego, a w Podobszarze 1 III Strefy dopuszcza się dodatkowo sytuowanie baneru w słupie powietrza nad drogami publicznymi i placami. Nie budzi wątpliwości Sądu zrelacjonowana wyżej kwalifikacja prawna tablicy z poziomym napisem "[...]" (4,36 mkw.) i tablicy z pionowym napisem "[...]" (0,98 mkw.) jako banerów niedopuszczalnych, bo niezwiązanych z robotami budowlanymi czy przedsięwzięciami plenerowymi. W serwisie Google Maps dostępnych jest dwanaście fotografii nieruchomości ("paź 2009", "sie 2011", "maj 2013", "maj 2014", "lip 2017", "sie 2018", "cze 2019", "maj 2021", "cze 2022", "mar 2023", "cze 2024", "kwi 2025") i począwszy od 2013 r. na każdym widoczne są banery, co pokrywa się z datą rozpoczęcia działalności gospodarczej przez skarżącego. Prawidłowe są także wyliczenia dotyczące wysokości wymierzonej kary za okres 37 dni (od dnia odbioru zawiadomienia o wszczęciu postępowania do dnia wydania decyzji przez organ pierwszej instancji). Więcej miejsca poświęcić należy podniesionym w odwołaniu i skardze zarzutom, które dotyczą trzech zagadnień. Po pierwsze, skarżący utrzymuje, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2023 r. (sygn. akt P 20/19) kara w ogóle nie mogła być wymierzona. W tym zakresie przyjdzie zgodzić się z SKO co do tego, że skarżący wyciąga zbyt daleko idące wnioski z judykatu, którego sentencja odnosi się do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych "wzniesionych na podstawie zgody budowlanej". Przez zgodę budowlaną należy rozumieć pozwolenie na budowę lub zgłoszenie robót budowlanych. Z dokumentu otwierającego akta administracyjne wynika, że "kwerenda cyfrowych baz danych nie wykazała wydania przez Prezydenta Miasta Krakowa decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę lub przyjęcia zgłoszenia wykonania robót budowlanych [...]" (k. 1), natomiast wezwanie SKO do wykazania za pomocą dokumentów, że banery zostały zamontowane na podstawie udzielonej wcześniej przez organy prawa budowlanego zgody budowlanej, pozostało bez odpowiedzi skarżącego (k. 101). Po drugie, zdaniem skarżącego znikomość wagi naruszenia prawa uzasadniała odstąpienia od wymierzenia kary. W tym zakresie Sąd podzielił zrelacjonowaną wyżej argumentację organów, która nie ogranicza się do nawiązania do statusu przedsiębiorcy, choć niewątpliwie od przedsiębiorców jako podmiotów profesjonalnych można wymagać więcej. Niezależnie zaś od kwestii oceny znikomości naruszenia możliwość zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 kpa zależy od tego, czy strona zaprzestała naruszenia prawa (przesłanka kumulatywna), a tego skarżący nawet nie próbował wykazać. Po trzecie, skarżący kwestionuje postępowanie dowodowe, a mianowicie: zaniechanie ustalenia okoliczności umieszczenia banerów np. w drodze przesłuchania, pomiar banerów bez jego obecności, brak udowodnienia ciągłego eksponowania banerów. Rozpocząć należy od tego, że w aktach administracyjnych zalega dokument z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej (data rozpoczęcia wykonywania działalności gospodarczej: 2013-05-02), raport dalmierza laserowego z wymiarami i powierzchniami banerów, a także notatki służbowe z fotografiami dokumentującymi stan w terenie na dzień: 21, 27 i 28 sierpnia oraz 1, 2, 5, 9 i 15 września, a także 2, 13, 17, 22 i 29 października 2025 r. Z akt administracyjnych wynika, że skarżącemu doręczono: W postępowaniu administracyjnym skarżący nie złożył żadnych pism poza odwołaniem. Postępowanie administracyjne rządzi się zasadą otwartego systemu dowodów i zasadą równej mocy środków dowodowych. Organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 kpa). Organy postępowania kształtują swe przekonanie na podstawie wszystkich przeprowadzonych dowodów, ocenianych swobodnie z uwzględnieniem zasad prawidłowego rozumowania oraz wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego (art. 7 kpa). Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 kpa). Strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem (art. 79 § kpa). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § kpa). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 (art. 81 kpa). Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 kpa). W ocenie Sądu nic nie stało na przeszkodzie, aby pracownik organu dokonał ustaleń bez zachowania wymogów oględzin, tj. w formie kontroli, podczas której z chodnika wykonał fotografię banerów na budynku. Nie każda czynność w terenie musi stanowić przewidziany w kpa nazwany dowód z oględzin, o ile tylko strona ma rzeczywistą możliwość zakwestionowania dokonywanych w tej formie ustaleń. Mimo takiej realnej możliwości skarżący – także przed Sądem – nie przedstawił żadnych własnych pomiarów, które podważyłyby wartości wynikające z dalmierza laserowego. Gdyby nawet przyjąć, że pomiar banerów czy fotografowanie ich powinno odbyć się w formie oględzin, to i tak skarżący nie naprowadził na to, w jaki sposób jego obecność wpłynęłaby na wynik takiej czynności procesowej, a w konsekwencji na rozstrzygnięcie. Z kolei zgłoszona dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego potrzeba przeprowadzenia dowodu z przesłuchania na okoliczność umieszczenia banerów jawi się jako zbędna, gdy weźmie się pod uwagę treść banerów na elewacji budynku pod adresem stanowiącym stałe miejsce wykonywania działalności gospodarczej skarżącego od 2013 r. Wreszcie nie sposób zgodzić się ze skarżącym co do tego, że organy udowodniły jedynie ekspozycję banerów w konkretnych dniach (punktowo), a nie przez cały okres. Na fotografiach widać, że banery nie zmieniają swoich pozycji w przeciwieństwie do samochodów zaparkowanych przed budynkiem. Udokumentowanie, że banery wisiały na budynku w określonych dniach pozwala – uwzględniając zasady doświadczenia życiowego oraz logiki – na sformułowanie wniosku o ich nieprzerwanym istnieniu. Zbyt daleko idące byłoby wymaganie od organów, aby dokumentowały stan na nieruchomości codziennie od 27 sierpnia do 2 października, zwłaszcza że skarżący nie przedstawił żadnych dowodów na to, że kiedykolwiek usunął banery. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na zasadzie art. 151 ppsa