II SA/Kr 615/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2023 r. sprawy ze skargi A. S. i A. S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 23 lutego 2023 r. nr 78/2023 znak: WOB.7721.399.2022.JKUT w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala.

Decyzją z dnia 21 lipca 2022 r., znak: ROIK 11.5160.39.2022.LST, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nałożył na J. L., jako właściciela budynku położonego na działce nr [...] obr. [...] przy [...] w K. i inwestora robót budowlanych polegających na przebudowie ww. budynku prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę, obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, poprzez przedłożenie w terminie do dnia 30 września 2022 r. dokumentów wyszczególnionych w osnowie rozstrzygnięcia. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli A. S. i A. S.. Odwołujący się wskazali, że ich interes prawny do udziału w niniejszym postępowaniu wynika z art. 140 Kc. Podali, że ich działka sąsiaduje z działką objętą postępowaniem prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., a co szczególnie istotne zabudowana jest domem jednorodzinnym. W dodatku całość działek sąsiadujących z terenem działki objętej postępowaniem prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego ma przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, podczas gdy działania właściciela działki nr [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna P. przy [...] w K. skutkowały zmianą przeznaczenia obiektu, powodując oddziaływanie dla działki nr [...] i utrudniając korzystanie z niej. Decyzją z dnia 23 lutego 2023 r. znak: WOB.7721.399.2022.JKUT, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 104 i 105 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm.) Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakwie umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem A. S. i A. S.. Organ odwoławczy podał, że art. 127 k.p.a. daje uprawnienie do złożenia odwołania od orzeczenia organu administracji publicznej pierwszej instancji tylko stronie w rozumieniu art. 28 k.p.a., a więc osobie, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub gdy żąda ona od organu czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny to interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Oznacza to, że podmiot może uzyskać status strony w postępowaniu administracyjnym, jeśli zostanie ustalony konkretny przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać podjęcia stosownych czynności przez organ albo żądać ich zaniechania. Interes prawny charakteryzuje się tym, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i obiektywnie sprawdzalny, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Dalej wyjaśniono, że przedmiotem wszczętego z urzędu postępowania znak: ROIK II.5160.39.2022.LST, organ pierwszej instancji uczynił roboty budowlane polegające na przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy [...] w K., zrealizowane bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Ww. postępowanie prowadzono w trybie art. 50-51 upb przymiot strony organ przyznał J. L., jako inwestorowi spornych robót i właścicielowi działki nr [...] obr. [...] przy [...] w K.. Organ odwoławczy wyjaśnił, że krąg podmiotów zobowiązanych do dokonania na swój koszt obowiązków, o których mowa w art. 51 ust.1 ustawy prawo budowlane określa art. 52 ww. ustawy, wymieniając inwestora, właściciela lub zarządcę nieruchomości. Z kolei zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych przymiot stron w postępowaniu naprawczym może być także przyznany właścicielom nieruchomości, które znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu objętego przedmiotem postępowania i których interesy chronione są z mocy art. 5 ust. 1 pkt 9 ww. ustawy. Interes prawny właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji może być więc rozpatrywany w odniesieniu do tej części normy art. 28 k.p.a., która stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie. W ocenie organu odwoławczego powoływane w odwołaniu okoliczności nie potwierdzają posiadania przez A. S. i A. S. interesu prawnego do udziału w postępowaniu w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] B w K., które to roboty obejmowały wykonanie otworów okiennych w ścianach zewnętrznych (ściana wschodnia i północna) oraz w połaciach dachu. Mając na uwadze, że działka skarżących nr [...] obr. [...] przy [...] w K. nie graniczy bezpośrednio z działką zabudowaną spornym obiektem, a odległość pomiędzy budynkami wybudowanymi na ww. działkach wynosi ok. 20 m, nie jest możliwe przyjęcie, że nieruchomość odwołujących się znajduje się w sferze oddziaływania budynku przy [...] w K., w którym zrealizowano przedmiotowe roboty budowlane. A. S. i A. S. nie posiadają zatem osobistego, realnego i indywidualnego interesu prawnego, a w odwołaniu nie wskazali na przepis prawa materialnego kreującego ten interes. Nie wskazali także, aby roboty budowlane objęte postępowaniem przed organem I instancji miały wpływ na możliwość korzystania z ich nieruchomości. Tymczasem warunkiem koniecznym do przyznania statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie jest wola podmiotu zainteresowanego rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej, ale zaistnienie obiektywnych, określonych przepisami prawa kryteriów statuujących przymiot strony w danym postępowaniu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1362/11). Stwierdzając, że A. S. i A. S. nie posiadają przymiotu strony w ww. postępowaniu administracyjnym, a w związku z tym nie przysługuje im prawo do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji, zdaniem organu odwoławczego postępowanie odwoławcze należało umorzyć. Na powyższą decyzję A. S. i A. S. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: - art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez wydanie decyzji administracyjnej w przypadku, w którym postępowanie wyjaśniające co do stanu faktycznego mającego znaczenie dla oceny istnienia po stronie skarżących interesu prawnego, uzasadniającego uznanie za strony postępowania nie zostało przeprowadzone w ogóle, czego potwierdzeniem jest zdawkowe przyjęcie, iż okolicznością istotną dla sprawy jest wyłącznie fakt przeprowadzenia przez inwestora prac budowlanych bez wymaganego zezwolenia, podczas gdy kluczowy jest skutek przeprowadzonych prac dla nieruchomości sąsiednich, w tym zabudowy będącej własnością skarżących, - art. 6 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 Kc poprzez uznanie, iż skarżącym nie przysługuje przymiot strony w związku z czym umorzono postępowanie odwoławcze, podczas gdy z uwagi na sposób działania Inwestora na działce sąsiedniej doszło do negatywnego oddziaływania na nieruchomość, co uzasadnia uznanie za stronę prowadzonego postępowania administracyjnego skarżących, a tym samym czyni wadliwą zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że błędem organu było skupienie się na ustaleniu, iż istotą sprawy administracyjnej jest wyłącznie realizacja prac budowlanych związanych z przebudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego, podczas gdy ocenie powinien podlegać skutek prowadzonych prac budowlanych. W wyniku przeprowadzonych prac budowlanych nastąpiło bowiem przekształcenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek użyteczności publicznej w postaci szkoły podstawowej. Powyższe ustalenie winno stanowić podstawę do dalszych czynności wyjaśniających przez organ nadzoru budowlanego II instancji, a mianowicie wyjaśnienia, że ów obiekt użyteczności publicznej zaczął funkcjonować w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ze wszystkimi negatywnymi skutkami dla nieruchomości sąsiadujących. Co szczególnie ważne, cały dany teren, a więc obszar działek sąsiadujących, jak i obszar przedmiotowej działki objęty został zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa nr CIV/2692/18 z dnia 6 czerwca 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B. - Rejon ulicy [...]", z którego wynika zakaz prowadzenia działalności użyteczności publicznej na terenie przedmiotowych działek, a jedyną dopuszczalną zabudową jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakwie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu. Przedmiotem skargi stanowi decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze, wydana na podstawie art. 138 §1 pkt 3, art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.). Decyzja ta zapadła na skutek odwołania skarżących od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia 21 lipca 2022 r., wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej: P.b.), którą nałożono na właściciela budynku i jednocześnie inwestora robót budowlanych prowadzonych bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej, obowiązek wykonania określonych czynności, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, tj. przedłożenie wymienionych w decyzji dokumentów. Niewątpliwie rację ma organ odwoławczy, przyjmując, że krąg potencjalnych podmiotów zobowiązanych do dokonania na swój koszt obowiązków, o których mowa w art. 51 ust.1 P.b., określa art. 52 tej ustawy, wymieniając inwestora, właściciela lub zarządcę nieruchomości. Należało również przyjąć, że zgodnie z art. 28 k.p.a., przymiot stron w postępowaniu naprawczym toczącym się na podstawie przepisów art. 51 P.b., mają, poza wymienionymi adresatami decyzji, właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Tym samym nie znajduje tu bezpośrednio zastosowania art. 28 ust. 2 w zw. z 3 pkt 20 P.b. Zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie zaś z definicją legalną określoną w art. 3 pkt 20 P.b. obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Sąd zauważa, że organ odwoławczy powołał się w odniesieniu do kręgu stron do pojęcia "obszar oddziaływania obiektu", jednak powiązał go prawidłowo z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., zgodnie z którym obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Norma wynikająca z tego przepisu ma znaczenie uniwersalne, nie tylko dla pozwolenia na budowę, lecz dla wszystkich postępowań i aktów administracyjnych wydawanych w związku z użytkowaniem, projektowaniem i budowaniem obiektów budowlanych. Na marginesie zauważyć warto, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż nawet w sprawach pozwolenia na budowę przy ustalaniu kręgu stron postępowania należy uwzględniać art. 28 k.p.a. W wyroku z dnia 13 czerwca 2023 r., II SA/Lu 200/23 (orzeczenia.nsa.gov.pl.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie słusznie wskazał: "W art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ustawodawca ograniczył, w porównaniu z regulacją art. 28 k.p.a., zakres podmiotowy postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę przez, z jednej strony, wskazanie kategorii podmiotów uprawnionych do bycia stroną tego postępowania, z drugiej zaś – przez zdefiniowanie pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, które w założeniu miało ułatwić ustalenie interesu prawnego właściciela, użytkownika wieczystego oraz zarządcy sąsiednich nieruchomości (zob. A. Ostrowska, Komentarz do art. 28 ustawy – Prawo budowlane, wyd. III, LEX/el. teza 18). Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie wyeliminował jednak stosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę regulacji kodeksu postępowania administracyjnego. Bez wątpienia bowiem aktualne pozostaje zagadnienie interesu prawnego, gdyż podmioty, które znalazły się w kręgu stron postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę, zostały wyodrębnione na podstawie kryterium ochrony ich interesu prawnego. Interes prawny uprawniający do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony (art. 28 k.p.a.) musi znajdować oparcie w normie prawa materialnego dającej się zastosować w konkretnej sytuacji wobec konkretnego podmiotu prawa; musi być przy tym aktualny i realny." Z art. 28 k.p.a. wynika zatem, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny i realny oraz znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. W odniesieniu do spraw dotyczących samowoli budowlanej, w orzecznictwie zauważa się też, że przy ustalaniu kręgu stron w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 znaczenie mają skutki samowoli wobec osób trzecich, czyli oddziaływanie obiektu na nieruchomości sąsiednie (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 5.08.2009 r., II SA/Po 674/08, LEX nr 556354). Podkreślić należy przy tym, że ocena, czy komuś przysługuje przymiot strony, czy nie, musi być dokonywana w odniesieniu do realiów konkretnej sprawy rozstrzyganej przez organ nadzoru budowlanego i w granicach tej sprawy. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należało dostrzec, że przedmiotem postepowania przed organami nadzoru była przebudowa budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] w K.. Budynek ten uległ przebudowie w zakresie ścian zewnętrznych, polegającej na wykonaniu otworów okiennych w ścianach zewnętrznych i połaciach dachowych: - w ścianie wschodniej: czterech otworów okiennych o wymiarach 1,15 m x 1,20 m, otworu drzwiowego o wymiarach 2,02 m wysokości x 1,87 m szerokości, - w ścianie północnej: otworu okiennego w poziomie strychu o wymiarach 1,15 m x 1,20 m, - w połaciach dachu: dziewięć otworów pod okna połaciowe. Nadto wykonano budowę zbiornika na nieczystości ciekłe wewnątrz budynku, w garażu budynku; budowę zbiornika od strony południowej; budowę przydomowej oczyszczalni ścieków; wykonano zaniżenie wejścia do budynku; utwardzono teren z niezachowaniem odpowiedniej wartości powierzchni biologicznie czynnej; wykonano drogę z niedotrzymaniem obowiązujących warunków technicznych. Analiza ww. robót budowlanych w kontekście położenia działki, na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek, oraz działki skarżących (nr [...] obr. [...]) wskazuje, że prawidłowo organ odwoławczy nie uznał skarżących za strony tego postępowania administracyjnego, w konsekwencji prawidłowo umorzył postępowanie wywołane ich odwołaniem, stosownie do art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Podkreślić należy bowiem, że działka skarżących nie graniczy bezpośrednio z działką zabudowaną spornym obiektem, odległość pomiędzy budynkami wybudowanymi na ww. działkach wynosi ok. 20 m, wreszcie, z wykonania opisanych powyżej robót budowlanych nie wynika dla skarżących ograniczenie praw czy nałożenie jakiegoś obowiązku, chociażby potencjalnie, w szczególności wykonane roboty nie ograniczają wolności zabudowy skarżących. Odnosząc się już do zarzutów skarżących Sąd podkreśla, że postępowanie, które zakończyło się kwestionowaną decyzją, obejmowało wyłącznie wymienione powyżej roboty budowlane stanowiące przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W kwestii zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, w wyniku którego – jak twierdzą skarżący – doszło do zmiany budynku mieszkalnego jednorodzinnego w budynek użyteczności publicznej w postaci szkoły podstawowej, co jest niedopuszczalne ze względu na ustalenia obowiązującego tam miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu kwestia ta nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie, jako że z akt administracyjnych wynika, że organ nadzoru budowlanego wydzielił kwestię zmiany sposobu użytkowania do osobnego postępowania. Tym samym bezzasadne okazały się powołane w skardze zarzuty, w szczególności w zakresie naruszenia art. 6 w zw. z art. 8 §1 w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego. Organy administracji nie naruszyły również przepisów postępowania, tj. art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Wyjaśniono istotne dla sprawy okoliczności, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji spełniającym wymogi art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. W przedstawionych okolicznościach sprawy Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.