II SA/Kr 542/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2026 r. sprawy ze skargi M. D. i M. D. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 19 lutego 2026 r., znak: WI-I.7840.16.55.2025.DA w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz M. D. i M. D. solidarnie kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Starosta Nowotarski decyzją z 28 października 2025 r., znak: BA.6740.1.687.2025.AŁ, odmówił inwestorom (dalej skarżący) zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną tj.: - instalacją wodociągową (przyłącze wg odrębnego postępowania), - instalacją kanalizacji sanitarnej (przyłącze wg odrębnego postępowania), - instalacją energetyczną z istniejącego kabla napowietrznego, - miejscem gromadzenia odpadów stałych, miejscami postojowymi, dojściem i dojazdem; - budowę murów oporowych, - rozbiórkę budynku mieszkalnego i dwóch budynków gospodarczych; na działce nr ewid.[...] w S., obręb 1 (jednostka ewidencyjna: [...] S. M., obręb: [...] Obręb [...] (sprostowaną postanowieniem z 3 listopada 2025 r., znak: BA.6740.1.687.2025.AŁ), zwanej dalej inwestycją. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że powodem wydania decyzji odmownej jest niewykonanie przez Inwestora obowiązków – nałożonych postanowieniem z 8 lipca 2025 r., znak: BA.6740.1.687.2025.AŁ, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz.U. z 2025 r. poz. 418, z późn. zm.), zwanej dalej Pb. Zgodnie z tym postanowieniem wskazano na nieprawidłowości tj.: w pkt 3a część rysunkową do projektu zagospodarowania terenu należy uzupełnić w zakresie: prawidłowo naniesionej linii wyznaczającej strefę sanitarną 50 m od cmentarza przez uprawnionego geodetę (zgodnie z wyrysem z mpzp, gdyż w obrębie strefy obowiązuje zakaz realizacji nowej zabudowy mieszkalnej, w związku z czym budynek należy zlokalizować poza tą strefą). W odpowiedzi strona wskazała na część rysunkową do projektu zagospodarowania terenu, którą uzupełniono w zakresie informacji dotyczącej prawidłowo naniesionej linii wyznaczającej strefę sanitarną 50 od cmentarza tj. że linia 50,0 m strefy ochrony sanitarnej od czynnego cmentarza parafialnego została błędnie naniesiona na załącznik graficzny do planu miejscowego. Zgodnie z częścią opisową planu (§3 ust. 1–2 MPZP) integralną częścią ustaleń jest rysunek planu w skali 1:2000, a przebieg linii rozgraniczających i granic terenów o różnym przeznaczeniu lub zasadach zagospodarowania powinien odpowiadać opracowaniu planistycznemu i nie może kolidować z obowiązującymi przepisami szczególnymi. W załączniku graficznym, w części obejmującej teren oznaczony symbolem "B"MP2, linia strefy 50,0 m została przesunięta w sposób niezgodny z faktycznym położeniem cmentarza jak to wynika z zapisów. Właściwy przebieg tej linii został prawidłowo wskazany na mapie do celów projektowych, stanowiącej podstawę opracowania projektu zagospodarowania terenu, i powinien być utrzymany zgodnie z zapisami punktu 3.2 rysunku planu: "50,0 m strefa ochrony sanitarnej od czynnego cmentarza parafialnego wg Ustawy z dnia 31.01.1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 1972 r. Nr 47 poz. 298 z późn. zm.)/". Wobec powyższego należy przyjąć, że granica 50-metrowej strefy ochronnej powinna przebiegać zgodnie z wyznaczoną w mapie do celów projektowych, a nie z obecną, błędnie przeniesioną linią w załączniku graficznym. Organ I instancji nie podzielił stanowiska skarżących z w/w odpowiedzi na wezwanie. W odwołaniu skarżący zarzucili błędne założenie organu I instancji w sprawie strefy ochronnej od cmentarza, gdyż prawidłowy pomiar przez geodetę na mapie do celów projektowych 50 m od cmentarza, wskazuje na spełnienie dokumentacji projektowej wymagań pod kątem zgodności z przepisami m.in. Uchwały Nr XVII/100/2004 RADY GMINY S. z dnia 29 lipca 2004 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. w obrębie obszaru i terenu górniczego "S. z poszerzeniem o przyległe tereny zainwestowania w granicach opracowania określonych w § 2. (Dz.Woj.Małop.2004.239.3146 z późn. zm.), zwanej dalej mpzp. Wojewoda Małopolski, decyzją z 19 lutego 2026 r. znak sprawy: WI-I.7840.16.55.2025.DA, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 82 ust. 3 Pb, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano, iż analiza sprawy wskazuje, że nałożone obowiązki ww. postanowieniem Starosty Nowotarskiego z 8 lipca 2025 r., znak: BA.6740.1.687.2025.AŁ, w ocenie organu odwoławczego były zasadne oraz nie zostały wypełnione przez Inwestora do dnia wydania decyzji przez organ I instancji. Podkreślono, iż jak wynika z przedłożonego materiału dowodowego, działka inwestycyjna nr [...] w miejscowości S., znajduje się na terenie objętym ustaleniami w/w mpzp, z poszerzeniem o przyległe tereny zainwestowania w granicach opracowania określonych w § 2 na obszarze oznaczonym symbolem "B" MP2 – teren zabudowy mieszkalno pensjonatowej i jednorodzinnej. § 4 ust 3 pkt 1 mpzp wskazuje, iż na wskazanej w rysunku planu części terenu położonej u zbiegu ulic G. i O. obowiązuje zakaz realizacji nowej zabudowy mieszkalnej w 50,0 m strefie ochrony sanitarnej od cmentarza. Wskazano na rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. (tekst jednolity – Dz. U. nr 52, poz. 315) w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze które w § 3 ust. 1 stanowi, iż odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Dalej wskazano, że załącznik graficzny jest integralną częścią mpzp i należy go odczytywać łącznie z częścią tekstową planu. W związku z powyższym na załączniku graficznym została wyznaczona strefa 50 m od istniejącego cmentarza parafialnego, gdzie jest całkowitym zakaz zabudowy mieszkalnej (nowo realizowanej). Tym samym planowana inwestycja wchodzi w wyznaczą strefę 50 m i jest sprzeczna z ustaleniami mpzp. W przedmiotowej sprawie dochodzi do pewnego kuriozum, gdyż Inwestor potencjalnie mógłby przebudować, rozbudować i nadbudować istniejący budynek mieszkalny zlokalizowany w strefie cmentarnej (która jest stosunkowo gęsto zabudowana), zgodnie z ustaleniami mpzp, a nie jest uprawniony (czytając literalnie ustalenia planu), do rozbiórki istniejących starych budynków częściowo drewnianych oraz w ich miejsce do wybudowania budynku mieszkalnego. Jak zostało podane powyżej w niniejszej decyzji, ograniczenia dotyczące strefy cmentarnej wynikają z rozporządzenia dotyczącego sytuowania cmentarzy, zatem pomimo oczywistej dezaktualizacji ryzyka związanego z realizacją zabudowań mieszkalnych w okolicach cmentarzy (obecnie budynki podłączane są - w większości przypadków - do sieci wodociągowej i nie pobierają wody ze studni kopanych), obostrzenia dla lokalizacji cmentarzy są wciąż odczytywane w relacji obustronnej, tym samym ograniczając realizację zabudowy przy istniejących cmentarzach. W związku z zaistniałą rozbieżnością między wskazaniem mpzp strefy sanitarnej od cmentarza, a pomiarami geodety Inwestor może wnioskować o zmianę granic strefy do właściwego organu planistycznego. Brak zgodności dokumentacji projektowej z miejscowym planem stanowi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, ponieważ podstawowym celem postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę jest kontrola zgodności planowanej inwestycji z założeniami ładu przestrzennego, które to z kolei są wyrażone (skonkretyzowane) właśnie w miejscowym planie. Reasumując organ stwierdził, że powyższe czyni bezcelową dalszą analizę zgodności zamierzenia z przepisami prawa powszechnie obowiązującego i prawa miejscowego, gdyż powyższa niezgodność jest nieusuwalna (aby ją wyeliminować należałoby zaprojektować inny budynek mieszkalny jednorodzinny tj. o innych parametrach bądź w innym usytuowaniu, tak aby były spełnione ustalenia mpzp). W postępowaniu odwoławczym w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego, postępowanie prowadzone jest na takich zasadach, że w pierwszej kolejności, po sprawdzeniu formalnych podstaw prowadzenia postępowania odwoławczego, analizowana jest zasadność wydania przez organ I instancji decyzji odmownej. Ocena i ustalenie, czy przedłożony projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy do organu administracji architektoniczno budowlanej. Wobec braku możliwości usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w projekcie budowlanym organ odwoławczy uznał za właściwe orzeczenie o odmowie pozwolenia na budowę, przy braku wcześniejszego wezwania Inwestora. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie inwestorzy zarzucili błędne uznanie przez organ, że skarżący nie wykonali nałożonych obowiązków do przedłożenia prawidłowo naniesionej linii wyznaczającej strefę sanitarną 50 metrów od cmentarza przez uprawnionego geodetę zgodnie z wyrysem mpzp. Podkreślili, iż pomiędzy częścią opisową oraz graficzną mpzp istnieje rozbieżność. Część graficzna mpzp jest uszczegółowieniem części tekstowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie - z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. Jak wskazuje wyrok NSA z dnia 15 marca 2017 r. II OSK 1804/15 "Część graficzna planu miejscowego jest uszczegółowieniem części tekstowej i ustalenia plonu muszą być odczytywane łącznie - z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. Z tych względów nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową, a rysunkiem planu. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 3746/18 stwierdzono wręcz, że sprzeczność między częściami planu stanowi nie tylko istotne naruszenia zasad sporządzania planu, ale jest też nie do pogodzenia z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji. Linia 50,0 m strefy ochrony sanitarnej od czynnego cmentarza parafialnego została błędnie naniesiona na załącznik graficzny do planu miejscowego. Zgodnie z częścią opisową planu (§ 3 ust. 1-2 mpzp) integralną częścią ustaleń jest rysunek planu w skali 1:2000, a przebieg linii rozgraniczającej i granic terenów o różnym przeznaczeniu lub zagospodarowania powinien odpowiadać opracowaniu planistycznemu i nie może kolidować z obowiązującymi przepisami szczególnymi. W załączniku graficznym, w części obejmującej teren oznaczony symbolem "B"MP2, linia strefy 50,0 m została przesunięta w sposób niezgodny z faktycznym położeniem cmentarza jak to wynika z zapisów. Właściwy przebieg tej linii został prawidłowo wskazany na mapie do celów projektowych, stanowiącej podstawę opracowania projektu zagospodarowania terenu i powinien być utrzymany zgodnie z zapisami punktu 3.2 rysunku planu: "50,0 metrów strefy ochrony sanitarnej od czynnego cmentarza parafialnego /wg ustawy z dnia 31.01.1959 r. o cmentarzach i chorowaniu zmarłych./ Wobec powyższego skarżący w sposób prawidłowy uzupełnili część rysunkową do projektu zagospodarowania terenu, przedkładając prawidłowo naniesioną linię wyznaczającą strefę sanitarną 50 metrów od cmentarza przez uprawnionego geodetę. Skarżący wnieśli o zawieszenie postępowania ze względu na to, iż zaskarżyli do sadu administracyjnego załącznik graficzny do planu miejscowego sporządzonego w skali 1:2000, stanowiący integralną część (§ 3 ust. 1-2 mpzp) w części w jakiej błędnie naniesiono strefę sanitarną 50 metrów od cmentarza. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy zależy wyłącznie od rozstrzygnięcia ww. postępowania. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów procedury. Skarga skutkuje uchyleniem decyzji obydwu organów. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1a ustawy prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowym wypadku dla terenu inwestycji obowiązuje uchwała (z późniejszymi zmianami) Nr XVII/100/2004 Rady Miasta S. z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie: uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. w obrębie obszaru i terenu górniczego "S. z poszerzeniem o przyległe tereny zainwestowania w granicach opracowania określonych w § 2. Organy uznały, że projekt budowlany jest niezgodny z w/w uchwałą, albowiem planowany budynek mieszkalny znajduje się w granicach wyznaczonej na załączniku graficznym 50 metrowej strefie sanitarnej cmentarza, w której budowa nowych budynków mieszkalnych jest zabroniona. Istota problemu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do tego, że wyznaczona na załączniku graficznym do w/w uchwały linia granicy strefy sanitarnej cmentarza obejmuje obszar większy niż 50 metrów od cmentarza, a sam planowany budynek o ile znajduje się w obrębie wyznaczonej na załączniku graficznym do w/w uchwały strefie sanitarnej cmentarza, to jednak usytuowany jest w odległości większej niż 50 metrów od cmentarza tj. poza linią 50 metrów od granic cmentarza. I o ile na płaszczyźnie teoretycznej trafne są poglądy organu, że rysunek planu miejscowego jest integralną jego częścią, to jednak organy przeoczyły istotne w przedmiotowym wypadku postanowienia części tekstowej planu. W ich świetle planowana inwestycja, nie może być natomiast uznana za niezgodną z planem, z powodu jakoby zaprojektowania przedmiotowego budynku mieszkalnego w 50 metrowej strefie sanitarnej cmentarza. Zacząć należy od tego, że w/w plan miejscowy został uchwalony ponad 20 lat temu, a jego załącznik graficzny sporządzony jest w obowiązujących wtedy standardach, które były diametralnie odmienne od obecnych. Być może świadomość organu planistycznego, co do niedoskonałości części graficznej planu była przyczyną zamieszczenia w jego części tekstowej § 3 ust. 2 o treści: "Oznaczone graficznie na rysunku planu linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania mogą być uściślone w projektach zagospodarowania terenu lub działek na etapie opracowania projektu budowlanego, w zakresie wynikającym z obowiązku spełnienia wymogów przepisów szczególnych – pod warunkiem, że nie będzie to kolidować z innymi ustaleniami planu miejscowego oraz bez naruszania praw osób trzecich." Bez względu jednak na motywy organu planistycznego co do zamieszczenia takiego przepisu, jest to obowiązujące postanowienie planu, z którego wynika, że wyznaczone na rysunku planu linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania mają w pewnym zakresie charakter orientacyjny i mogą być uściślane w projektach zagospodarowania terenu lub działek na etapie opracowywania projektu budowlanego. Taka właśnie sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie. Z projektu zagospodarowania terenu sporządzonego przez geodetę wynika bowiem, że planowany budynek mieszkalny usytuowany jest poza 50 metrową strefą sanitarną cmentarza. Tym samym wyznaczoną przez geodetę na projekcie zagospodarowania terenu linię, stanowiącą granicę 50 metrowej strefy sanitarnej należy uznać za uściślenie jej przebiegu w rozumieniu § 3 ust. 2 planu, co oznacza że usytuowanie budynku nie koliduje z postanowieniami planu związanymi z wyznaczeniem strefy sanitarnej cmentarza. Należy też dodać, że takie uściślenie tej linii nie koliduje z innymi ustaleniami planu miejscowego oraz nie narusza praw osób trzecich. Część tekstowa planu w § 4 ust. 3 dla terenu "B"MP2 odwołuje się bowiem do strefy sanitarnej jako odległości wyrażonej w metrach (50 metrów od cmentarza), a nie strefy zaznaczonej, czy wyznaczonej na rysunku planu. Tym samym usytuowanie zamierzanego przez skarżących budynku jednorodzinnego względem cmentarza i ustanowionej wokół niego strefy sanitarnej, w ponownym postępowaniu nie może stanowić podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Organ oceni natomiast zgodność zamierzanej inwestycji w świetle pozostałych obowiązujących przepisów, co dotychczas nie znalazło swojego odzwierciedlenia w decyzjach, z uwagi na przyjęcie przez organy, iż inwestycja jest niezgodna z w/w przyczyny planem miejscowym i jest to niezgodność nieusuwalna. W uzupełnieniu należy też wskazać, że błędne stanowisko organu, co do niezgodności planowanej inwestycji w w/w zakresie z planem miejscowym nie uzasadniało wniosku o zawieszenie postępowania sądowego, w związku z czym został on oddalony. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w pkt II w oparciu o art. 200 w/w ustawy, zasądzając na rzecz skarżących kwotę 500 zł. tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.