II SA/Kr 532/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : WSA Joanna Człowiekowska WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków – Krowodrza w Krakowie na uchwałę Nr X/82/2019 Rady Gminy Jerzmanowice-Przeginia z dnia 22 lipca 2019 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Jerzmanowice-Przeginia skargę oddala.

Prokurator Rejonowy w Krakowie Krowodrzy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Jerzmanowice - Przeginia nr X/82/2019 z dnia 22 lipca 2019 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Jerzmanowice – Przeginia w zakresie obejmującym treść: - § 19 ust. 1 Regulaminu, określającego obowiązek oznakowania tabliczką ostrzegawczą bramy lub furtki wejściowej na teren ogrodzonej posesji osób utrzymujących zwierzęta domowe; - § 19 ust. 2 Regulaminu, zabraniający wpuszczania psów i kotów do piaskownic i na place zabaw dla dzieci; - § 19 ust. 3 Regulaminu, określającego obowiązek zabezpieczenia przez osoby utrzymujące gady, ptaki i owady w lokalach mieszkalnych lub użytkowych przed wydostaniem się tych zwierząt z pomieszczenia; Uchwale zarzucono naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP i art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U.2018.1454, zwanej dalej "ucpg") poprzez wydanie aktu z przekroczeniem upoważnienia ustawowego i określenie obowiązku oznakowania tabliczką ostrzegawczą bramy lub furtki wejściowej na teren ogrodzonej posesji osób utrzymujących zwierzęta domowe, wprowadzenia generalnego zakazu wpuszczania psów i kotów do piaskownic i na place zabaw dla dzieci oraz obowiązku zabezpieczenia przez osoby utrzymujące gady, ptaki i owady w lokalach mieszkalnych lub użytkowych przed wydostaniem się nich z pomieszczenia, w sytuacji gdy upoważnienie ustawowe dotyczy jedynie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż uchwała została wydana za naruszeniem powyższych przepisów w związku z art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg. Ostatni z wymienionych przepisów jednoznacznie wskazuje, że rada gminy posiada upoważnienie do określania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Tym samym Rada Gminy Jerzmanowice - Przeginia nakładając w § 19 ust. 1 Regulaminu na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek oznakowania tabliczką ostrzegawczą bramy lub furtki wejściowej na teren ogrodzonej posesji, dopuściła się obrazy art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art 4 ust. 2 pkt 6 ucpg, albowiem wszelkie regulacje w tym zakresie odnoszące się do miejsc nie będących miejscami publicznymi nie znajdują umocowania ustawowego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 marca 2018r,, sygn. akt II SA/Bd 1273/17). Podobnie należy uznać w przypadku § 19 ust. 2 Regulaminu wprowadzającego generalny zakaz wpuszczania psów i kotów do piaskownic i na place zabaw dla dzieci. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych nie sposób z treści art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg wywieść upoważnienia do wprowadzenia generalnego zakazu, którego adresatem są osoby utrzymujące zwierzęta domowe, wyprowadzania zwierząt domowych na tereny placów zabaw, skwerów, boisk szkolnych i sportowych, piaskownic dla dzieci, inne tereny objęte takim zakazem z mocy odrębnych przepisów, do sklepów, lokali gastronomicznych, obiektów użyteczności publicznej i obsługi ludności. Delegacja ustawowa wynikająca z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg uprawnia radę gminy do określenia w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m. in. obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe i mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Ustawodawca nie upoważnił natomiast rady gminy do sformułowania generalnego zakazu wyprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz ni zagrażał przebywającym tam osobom. Przepis ten nie daje kompetencji do określenia całkowitego zakazu wpuszczania lub wyprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc. Istotą regulacji w tym zakresie winno być bowiem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwościami dla ludzi, nie zaś wprowadzenie całkowitego zakazu wstępu zwierząt do określonych miejsc (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 618/1). Podobnie należy uznać jako przekroczenie delegacji ustawowej regulacji zawartej w § 19 ust. 3 Regulaminu, gdzie nałożono obowiązek zabezpieczenia przez osoby utrzymujące gady, ptaki i owady w lokalach mieszkalnych lub użytkowych przed wydostaniem się tych zwierząt z pomieszczenia. Brak jest bowiem podstaw do nałożenia obowiązku na osoby utrzymujące te zwierzęta do zabezpieczenia przed wydostaniem nich z pomieszczeń, jak również brak podstaw do ograniczania możliwości przebywania tych zwierząt poza pomieszczeniami. Wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie. W odpowiedzi na skargę, skarżony organ podał, iż uznaje stanowisko strony skarżącej za zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy Jerzmanowice - Przeginia nr X/82/2019 z dnia 22 lipca 2019 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Jerzmanowice – Przeginia. Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5, art. 53 § 3, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.). Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że uznanie skargi przez organ nie wiąże Sądu, a ewentualny fakt wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanych przepisów nie czynią skargi bezprzedmiotowej. Następnie, że Sądowi rozpoznającemu sprawę znane są argumenty przedstawione w orzeczeniach, których część została przywołana w skardze. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, z przyczyn wskazanych poniżej wyraża jednak pogląd, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem, co czyni skargę nieuzasadnioną. Przechodząc do meritum sprawy, podzielić należy stanowisko, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, oraz że akty prawa miejscowego nie mogą przekraczać upoważnień ustawowych. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: "ustawa"), który stanowi, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Odnosząc się do § 19 ust. 1 Regulaminu, na wstępie podkreślić należy, że zaskarżony przepis został przywołany w skardze nie dosłownie, w sposób który wypacza jego znaczenie. Przepis ten stanowi, że: "Właściciel nieruchomości utrzymujący zwierzęta domowe ma obowiązek oznakowania tabliczką ostrzegawczą bramy lub furtki wejściowej na teren ogrodzonej posesji, na której utrzymywane jest zwierzę mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi." Tak więc, przepis ten nie kreuje obowiązku oznaczenia bramy, czy furtki dla każdego właściciela nieruchomości, na której znajdują się zwierzęta domowe, a jedynie takiego, który utrzymuje zwierzę mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Tego rodzaju nakaz, należy natomiast ocenić zarówno za konieczny, jak i uzasadniony, z punktu widzenia celu jakim jest ochrona przed zagrożeniem dla ludzi ze strony groźnych zwierząt. O ile jest oczywiste, że na teren prywatnej posesji nikt nie ma prawa wchodzić bez zgody jej właściciela, o tyle tego rodzaju informacja może być skuteczna dla zabezpieczenia osób, przed przypadkowym wypuszczeniem groźnego zwierzęcia z terenu prywatnej posesji na teren przeznaczony do wspólnego użytku. Przykładowo można wskazać, że wiele nieruchomości prywatnych przylega do terenów publicznych (chodniki, parki), a wtedy nietrudno o sytuację, że dziecko znajdujące się przy cudzej posesji może zupełnie przypadkowo otworzyć bramę, czy furtkę i w sposób niezamierzony wypuścić na teren przeznaczony do wspólnego użytku groźne zwierzę. Stosowna informacja o groźnym zwierzęciu, w zdecydowanej większości przypadków powodować będzie zwiększony nadzór opiekunów dziecka, celem uniknięcia takiej niepożądanej sytuacji. Również przykładowo można wskazać, że w dobie dokonywania doręczeń znacznej ilości przesyłek przez kurierów, łatwo może dojść do sytuacji, że spieszący się doręczyciel otworzy bramę, czy furtkę cudzej nieruchomości i wypuści na teren przeznaczony do wspólnego użytku groźne zwierzę. Stosowna informacja na bramie lub furtce może temu skutecznie zapobiec. Dlatego należy wyrazić ocenę, że w/w regulacja, jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, nie jest ona niezgodna z przepisami ustaw i Konstytucji RP, a efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na właścicieli groźnych zwierząt. Koszt zakupu i zamontowania stosownej tabliczki informacyjnej, nie przekracza bowiem kilkudziesięciu złotych. Dlatego też postanowienia § 19 ust. 1 zaskarżonej uchwały należy ocenić jako nie przekraczające upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy oraz nie naruszające zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Przechodząc do zaskarżonego § 19 ust. 2 uchwały, należy wskazać, że obowiązek, czyli powinność określonego postępowania, może być wyrażony zarówno poprzez nakazy określonego zachowania, jak i nakazy powstrzymania się od pewnych zachowań, które sprowadzają się do formułowania określonych zakazów. Na płaszczyźnie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, można znaleźć przykłady rozwiązań prawnych, gdzie skonkretyzowany obowiązek określonego postępowania, uregulowany może być zarówno nakazem, jak zakazem. Dość wyrazistym przykładem mogą być przepisy ruchu drogowego, gdzie np. obowiązek przejazdu na wprost przez skrzyżowanie, może być wyrażony zarówno znakiem nakazu jazdy na wprost, jak i znakami zakazu skrętu. Tak więc z punktu widzenia zasad logiki i obowiązujących unormowań prawnych, obowiązek określonego postępowania, może być wyrażony zarówno nakazami podjęcia określonych działań, jak i nakazami powstrzymania się od określonych działań, które z innej strony patrząc, są zakazami. W tym miejscu warto odwołać się do poglądów zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2018 r., II OSK 3084/17. Co prawda wyrokiem tym stwierdzono nieważność przepisu uchwały w sprawie wprowadzenia regulaminu korzystania z ogrodu miejskiego, którym zakazano wprowadzania do ogrodu psów, niemniej jednak związane to było przede wszystkim z tym, że zdaniem NSA jeśli odrębny przepis ustawowy (art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.) zobowiązuje organ samorządu gminnego do ustalenia obowiązków nakładanych na właścicieli zwierząt domowych celem zapewnienia ochrony przed zanieczyszczeniem przez te zwierzęta terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, to nie jest dopuszczalnym regulowanie tej samej materii i w takim samym zakresie w uchwale podjętej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Podkreślenia natomiast wymaga, że w uzasadnieniu tego wyroku, przedstawiono także poglądy odnośnie zakresu obowiązywania art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. W szczególności wskazano, że: "prawidłowa interpretacja art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. powinna być taka, że na jego podstawie organ stanowiący gminy może nakładać konkretne obowiązki (nakazy lub zakazy) na właścicieli zwierząt, jednak obowiązki te muszą zmierzać do zapewniania ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W ramach tych obowiązków, nakazów lub zakazów dopuszczalne jest w szczególnych przypadkach wprowadzanie nawet ograniczeń co do miejsc przebywania zwierzęcia na terenie np. parku, zakazując aby zwierzęta np. wchodziły do piaskownic lub innych wydzielonych miejsc. Poprzez wprowadzanie takich zakazów lub ograniczeń organ stanowiący gminy powinien chronić np. rośliny lub drzewa posadzone w parku. Natomiast wprowadzenie generalnego zakazu nie jest dopuszczalne i stanowi przekroczenie delegacji ustawowej do stanowienia aktu prawa miejscowego". Na tej płaszczyźnie rozważań podkreślenia wymaga, że zaskarżona uchwała nie wprowadza generalnego zakazu, czy zakazów dla właścicieli zwierząt domowych, lecz określa nakazy określonego postępowania, które nie są powiązane z żadnymi zakazami wstępu oraz zawiera kwestionowany zakaz wprowadzania psów i kotów do piaskownic i na place zabaw dla dzieci. Postanowienia zaskarżonej uchwały nie ograniczają zatem w sposób nadmierny swobody poruszania się, czy przebywania w określonym miejscu gdyż piaskownice i place zabaw dla dzieci, stanowią znikomy ułamek miejsc publicznych, co do zasady przeznaczone są dla dzieci, natomiast w innych miejscach publicznych, właściciele psów i kotów mogą przebywać wraz z nimi. Przechodząc do dalszych rozważań należy zaznaczyć, że ustawowy cel, jakim jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku przez psy i koty, był do osiągnięcia tylko poprzez uchwalenie zakwestionowanych przepisów uchwały. Z tych przyczyn przepisy te, nie naruszają zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Podkreślić bowiem należy, że w piaskownicach i na placach zabaw dla dzieci, przebywają rodziny z dziećmi i to wielokrotnie z dziećmi w wieku nawet od kilku, czy kilkunastu miesięcy. Dzieci te mają styczność z podłożem, jak trawa, czy piasek na całym placu zabaw i dlatego tereny te powinny być wolne od wszelkich zanieczyszczeń, w tym od pasożytów i odchodów zwierzęcych. Natomiast nawet samo fizyczne usunięcie zwierzęcych odchodów nie zapobiega skażeniu terenu, szczególnie jeśli chodzi o odchody płynne, których w całości usunąć się nie da. W przypadku psów pojawia się dodatkowo szczególna uciążliwość, związana z ich szczekaniem. Żaden kaganiec nie jest w stanie uniemożliwić psu szczekania, czy warczenia, które u wielu szczególnie mniejszych dzieci, jest źródłem silnego lęku. O ile osoba dorosła zdaje sobie sprawę, że pies uwiązany na smyczy i w kagańcu, mimo agresywnego ujadania, nie jest dla niego groźny, o tyle małe dziecko takiej świadomości już nie posiada i w miejscu gdzie powinno się czuć bezpiecznie i spokojnie się bawić, będzie odczuwało lęk. Hałas związany ze szczekaniem jest także uciążliwy dla małych dzieci, które śpią w wózkach. Na w/w terenach, niejednokrotnie przebywają rodzice z kilkorgiem dzieci, z których starsze bawi się np. w piaskownicy, a młodsze śpi w wózku. Szczekanie psów może prowadzić do sytuacji, że z powodu wybudzenia się i płaczu niemowlęcia, rodzic z dziećmi zmuszony będzie do opuszczenia placu zabaw i tak naprawdę to on, a nie właściciel zwierzęcia, zmuszony będzie do opuszczenia miejsca, w którym chce przebywać z dziećmi, i które z zasady stworzone jest z myślą właśnie o dzieciach, a nie o psach. Ponieważ powyższych zagrożeń i istotnych uciążliwości, nie da się wyeliminować inaczej, niż poprzez ustanowienie kwestionowanego zakazu, postanowienia § 19 ust. 2 zaskarżonej uchwały, należy ocenić jako zgodne z prawem. Szczególnie, że wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zakazu wprowadzania zwierząt na w/w teren, co do zasady nie ogranicza swobód obywatelskich właścicieli zwierząt, co do poruszania się i przebywania w określonym miejscu, a jedynie wymaga od nich, aby w ściśle określonych miejscach, przebywali bez zwierząt, co nie jest jakimś szczególnym ograniczeniem, ani nie jest trudne do osiągnięcia. Dlatego też również w tym zakresie postanowienia zaskarżonego § 19 ust. 2 uchwały należy ocenić jako nie przekraczające upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy oraz nie naruszające zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Przechodząc do § 19 ust. 3 uchwały, zacząć należy od tego, iż w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że zwierzętami domowymi w rozumieniu ustawy, są nie tylko takie zwierzęta, które w sposób oczywisty i potoczny kwalifikowane są jako domowe, ale także zwierzęta, które trzymane są w domu lub mieszkaniu dla zaspokojenia potrzeb emocjonalnych człowieka. Do takiego kryterium kwalifikacji zwierzęcia jako domowego, odnosi się zresztą w art. 4 pkt. 17 ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Dlatego obowiązek określony w § 19 ust. 3 uchwały, skierowany do osób utrzymujących gady, ptaki, czy owady, mieści się w granicach delegacji art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Sam obowiązek zabezpieczenia mieszkania lub lokalu użytkowego przed wydostaniem się tych zwierząt jest oczywisty i w pełni uzasadniony. Pomijając już, że niekontrolowane wydostanie się w/w zwierząt może prowadzić do zanieczyszczenia terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, to spotkanie w takim terenie przez postronne osoby z różnymi rodzajami takich zwierząt, jak egzotyczne węże, pająki, czy papugi, może być dla ludzi źródłem znacznego stresu (czyli być uciążliwe), nawet jeśli konkretne tego typu zwierzęta, obiektywnie nie są dla człowieka niebezpieczne. Dlatego również w tym wypadku, postanowienia zaskarżonego § 19 ust. 3 uchwały należy ocenić jako nie przekraczające upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy oraz nie naruszające zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Z powyższych przyczyn orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.