II SA/Kr 513/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2025 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 18 lutego 2025 r. znak: WI-I.7840.7.111.2023.DW w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno - budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala.

Zaskarżoną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 18 lutego 2025 r. znak: WI-I.7840.7.111.2023.DW, po rozpatrzeniu odwołania inwestora: T. S.A. w W., utrzymano w mocy decyzję nr AB.V.1.1110.2023 Starosty Krakowskiego z 15 listopada 2023 r., znak: AB-V.6740.1.267.2023.KJ odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę instalacji radiokomunikacyjnej składającej się z: wieży stalowej typu CP.52-T1 na żelbetowym fundamencie, instalacji 6 anten sektorowych, urządzeń radiowych oraz 1 anteny radioliniowej, urządzeń technicznych na stalowym ruszcie na poziomie utwardzonego terenu wraz z ogrodzeniem oraz wewnętrznej linii zasilającej na działce nr [...] w miejscowości M., gmina L.. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach: Opisaną powyżej decyzją Starosta Krakowski odmówił udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na niezgodność zgłoszonego zamierzenia inwestycyjnego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania terenu dla części obrębu Mników (uchwała nr XLII/624/2022 Rady Gminy Liszki, Dz.Urz.Woj.Małop. z 2022r. poz. 7573). Przekroczona została bowiem dopuszczalna wysokość zabudowy, wynosząca 12 m. Od powyższej decyzji inwestor złożył odwołanie, twierdząc w szczególności, że zgodnie z art. 46 ust. 1a ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 311) ograniczenia planistyczne dot. wysokości zabudowy nie powinny mieć w przedmiotowej sprawie zastosowania. Odwołanie okazało się nieskuteczne, bowiem organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że teren inwestycji znajduje się zgodnie z postanowieniami planu miejscowego w jednostce strukturalnej 1P/U1, na obszarze której dopuszczono co do zasady lokalizację obiektów, sieci i infrastruktury technicznej ( § 27 ust. 3 pkt 3 uchwały). Zgodnie jednak z § 27 ust. 5 pkt 2 lit. c planu w terenie 1P/U1 ustalono następujące zasady kształtowania zabudowy (z zastrzeżeniem ustaleń zawartych w § 4 oraz § 16): wysokość zabudowy dla innych obiektów budowlanych -12,0 m. Nie budzi wątpliwości, że zgłoszona wieża stanowi realizację obiektu budowlanego, dlatego w ocenie organu powinna ona spełniać szczegółowe ustalenia planu, dotyczące m.in. wysokości zabudowy. Tymczasem całkowita wysokość projektowanej wieży wynosi 54,3 m, co oznacza, że narusza ona § 27 ust. 5 pkt 2 lit. c planu. W odniesieniu do zarzutów odwołania organ stwierdził, że art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych zostałby naruszony, gdyby plan miejscowy pozbawiał przedsiębiorstwo jakichkolwiek możliwości inwestycyjnych na terenie objętym planem. Argumenty inwestora, że ograniczenia sytuowania wysokich masztów telefonii komórkowej mogą skutkować dużo większą ilością małych masztów lub powstaniem białej plamy bez zasięgu telefonicznego, są zdaniem Wojewody racjonalne. Nie są jednak wystarczającą przesłanką do stwierdzenia, że określona w planie wysokość zabudowy odnosząca się do obiektów budowlanych nie ma zastosowania do masztów telefonii komórkowej (zwłaszcza, że w planie wysokość zabudowy została osobno określona dla budynków oraz osobno w odniesieniu do pozostałych obiektów budowlanych). W skardze od powyższej decyzji spółka zarzuciła naruszenie: 1. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji poprzez niedziałanie w postępowaniu administracyjnym przez organ I instancji na podstawie i w granicach prawa materialnego, a w konsekwencji naruszenie art. 8 k.p.a. tj. zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej; 2. art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji naruszającej cały szereg przepisów prawa procesowego i materialnego; 3. art. 46 ust. 1a ustawy z dnia maja 2010 r. a wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez niezastosowanie, choć przedmiotowe przedsięwzięcie stanowi inwestycję celu publicznego z zakresu telekomunikacji i jest zgodne z przepisami odrębnymi, do którego zakazów i rozwiązań planu miejscowego uniemożliwiającego jej lokalizowania, w tym ograniczeń dotyczących zabudowy nie stosuje się, jeśli inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 4. § 27 ust. 5 pkt 2c Uchwały nr XLIl/624/2022 Rady Gminy Liszki z dnia 9 listopada 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obręby Mników, ograniczającego zabudowę innych obiektów budowlanych na terenach produkcyjno-usługowych (oznaczonych 1P/1U) do wysokości 12 m, poprzez błędne zastosowanie do infrastruktury technicznej, o której mowa w § 27 ust. 3 pkt 3; 5. § 23 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 planu miejscowego w związku z § 9 Rozporządzenia Ministra Cyfryzacji z dnia 26 maja 2023 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz.U. poz. 1040) poprzez niedostrzeżenie i niezastosowanie; 6. art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, poprzez wydanie decyzji odmawiającej pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy inwestor spełnił wszystkie wymagania określone w ust. 1 tego artykułu i art. 32 ust. 4, zatem organ nie może odmówić wydania pozytywnej decyzji, gdyż ma ona charakter związany, a nie uznaniowy; 7. art. 10, art. 11 i art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2024 poz. 236 z późn. zm.), poprzez niedziałanie organu zgodnie z zasadą zaufania do przedsiębiorcy. W świetle powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą decyzją organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) sąd administracyjny przeprowadza kontrolę pod względem zgodności z prawem aktów wydawanych przez organy administracji publicznej. Uchylenie decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy jej wydanie nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.). Ponadto podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawna podstawa decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę zawarta jest w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.). Wśród warunków wydania ww. decyzji art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a cyt. ustawy wymienia zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Art. 35 ust. 3 stanowi, że w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4). Organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3 (art. 35 ust. 5 pkt 1). Przedmiotowa inwestycja zaplanowana została na terenie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania terenu dla części obrębu Mników (uchwała nr XLII/624/2022 Rady Gminy Liszki, Dz.Urz.Woj.Małop. z 2022r. poz. 7573), na obszarze 1P/U1 (teren produkcyjno-usługowy). Zgodnie z § 27 ust. 5 pkt 2 planu w terenie 1P/U1 ustalono następujące zasady kształtowania zabudowy (z zastrzeżeniem ustaleń zawartych w § 4 oraz § 16): 2) wysokość zabudowy: a) dla budynków usługowych – 12,0 m przy dachu dwu lub wielospadowym o kącie nachylenia głównych połaci dachu 30°- 45° lub 11,0 m przy dachu płaskim, b) dla pozostałych budynków – 9,0 m przy dachu dwu lub wielospadowym o kącie nachylenia głównych połaci dachu 30°-45° lub 7,0 m przy dachu płaskim, c) dla innych obiektów budowlanych – 12,0 m. Poza sporem i wszelkimi wątpliwościami pozostaje, że zgłoszona wieża telekomunikacyjna stanowi budowlę, będącą rodzajem obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Wobec powyższego, zdaniem Sądu organy zasadnie uznały, że inwestycja powinna spełniać zarówno ogólne ustalenia planistyczne, jak również szczegółowe warunki planu, w tym winna się mieścić w zakresie dopuszczalnej wysokości zabudowy. Skoro natomiast wysokość projektowanej wieży wynosi 54,3 m, oznacza to naruszenie § 27 ust. 5 pkt 2 lit. c miejscowego planu i w świetle art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego przekreśla możliwość uzyskania pozwolenia na budowę. Bezzasadny był przy tym zarzut naruszenia art. 46 ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Art. 46 tej ustawy stanowi: 1. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej "planem miejscowym", nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. 1a. Nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z brzmienia powyższych przepisów autor skargi wywodzi twierdzenie, że niedopuszczalne jest wprowadzanie jakichkolwiek ograniczeń względem lokalizacji i warunków posadowienia wież telekomunikacyjnych, a ewentualne przepisy prawa miejscowego, wprowadzające w tym zakresie obostrzenia – nie powinny być stosowane. Powyższego poglądu Sąd nie podziela, opierając się na linii orzeczniczej, zgodnie z którą z treści art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług telekomunikacyjnych nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami, a inwestor na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na jego inwestycje. Przepisy te nie przyznają bowiem przedsiębiorcom telekomunikacyjnym uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej. Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało omawianą regulacją jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i jej warunkach (wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2268/22). Jakkolwiek plan miejscowy nie może wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, nie oznacza to jednak, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsca, w których będą zlokalizowane, bądź ograniczeń z uwagi na ochronę innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2017 r., sygn. II OSK 328/16). Zaznaczyć trzeba, że z art. 46 ust. 1 i ustawy o wspieraniu rozwoju usług telekomunikacyjnych nie wynika przyzwolenie na realizowanie każdej inwestycji telekomunikacyjnej w każdym miejscu objętym planem. Przepisy te nie przyznają przedsiębiorcom telekomunikacyjnym autonomicznego uprawnienia do kształtowania polityki przestrzennej w zakresie lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej. Przeciwnie, potrzeba ochrony szczególnie cennych obszarów gminy może przemawiać za ustanowieniem pewnych zakazów, w tym dotyczących realizacji inwestycji o charakterze telekomunikacyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 2627/18 i z dnia 25 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1087/22). Z ustaleń przedmiotowej uchwały nie wynika, aby przyjęte w planie regulacje uniemożliwiały lokalizację inwestycji telekomunikacyjnych. Dlatego zdaniem Sądu przepisy są rezultatem właściwego ważenia interesów i wartości, a przewidziane tam ograniczenia są dopuszczalne i nie pozostają w sprzeczności z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług telekomunikacyjnych. Postanowienia planu miejscowego nie wykluczają realizacji wież telekomunikacyjnych na terenie inwestycyjnym, a wręcz przeciwnie, wprost możliwość tę dopuszczają w § 27 ust. 3 pkt 3. W świetle przytoczonego powyżej orzecznictwa należy natomiast uznać, że gminie przysługiwało prawo do ograniczenia maksymalnej wysokości tych masztów. Przemawia za tym po pierwsze prawo do kształtowania polityki przestrzennej na terenie gminy, a po drugie specyficzne położenie terenu inwestycyjnego. Nie można bowiem tracić z pola widzenia faktu, że jest on położony w otulinie Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego, a zarazem w strefie zagrożenia dla ruchu statków powietrznych. Przemawia to za uznaniem, że zasady lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej zostały dostosowane do uwarunkowań faktycznych, występujących na obszarze objętym ustaleniami skarżonego planu i nie ma podstaw, aby w oparciu o art. 46 ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych odmówić zastosowania § 27 ust. 5 pkt 2 lit. c planu. Podsumowując, organy zasadnie odmówiły udzielenia pozwolenia na budowę uznając, że planowana inwestycja jest niezgodna z § 27 ust. 5 pkt 2 lit. c planu miejscowego z uwagi na przekroczenie dopuszczalnej wysokości zabudowy. Jednocześnie organy nie naruszyły przy tym art. 46 ust. 1a w zw. z ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnej, ani powoływanych w skardze art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji, art. 10, art. 11 i art. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców, skoro działały w oparciu o przepisy prawa. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności faktyczne i prawne Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.