II SA/Kr 507/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant : sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2023 r. sprawy ze skargi M. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 20 stycznia 2023 r. znak SKO-ZP-415-326/22 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.

Decyzją Burmistrza R.-Z. z dnia 15 listopada 2022 r. nr AGZ.6730.33.2022 odmówiono M. Ś. ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie czterech budynków mieszkalnych, jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną w R. Z. na działce nr ewid.[...] Jako powód negatywnego rozstrzygnięcia podano niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U.2022.503 ze zm.), czyli brak co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W odwołaniu od powyższej decyzji strona polemizowała w szczególności z zakresem przyjętego obszaru analizy. Jej zdaniem nie ma przeszkód prawnych, aby został on szerzej zakreślony, w sposób obejmujący działki nr [...] (zabudowanej budynkami jednorodzinnymi) i [...] (dla której wydano pozwolenie na budowę). Decyzją z dnia 20 stycznia 2023 r. nr SKO-ZP-415-326/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że w przedmiotowej sprawie obszar analizy został ustalony w minimalnym zakresie wynikającym z art. 61 ust. 5a cyt. ustawy. Choć granicę maksymalną obszaru organ wyznacza wg uznania, nie może to być jednak granica dowolna i jest wyznaczana z uwzględnieniem zasady dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego. Z możliwości poszerzenia obszaru analizowanego należy korzystać wyłącznie w przypadku wystąpienia uzasadnionych przesłanek, które w przedmiotowej nie wystąpiły. Organ podkreślił też, że żadna z sąsiednich działek nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, co więcej, żadna z nich nie jest w ogóle zabudowana. W odpowiedzi na podnoszony w odwołaniu fakt wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla innych działek organ wyjaśnił, że zabudowa, dla której wydano pozwolenie na budowę bądź dla której ustalono warunki zabudowy, ale która fizycznie nie istnieje, nie może być przedmiotem analizy. W skardze na powyższą decyzję M. Ś. zarzuciła naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6 kpa i z § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – poprzez utrzymanie w mocy orzeczenia I instancji opartego na przepisach nieobowiązujących już w chwili wszczęcia postępowania, a to przepisach o wyznaczaniu obszaru analizowanego; 2. art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie za prawidłowe wyznaczenie przez organ I instancji zbyt wąskiego obszaru analizowanego - mimo iż z okoliczności sprawy, a zwłaszcza ukształtowania granic nieruchomości, wynika, że obszar ten powinien być większy; 3. art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez utrzymanie w mocy orzeczenia skutkującego nieuzasadnioną odmową ustalenia warunków zabudowy mimo, iż takie warunki winny były zostać ustalone a więc orzeczenie organu I instancji winno było zostać uchylone a organ wyższego stopnia winien był wydać decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie skarżonej decyzji wraz z poprzedzającą decyzją organu I instancji oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyznaczone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 poz. 259; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o Planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2022.503). Zgodnie z art. 61 ust. 1 tej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Z kolei na podstawie obowiązującego od dnia 3 stycznia 2022r. art. 61 ust. 5a cytowanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. W oparciu o powyższy przepis ( który zastąpił uchylony paragraf 3 - Rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), organ przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 cyt. wyżej ustawy (ust 1). W niniejszej sprawie organy odmówiły ustalenia warunków zabudowy ze względu na brak spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu tj. ustaliły, że w obszarze analizowanym nie ma żadnej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Skarżąca zarzuca, że przy tej samej drodze znajduje się działka zabudowana budynkami jednorodzinnymi, a dla innej działki wydano pozwolenie na budowę. Zarzuty skargi zmierzają w zasadzie do wykazania, że przyjęty przez organ I Instancji obszar analizowany jest zbyt mały, a gdyby został odpowiednio powiększony, to istniałaby możliwość nawiązania do zabudowy znajdującej się na jednej z działek, znajdujących się w dalszej okolicy. Wskazać zatem należy, że jak już wyżej to przytoczono, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, zaś granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W orzecznictwie sadów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, który Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę w całości podziela, że przy wyznaczaniu obszaru analizowanego organ nie ma obowiązku nieograniczonego rozszerzania obszaru analizowanego jedynie w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, która uzasadniałaby wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia. Nadto, przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający powinien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu tych funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (por. Wyrok NSA z 17.02.2021 r., II OSK 1969/18, LEX nr 3170403). W niniejszej sprawie obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo. Jego analiza prowadzi do wniosku, że w jego obszarze nie tylko nie ma budynków, które pozwoliłyby na ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, lecz teren ten jest w ogóle nie zabudowany, użytkowany wyłącznie rolniczo. Prawdą jest, że wskazana przez skarżącą działka nr [...] jest zabudowana. Działka ta znajduje się jednak poza obszarem analizy, a dla jego rozszerzenia nie ma żadnego uzasadnienia poza partykularnym interesem skarżącej, która chciałaby zrealizować zaplanowaną inwestycję. Inwestycja ta, polegająca natomiast na budowie czterech jednorodzinnych budynków mieszkalnych słusznie została oceniona przez organy jako sprzeczna z okolicznym ładem przestrzennym. Objęta wnioskiem działka znajduje się bowiem na obszarze niezabudowanym, stricte rolniczym. Tym samym poszerzanie obszaru analizowanego w taki sposób, aby "dosięgnął" zabudowy nie miałoby żadnego innego celu, jak tylko uzasadnienie formalnej dopuszczalności lokalizacji spornej zabudowy. Z analizy architektoniczno – urbanistycznej, zarówno jej części tekstowej, graficznej jak i dokumentacji fotograficznej do niej załączonej jednoznacznie wynika, że obszar analizowany przyjęty przez autora, jest wystarczający dla dokonania oceny kontekstu urbanistycznego, w który wpisywać miałyby się projektowane budynki. Jeżeli natomiast chodzi o działkę nr [...], dla której – jak twierdzi skarżąca – wydano decyzję ustalającą warunki zabudowy, to słusznie wskazał organ odwoławczy, że punktem odniesienia w świetle art. 61 ust. 1 cyt. ustawy może być wyłącznie istniejąca już zabudowa. Zgodnie z tym przepisem wydanie spornej decyzji jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Przesłanki "działki zabudowanej" nie spełnia fakt uzyskania pozwolenia na budowę, a tym bardziej warunków zabudowy. Wobec powyższego skarga jako nieuzasadniona została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.