II SA/Kr 500/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędziowie: WSA Piotr Fronc Asesor WSA Anna Kopeć (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi Z. S., A. W., B. W., P. M., P. Ż. na zarządzenie nr 82/2025 Wójta Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce z dnia 7 listopada 2025 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu udostępniania informacji publicznej w Urzędzie Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; II. zasądza od Wójta Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce solidarnie na rzecz skarżących Z. S., A. W., B. W., P. M., P. Ż. kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Z. S., A. W., B. W., P. M., P. Ż. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na zarządzenie Wójta Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce z dnia 7 listopada 2025 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu udostępniania informacji publicznej w Urzędzie Gminy Igołomia - Wawrzeńczyce. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia z uwagi na naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 31 i art. 33 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zaskarżonemu Zarządzeniu nr 82/2025 z dnia 7 listopada 2025r. Wójta Gminy Igołomia- Wawrzeńczyce zarzuca się: 1. Naruszenie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez wprowadzenie generalnej odpłatności za udostępnianie informacji publicznej, podczas gdy przepis ten ustanawia zasadę bezpłatnego dostępu do informacji publicznej; 2. Naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na wprowadzeniu w drodze zarządzenia abstrakcyjnych i generalnych zasad ustalania opłat za udostępnienie informacji publicznej, podczas gdy przepis ten dopuszcza pobranie opłaty wyłącznie w zakresie rzeczywistych dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym sposobem udostępnienia informacji lub koniecznością jej przekształcenia; 3. Naruszenie art. 31 oraz art. 33 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przepisy te stanowią podstawę do wydania zarządzenia określającego generalne zasady odpłatności za udostępnianie informacji publicznej, podczas gdy przepisy te nie zawierają upoważnienia do stanowienia aktów o takim charakterze; 4. Naruszenie art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wprowadzenie regulacji ograniczających dostęp do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o gospodarowaniu mieniem publicznym poprzez ustanowienie bariery finansowej w postaci opłat za udostępnienie informacji publicznej; 5. Naruszenie zasady jawności życia publicznego oraz zasady przejrzystości gospodarowania środkami publicznymi, wynikających z art. 61 Konstytucji RP oraz przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez stworzenie mechanizmu mogącego prowadzić do zniechęcania obywateli do korzystania z prawa dostępu do informacji publicznej. 6. Naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (zasady legalizmu) poprzez wydanie aktu normatywnego bez wyraźnej podstawy prawnej oraz wykroczenie poza zakres kompetencji organu wykonawczego gminy. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Igołomnia - Wawrzeńczyce wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że zarzut podniesiony w skardze jakoby zaskarżone zarządzenie nie pełniło funkcji technicznego narzędzia organizacji pracy urzędu, lecz w praktyce było wykorzystywane jako instrument ograniczający dostęp do informacji publicznej jest nieuzasadniony. Naliczenie kosztów pracy pracownika za czas przeznaczony na przygotowanie dokumentów w powyższej sprawie oznaczało w istocie przeznaczenie czasu pracowników realizujących inne zadania niż udzielanie odpowiedzi na wniosek o udostępnianie informacji publicznej, przygotowanie konkretnych dokumentów, które wytworzone są w formie papierowej, a informacja, że wnioskodawcy wskazują, iż oczekują udostępnienia dokumentów w formie elektronicznej skutkuje tym, że do takiej formy należy żądane dokumenty przetworzyć. Nadmienia się, że obliczając koszty udostępnienia informacji publicznej wzięto pod uwagę jedynie czas przeznaczony na przygotowanie dokumentów w powyższym zakresie, a w ogólnym rozliczeniu nie ujęto innych kosztów. Wójt Gminy Igołomia - Wawrzeńczyce wyjaśnia także, że zapisy zaskarżonego zarządzenia wykorzystywane są w przypadku konieczności realizacji długotrwałych czynności związanych z udzielaniem obszernych odpowiedzi na zapytania złożone o udzielnie odpowiedzi w trybie informacji publicznej. W praktyce powyższe naliczenie opłaty za udostępnienie informacji publicznej jest pierwszym takim przypadkiem, a uzasadnienie stwierdzające, że jest to wprowadzenie barier finansowych w dostępie do tego rodzaju informacji nie jest prawdziwe, ponieważ od dnia wejścia w życie powyższego zarządzenia odpowiadając na wiele wniosków o udostępnianie informacji publicznej nie wnioskowano o uiszczenia takiej opłaty. Na rozprawie w dniu 25 czerwca 2026 r. Z. S. podtrzymała stanowisko zaprezentowane w skardze. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Takim przepisem szczególnym jest art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 662) – dalej jako "u.s.g" – zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Ponieważ zaskarżone zarządzenie zostało wydane w dniu 7 listopada 2025 r., to wskazany w tym przepisie roczny termin jeszcze nie upłynął, a zatem uwzględnienie skargi musiało polegać na stwierdzeniu nieważności zarządzenia, nie zaś na stwierdzeniu jego wydania z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Trzeba też zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przed przystąpieniem do rozpoznania sprawy Sąd zobowiązany był więc zbadać legitymację skarżących. Jak wynika z przesłanych akt administracyjnych, skarżący zwrócili się 19 stycznia 2026 r. do organu o udostępnienie informacji publicznej. W piśmie z 23 lutego 2026 r. Wójt Gminy Igołomnia – Wawrzeńczyce, stanowiącym odpowiedź na wniosek, poinformował wnioskodawców, że na podstawie zaskarżonego obecnie zarządzenia orientacyjne koszty przygotowania odpowiedzi na wniosek (użycie kserokopiarki, papieru kserograficznego) "przekroczą 50 zł brutto, a dokładna kwota należna do zapłaty zostanie wskazana Państwu Radnym po zgromadzeniu wszystkich niezbędnych dokumentów i wykonaniu wszystkich czynności potrzebnych do udzielenia odpowiedzi na wniosek". W kolejnym piśmie z 4 marca 2026 r. Wójt wyliczył, że załatwienia wniosku będzie skutkować ustaleniem na podstawie zarządzenia opłaty w kwocie 251,20 zł (8 godzin roboczych pracowników Urzędu Gminy). Organ poinformował, że zgromadzone dokumenty zostaną przesłane wnioskodawcom po zaksięgowaniu opłaty na koncie Urzędu Gminy. Skarżący posiadają swój własny, indywidualny interes w zaskarżeniu zarządzenia, bowiem na jego podstawie ustalono wysokość opłaty, od uiszczenia której uzależniono załatwienie ich wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi warto przypomnieć, że zaskarżone zarządzenie jako swoją podstawę prawną powołuje art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.) oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902 z późn. zm.). Pierwszy w powołanych przepisów stanowi: "Wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa". Zgodnie zaś z art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej: "1. Jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. 2. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek". Ani te, ani żadne inne przepisy prawa nie dają organowi gminy podstaw prawnych do wydania aktu generalnego, który odgórnie określi koszty udostępniania informacji publicznej – a taka właśnie jest treść zaskarżonego zarządzenia. Zgodnie z jego § 2 "Regulamin określa zasady i tryb udostępniania informacji publicznej, w tym sposób ustalania opłat za jej udostępnienie w przypadkach określonych w art. 15 ustawy dostępie do informacji publicznej". Zaskarżonym zarządzeniem i załączonym do niego regulaminem wójt wprowadził swego rodzaju cennik udostępnienia informacji publicznej – w drodze generalnych stawek (31,40 zł jako stawka godzinowa pracownika urzędu, 120 zł w przypadku zlecenia czynności prawnych kancelarii zewnętrznej). Wprowadził również procedurę postępowania z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Wprowadzenie takich regulacji jest niedopuszczalne. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie stwierdzano, że brak jest podstaw prawnych do wprowadzania cenników czy też regulaminów udostępniania informacji publicznej, bowiem kwestie dotyczące tej materii zostały w sposób wyczerpujący uregulowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. I tak na przykład Naczelny Sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 czerwca 2024 r., sygn. III OSK 2237/22 (ten i inne powoływane orzeczenia dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) stwierdził: "W drodze rozumowania a contrario z przepisów art. 7 ust. 2 u.d.i.p. i art. 15 ust. 1 u.d.i.p. przyjąć należy, iż opłaty za udostępnienie informacji publicznej nie mogą być wprowadzone w formie generalnego cennika bądź stawek ryczałtowych. Jak w pełni zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 listopada 2021 r. (sygn. akt III OSK 437/21) akt taki, nawet jeśli "symuluje" akt o charakterze wewnętrznym adresowanym do podległego organowi aparatu pomocniczego wykazuje cechy abstrakcyjności i generalności, i w rzeczywistości adresowany jest i kształtuje sytuację podmiotu zewnętrznego względem administracji. Treść takiego aktu bez względu na użyte sformułowania zawsze w sposób bezpośredni lub pośredni wskazywać będzie na określoną wysokości opłat pobieranych za udostępnienie informacji publicznej w określonej formie, czy w określony sposób i w ten sposób determinować będzie sytuację administracyjnoprawną jednostki w zakresie dostępu do informacji publicznej. Sytuacja prawna jednostki w zakresie dostępu do informacji publicznej posiada zupełną i zamkniętą regulację prawną wynikającą z przepisów Konstytucji i ustaw zwykłych. Brak jest podstaw prawnych do jej uszczegóławiania aktami niższej rangi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skonstatować należy, że akty prawne tego rodzaju są niedopuszczalne również dlatego, że użyte w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. sformułowanie "dodatkowe koszty" wskazuje, że nie chodzi o wszelkie koszty związane z żądaniem udostępnienia informacji publicznej. Kosztem dodatkowym będzie w tej sytuacji wydatek rzeczywiście poniesiony ponad zwykły koszt funkcjonowania, związany z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępniania lub koniecznością przekształcenia informacji. Koszt taki ustalony może zostać dopiero na gruncie zawisłego przed organem wniosku. Musi to być koszt wykraczający poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu zobowiązanego (zob. w tej materii m.in.: wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Wrocławiu z dnia 20 października 2004 r.; sygn. akt IV SA/Wa 505/04 oraz w Warszawie z dnia 19 grudnia 2013 r.; sygn. akt II SA/Wa 1704/13). Tym samym uznać należy, że nie ma żadnych podstaw prawnych do ustalenia w akcie wewnętrznym stawek opłat, które wymagają indywidualizacji w konkretnej sprawie (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2013 r.; sygn. akt I OSK 307/13 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl)". Podobny pogląd zaprezentował NSA w wyroku z dnia 4 lipca 2024 r., sygn. III OSK 783/23: "Analizując przedmiotową materię trzeba wstępnie podać, że art. 7 ust. 2 u.d.i.p. wprowadza zasadę bezpłatnego dostępu do informacji publicznej. Wyjątek od tej zasady został przewidziany w art. 15 ust. 1 wspomnianej ustawy, zgodnie z którym dopuszczalne jest obciążenie podmiotu zwracającego się o udostępnienie informacji publicznej "dodatkowymi kosztami" związanymi ze sposobem jej udostępnienia lub koniecznością jej przekształcenia. Ponoszenie przez uprawnionego do uzyskania dostępu do informacji publicznej kosztów związanych z jej przygotowaniem i udzieleniem do niej dostępu zostało przewidziane jedynie w przypadku informacji udostępnianej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). Podkreślenia wymaga, że dopuszczalne jest tylko pobieranie opłat odpowiadających "dodatkowym kosztom" poniesionym przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Realizacja uprawnienia do pobrania opłaty wynikającego z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. może nastąpić tylko w konkretnych, indywidualnych sprawach. Przepis ten nie może być podstawą do generalnego ustalania wysokości opłat we wszystkich sprawach dotyczących udostępniania informacji publicznych. Podstawa do ustalenia taryfy opłat za udostępnienie informacji publicznej w drodze zarządzenia burmistrza nie wynika również z przepisów u.s.g., w szczególności nie wynika z treści art. 31 tej ustawy, który stanowi jedynie, że wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Nie ma uzasadnionych podstaw, aby stwierdzić, że wprowadzenie "zasad ustalania kosztów związanych z udostępnianiem informacji publicznej" dotyczy wyłącznie pracowników urzędu gminy, podległych burmistrzowi. (...) W tym stanie rzeczy należało podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że ani z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, ani z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynika podstawa do ustalenia przez burmistrza gminy w drodze zarządzenia zasad określania wysokości opłat w związku z udostępnieniem informacji publicznej". W całości podzielając przytoczoną argumentację Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżone zarządzenie jest pozbawione podstaw prawnych i stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zasądzono zwrot kwoty uiszczonej przez skarżących tytułem wpisu od skargi.