II SA/Kr 492/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2018 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków – Śródmieście – Wschód T. W. sprawy ze skargi L. K. na akt Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w G. z dnia [...] lutego 2018 r. w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej I. uchyla zaskarżony akt; II. zasądza od Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w G. na rzecz skarżącej L. K. kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca L. K. złożyła skargę na akt wyznaczający opłatę za udostępnienie informacji publicznej przez Stowarzyszenie [...] z siedzibą w G. z dnia 6 lutego 2018 r, na mocy którego obciążono skarżącą opłatą w wysokości "około [...] zł ", domagając się jego uchylenia w całości i zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Aktowi zarzuciła naruszenie art 61 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę prawa do informacji publicznej poprzez nieprawidłowe nałożenie opłaty za dostęp do informacji publicznej, art. 7 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym że zasadą jest bezpłatność dostępu do informacji publicznej, art. 15 ust 1 u.d.i.p. poprzez nieuzasadnione nałożenie opłaty spowodowane niewystąpieniem "dodatkowych kosztów", o których stanowi ten przepis. Zdaniem skarżącej organ nieprawidłowo poinformował o wysokości opłaty i ma ona zostać pobrana z konieczności zeskanowania w kolorze i zanonimizowania znacznej liczby dokumentów (około 1000 stron) , dostępu do których domagała się skarżąca. Skarżąca nie domagała się udostępnienia skanów w kolorze, a wystarczyłyby jej skany czarno białe, których wykonanie jest z natury tańsze. Brak było potrzeby anonimizowania wnioskowanych przez skarżącą dokumentów, w zakresie imion i nazwisk, bowiem te informacje były dla skarżącej interesujące. Udostępnienie dokumentów bez tych danych sprawia, że organ pozostaje w bezczynności a więc nie można stwierdzić, że istnieje podstawa do obciążenia skarżącej opłatami za udostepnienie informacji publicznej. Biorąc pod uwagę datę wydanego przez sąd orzeczenia organ mógłby dokumenty zeskanować i zanonimizować samodzielnie, trudno, bowiem uznać że zeskanowanie 1000 stron przez 365 dni jest dla organu nadzwyczajnym obciążeniem. Skarżąca wniosła o wykonanie wyroku WSA w Krakowie z dnia 24 stycznia 2017 r , sygn. akt II SA/Kr 1141/16 mocą którego sąd uchylił decyzje wydane przez organ. W odpowiedzi na skargę Stowarzyszenie [...] w G. wniosła o odrzucenie skargi, względnie jej oddalenie. Zarzuciła, że skarga jest niedopuszczalna, bowiem nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Pismo miało wymiar informacyjny a nie ustalający opłatę za udostępnienie informacji publicznej o której mowa w art. 15 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Można przyjąć, że pismo spełnia wymogi powiadomienia o którym mowa w art. 15 ust 2 ustawy, na które nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Następnie zarzuciło, że Stowarzyszenie było uprawnione do powiadomienia skarżącej o wysokości odpowiadającej kosztom związanym z realizacją wniosku o udostepnienie informacji publicznej na podstawie art. 15 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stowarzyszenie jest zobowiązane do zanonimizowania wnioskowanych dokumentów, z uwagi na konieczność ochrony danych osobowych. L. K. nie określiła, że wnioskuje o skany czarno białe, a organ nie znając intencji wniosku nie mógł wiedzieć, że skarżąca nie potrzebuje informacji w kolorze. Skarżąca mogła doprecyzować wniosek po przekazaniu informacji o opłacie. W Stowarzyszeniu nie ma ani jednej osoby, która w czynie społecznym mogłaby wykonywać tego typu czasochłonne zadania, jak gromadzenie, skanowanie i edycję dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) - dalej zwanej p.p.s.a. - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, za wyjątkiem spraw wymienionych w art. 57a p.p.s.a. Rozstrzygając sprawę w świetle tych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ nie sprostał wymaganiom, o jakich mowa w art. 15 ust 1 i ust 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2001 Nr 112 poz. 1198 ze zm.) Powołany przepis stanowi, że : Jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom (art. 15 ust 1). Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (art. 15 ust 2). Wyznaczenie opłaty za udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze aktu stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającego jej wysokość, który kreuje zobowiązanie o charakterze finansowym. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 28 lutego 2017 r , I OSK 213/17 wyjaśnił, że akt ten może być określony przykładowo jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", "informacja", czy nawet "postanowienie" (choć ostatnie z tych określeń nie jest najwłaściwsze, ponieważ może wprowadzać w błąd) jak również może nie zawierać określenia formy i stanowić pismo skierowane do wnioskodawcy. Samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Przyjęta nazwa pisma nie ma jednak znaczenia, gdyż nie jest to decyzja czy postanowienie, lecz akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Akt ten dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, dlatego podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Podobnie przedstawiciele doktryny za orzecznictwem sądowoadministracyjnym wskazują, że ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej (art. 15 ust 1 ) następuje w drodze aktu stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającego jej wysokość. Jest to akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2008 r Ii SA/Wa 459/07 LexPolonica nr 2054147). Akt taki może mieć formę pisma , zawiadomienia czy też powiadomienia. / Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej pod red. I. Kamińskiej i M. Rozbickiej - Ostrowskiej ,Wydanie 2 Warszawa 2012 r str 204 / Akt został skierowany do skarżącej w dniu 6 lutego 2018 r dlatego, znajdują do niego zastosowanie przepisy art. 52 i 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm.) w brzmieniu nadanym przez art. 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r.o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r poz. 935) . Stosownie do art. 17 tej ustawy przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy(to jest po 1 czerwca 2017 r) . Zaskarżony akt nie musiał być poprzedzony wezwaniem na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obejmuje ono, między innymi, dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Skarżąca wnioskuje o przekazanie informacji dotyczących dotacji przekazanych Stowarzyszeniu to jest skanów konkretnych umów z rachunkami. Zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2004 r., II SAB/Wa 166/04, opub. w LEX nr 164699). Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2005 r., II SA/Wa 1009/05, opub. w LEX nr 188310) . Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki będą posiadać także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r., II SA/Wa 2043/05, opub. w LEX nr 196314). Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. W rozpatrywanej sprawie organ nieprawidłowo, bo nie dość precyzyjnie określił wysokość wymierzonej opłaty za udostępnienie informacji publicznej, określił ją bowiem na około [...] zł. Zrobił to bez należytego zbadania okoliczności faktycznych sprawy i należytego uzasadnienia bowiem ze znajdującej się w aktach administracyjnych korespondencji wynika że organ w dniu 25 kwietnia 2017 robił rozeznanie rynku co do faktycznych kosztów. Koszty te określone były w granicach od 0,2-0,5 zł za stronę a praca grafika - 50 zł, następnie 0,80 zł netto za stronę (skan kolor plus edycja) i wreszcie [...] zł skanowanie dokumentacji , [...] zł przeróbka dokumentacji (k – 52 -55 akt adm.). Organ nie wyjaśnił jednak wcześniej czy skarżąca domaga się kolorowych skanów czy też zwykłych. Jednocześnie organ jednoznacznie w zaskarżonym akcie z dnia 6 lutego 2018 nawiązał do treści art. 15 ust 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stwierdzono w nim bowiem, że spodziewana cena tego typu usług to około [...] zł za wnioskowany zbiór, a kosztami tymi zostanie obciążona wnioskująca. Jednocześnie wskazano, że zgodnie z obowiązującymi przepisami wnioskodawca ma 14 dni na zmianę lub wycofanie wniosku od uzyskania informacji o kosztach realizacji wniosku. W przypadku braku stanowiska dokumenty przygotowane zostaną przesłane wraz z rachunkiem za poniesione koszty dodatkowe oraz wezwaniem do ich pokrycia przez wnioskodawczynię. Forma zredagowania pisma z dnia 6 lutego 2018 nie pozostawia wątpliwości, że był to zaskarżalny akt administracyjny wydany na podstawie art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Obciążanie opłatą ma charakter uznaniowy w związku z tym organ powinien starannie rozważyć czy opłatę tę należy wymierzyć i w jakiej wysokości. Koszty dodatkowe o których mowa w art. 15 ust 1 muszą być związane z koniecznością przetworzenia lub przekształcenia informacji ,więc musi to być wydatek rzeczywiście poniesiony i niezbędny. Organ nie dokonał dokładnego wyliczenia kosztów przygotowania informacji, – jakie konkretnie wydatki na nie się składają. Nie mogą to być koszty hipotetyczne, szacunkowe ,czy dopiero przewidywane , a żądana opłata powinna być równa kosztom jakie organ ponosi a nie wyższa. W tej sytuacji nie można było zweryfikować żądanych kosztów pod względem prawidłowości ich wyliczenia. Do wezwania nie dołączono kosztorysu, tak by wnioskodawczyni mogła ewentualnie zmodyfikować swój wniosek. Z uwagi na te dostrzeżone uchybienia określone w akcie ( piśmie) z dnia 6 lutego 2018 r stwierdzić należy, że koszty udostępnienia informacji publicznej nie zostały wyliczone zgodnie z zasadami określonymi w art. 15 ust 1 i 2 u.d.i.p., wobec tego nie mogą wywoływać dla strony wnioskującej skutków, jakie przewiduje ustawa. Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.