II SA/Kr 478/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magda Froncisz SWSA Piotr Fronc SWSA Paweł Darmoń (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lipca 2023 r. sprawy ze skargi R[...] Spółki jawnej z siedzibą w Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2023 r., SKO.Z/4100/121/2022 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu 1. uchyla zaskarżone postanowienie, wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz R[...] Spółki jawnej z siedzibą w Z. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

II SA/Kr 478/23 UZASADNIENIE Starosta Krakowski postanowieniem z dnia 17 października 2022 r., znak: AB.IV.705.72.2022.IT, wydanym na podstawie art. 219 i 217 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a.") oraz art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (dalej "u.w.l."), po rozpatrzeniu wniosku R. spółka jawna z siedzibą w Z. w sprawie o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...] z pomieszczeniami przynależnymi, położonego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym nr [...] przy ul. [...] na dz. nr [...] m. Z. , gm. Zabierzów, odmówił wydania zaświadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 19 stycznia 2023 r., znak: SKO.Z/4100/121/2022, wydanym na podstawie art. 217 i 219 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1a, ust. 2 i ust. 3 u.w.l. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia organu drugiej instancji zauważono, że decyzją Starosty Krakowskiego z dnia 21 października 2020 r. nr AB.IV.I.1216.2020 zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę inwestycji pn. "Dwa budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie wolnostojącej wraz z wewnętrzną instalacją w budynku (wod.-kan., c.o., gazową, elektryczną) oraz z wewnętrzną instalacją w budynku zewnętrznym odcinkiem instalacji elektrycznej, murami oporowymi, dojście i dojazd na działce nr [...] w m. Z. , gm. Zabierzów", natomiast 22 czerwca 2022 r. wydano zaświadczenie o tym, że dla tej inwestycji (budynek [...] i budynek [...]) nie został wniesiony sprzeciw w terminie określonym w art. 54 ustawy Prawo budowlane (dalej "u.p.b."). Z opisu technicznego budynku nr [...] przy ul. [...] (załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zaświadczenia o niezgłoszeniu sprzeciwu) wynika, że w budynku nr [...] miał być tylko jeden lokal mieszkalny. 8 lipca 2022 r. wydano zaświadczenie o samodzielności lokalu nr [...] położonego w budynku nr [...] przy ul. [...]. Skoro takie zaświadczenie wydano, a w budynku jest tylko jeden lokal mieszkalny, to wydanie kolejnego zaświadczenie naruszałoby art. 2 u.w.l., który wymaga zgodności stanu faktycznego z pozwoleniem na budowę. Organ drugiej instancji zaznaczył, że w przyszłości możliwe będzie uzyskanie zaświadczenia, którego dotychczas jeszcze nie wydano, tj. zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego w budynku jednorodzinnym nr [...] Opisane wyżej postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie R. spółka jawna z siedzibą w Z., zarzucając mu naruszenie: - art. 10 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie i brak rozważenia stanowiska skarżącej; - art. 15 k.p.a. przez zaniechanie rozpatrzenia zarzutów podniesionych przez skarżącą w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji; - art. 11 k.p.a. przez rezygnację z realizacji zasady przekonywania (wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy); - art. 7 i art. 77 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie, co skutkowało błędnym rozstrzygnięciem; - art. 2 ust. 1a u.w.l. przez: . uznanie, że z zaświadczenia PINB z dnia 22 czerwca 2022 r. oraz projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 21 października 2020 r. wynika, że w budynku posadowionym przy ul. [...] w Z. znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny, podczas gdy treść tych dokumentów nie pozwala na dojście do takiego wniosku; . niewyjaśnienie, z czego wynika domniemana sprzeczność między ww. dokumentami a przedłożoną do wniosku o wydanie zaświadczenia inwentaryzacją budowlaną; . utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia w sytuacji, gdy zostały spełnione przesłanki jego wydania; - art. 6 i art. 8 k.p.a. przez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania w taki sam sposób spraw o takim samym stanie faktycznym i prawnym, a w konsekwencji wydanie postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, a to w świetle tego, że uprzednio wydano zaświadczenia o samodzielności lokali w budynkach sąsiednich o takich samych cechach technicznych, co naruszyło zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; - art. 138 § 1 i 2 k.p.a. przez rezygnację z wydania postanowienia kasatoryjnego, podczas gdy postanowienie organu pierwszej instancji obarczone było wadami uzasadniającymi uchylenie go w całości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że sposób sformułowania uzasadnienia skarżonego postanowienia uniemożliwia zrozumienie stanowiska organu drugiej instancji i przesądza o konieczności oparcia zarzutów skargi w przeważającej mierze na domysłach co do przyjętych ustaleń, intencji i założeń. W ocenie skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie nie ustosunkowało się do praktycznie wszystkich zarzutów zażalenia, bezkrytycznie powieliło ustalenia i wnioski Starosty Krakowskiego. Według skarżącej dokumenty przedłożone w sprawie są spójne i jednoznacznie świadczą o tym, iż w budynku przy ul. [...] w Z. możliwe jest wyodrębnienie dwóch samodzielnych lokali mieszkalnych. Lektura rozstrzygnięć obu organów nie pozwala na ustalenie, skąd wywiedziono, że "w budynku tym jest tylko jeden lokal mieszkalny". Organ drugiej instancji sugeruje co prawda, że wynika to z opisu technicznego budynku (załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zaświadczenia o niezgłoszeniu sprzeciwu), jednakże w opisie technicznym nie sposób dopatrzyć się informacji o liczbie lokali mieszkalnych możliwych do wyodrębnienia w budynku. Domyślać się tylko można, że organ drugiej instancji za miarodajne w tym zakresie uznaje określenie "budynek jednorodzinny", myląc to pojęcie z terminem "budynek jednolokalowy". Tymczasem zgodnie z art. 3 pkt 2a u.p.b. w budynku mieszkalnym jednorodzinnym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych, a zatem nie ma przeciwwskazań do wydania żądanego przez skarżącą zaświadczenia. Również art. 2 ust. 1 c u.w.l. pozwala na wyodrębnienie w budynku jednorodzinnym dwóch samodzielnych lokali. Skarżąca wskazała, że informacja o tym, że w budynku przy ul. [...] w Z. znajduje się jeden lokal mieszkalny, znalazła się w oświadczeniu kierownika budowy przytoczonym w zaświadczeniu PINB o niewniesieniu sprzeciwu. Wynika to jednak z faktu, iż w chwili składania tego oświadczenia w budynku rzeczywiście istniał tylko jeden lokal. Sytuacja ta uległa jednak zmianie, która jest uwidoczniona w inwentaryzacji budowlanej załączonej do wniosku o wydanie zaświadczenia. Sprzeczność pomiędzy inwentaryzacją budowlaną a zaświadczeniem PINB z dnia 22 czerwca 2022 r. i projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę, jest więc, w najlepszym razie, pozorna. To, że w budynku istniał już lokal mieszkalny, nie stoi na przeszkodzie wyodrębnieniu drugiego lokalu - przy założeniu spełnienia wymogów technicznych, o czym z kolei świadczy inwentaryzacja budowlana załączona do wniosku. W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o: 1) uchylenie postanowienia organu drugiej instancji oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji; 2) przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji; 3) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wskazując, że postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia jedynie rolę pomocniczą i nie może być utożsamiane z postępowaniem dowodowym, o którym mowa w dziale II k.p.a. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie, na które służy zażalenie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 poz. 2492) stanowią, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów, sąd administracyjny ocenia zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego postanowienia. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przedmiotem skargi jest postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...] z pomieszczeniami przynależnymi, położonego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym nr [...] przy ul. [...] na dz. nr [...] m. Z. , gm. Z. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U.2021.1048 t.j. z dnia 2021.06.10) samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, zwane dalej "lokalami", mogą stanowić odrębne nieruchomości (ust. 1). Ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy (ust. 1a). Przepisu ust. 1a nie stosuje się do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą (ust. 1b). W ust. 2 art. 2 u.w.l. zamieszczono definicję samodzielnego lokalu mieszkalnego, zgodnie z którą jest nim "wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne". Na podstawie art. 2 ust. 3 u.w.l. spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Zgodzić należy się z zarzutami skargi, że organy obu instancji rozpoznały wniosek strony skarżącej w sposób, który nie pozwala na ustalenie, skąd wywiedziono, że "w budynku tym jest tylko jeden lokal mieszkalny". Organ drugiej instancji choć sugeruje, że wynika to z opisu technicznego budynku – domu jednorodzinnego, jednakże w opisie technicznym z maja 2020 r (projekt budowlany zatwierdzony w decyzji pozwolenia na budowę z 21 października 2020 r) nie sposób dopatrzyć się informacji o liczbie lokali mieszkalnych możliwych do wyodrębnienia w budynku. Organ drugiej instancji wskazuje na określenie "budynek jednorodzinny", myląc to pojęcie z terminem "budynek jednolokalowy". Tymczasem stosownie do art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r prawo budowlane (Dz.U.2023.682 t.j. z dnia 2023.04.12) w budynku mieszkalnym jednorodzinnym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych, a zatem obowiązujące przepisy prawa nie wykluczają takiej możliwości. Również art. 2 ust. 1 c u.w.l. pozwala na wyodrębnienie w budynku jednorodzinnym dwóch samodzielnych lokali. W ramach uproszczonego postępowania zmierzającego do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu organ właściwy w sprawie bada spełnienie wymagań określonych w ust. 1a (w szczególności zgodność z pozwoleniem na budowę oraz pozwoleniem na użytkowanie) oraz w ust. 2 art. 2 u.w.l. W kontrolowanej sprawie złożono inwentaryzację budowlaną budynku mieszkalnego jednorodzinnego do projektu wyodrębnienia lokalu mieszkalnego nr [...] z października 2022 r. Nie sposób dopatrzyć się informacji o liczbie lokali mieszkalnych możliwych do wyodrębnienia w budynku ul [...] również w tym dokumencie. Wynika z niego jedynie, że powierzchnia użytkowa mieszkania projektowana to 85,53 m kw., a powierzchnia pomieszczeń przynależnych do mieszkania nr [...] to 44,86 m kw. Udział w części ułamkowej w pomieszczeniach i urządzeniach – 50 %, w tym pomieszczenia przynależne 33 %. Decyzją Starosty Krakowskiego z dnia 21 października 2020 r zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę inwestycji w postaci dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej wraz z wewnętrzną instalacją w budynku. 22 czerwca 2022 r PINB w Krakowie wydał zaświadczenie PINB-I-5120.1151.22.XVI.38 , że dla tej inwestycji, czyli dla budynku [...] i [...] nie wniesiono sprzeciwu, w terminie określonym w art. 54 prawa budowlanego. Jednocześnie zaświadczenie stwierdza, że powierzchnia użytkowa budynku [...] to 260, 77 m kw, a budynku [...] to również 260,77 m kw. Organy obu instancji powołują się na wydane przez Starostę Krakowskiego w dniu 8 lipca 2022 r zaświadczenie o samodzielności lokalu nr [...] położonego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w Z. przy ul [...]. Tego zaświadczenia brak jednak w przekazanych aktach administracyjnych organu I i II instancji. Nie zostało wykazane przez organy obu instancji stosownymi dokumentami i argumentami - forsowane twierdzenie, że "skoro już zaświadczenie o samodzielności lokalu mieszkalnego w budynku jednorodzinnym położonym przy [...] w Z. zostało wydane, a ponadto w tym budynku jest tylko jeden lokal mieszkalny, to brak było podstaw do wydania kolejnych zaświadczeń o samodzielności lokalu mieszkalnego w tym budynku". Organy obu instancji szczegółowo nie wyjaśniają w czym upatrują "rozbieżności pomiędzy stanem faktycznym a treścią (ewentualnego) zaświadczenia", wskazują jedynie , że skoro wydano zaświadczenie odnośnie lokalu nr [...], to nie można wydać zaświadczenia odnośnie lokalu nr [...], w tym samym budynku mieszkalnym jednorodzinnym nr [...] W tej sytuacji nie sposób skontrolować - jakie przesłanki (prawne, techniczne) wzięły pod uwagę organy obu instancji odmawiając wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...], co zdecydowanie sprzeczne jest z zasadami wynikającymi z art. 11 i 15 k.p.a. Powyższe oznacza, że zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 2 ust 1 a ustawy o własności lokali) i postępowania (art. 10 § 1, art. 15, art. 11 k.p.a.) okazały się zasadne. Wobec stwierdzenia, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego, Sąd uchylił je na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a i c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 597 zł składa się: kwota 100 zł tytułem uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą, ustaloną jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.), oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika strony skarżącej opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1044 z późn. zm).