II SA/Kr 476/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. F. i J. F. na postanowienie Wojewody z dnia 26 lutego 2020 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych postanawia: I. odrzucić skargę II. zwrócić skarżącym H. F. i J. F. kwotę 100 zł (sto złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.

Skarżący H. F. i J. F. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie Wojewody z dnia 26 lutego 2020 r. znak: [...], którym utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 7 listopada 2019 r. o umorzeniu postępowania z wniosku H. F. i J. F. w sprawie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w zakresie usytuowania rozbudowanego budynku na dz. [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ul. [...] w K. w granicy działki budowlanej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący na podstawie ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dokonali rozbudowy i nadbudowy domu jednorodzinnego na działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], zbliżając ścianę bez okien projektowanej rozbudowy do granicy z działką nr [...] na długości 4 m. Przed uzyskaniem decyzji zostali poinformowani przez organ architektoniczno-budowlany, że ponieważ szerokość działki inwestycyjnej wynosi 13 m, w sprawie ma zastosowanie przepis § 12 ust.3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co nie wymaga udzielenia zgody na odstępstwo od przepisu § 12 ust.1 pkt 1 rozporządzenia. Budowa została zakończona złożeniem do PINB w K. w dniu 2.06.2015 r. stosownego zgłoszenia. Skarżący podali, że dopiero w dniu 11.06.2015 r. otrzymali odpis wyroku WSA w Krakowie sygn. II SA/Kr 208/15 z dnia 13 maja 2015 r., którym uchylono decyzje organów obydwu instancji w przedmiocie udzielenia skarżącym przedmiotowego pozwolenia na budowę. W związku z wyeliminowaniem tych decyzji z obrotu prawnego, organ architektoniczno-budowlany ponownie prowadzi sprawę. Postanowieniem z dnia 13.11.2017 r. nałożył na inwestorów obowiązek doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z § 12 ust.3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie lub przedłożyć udzieloną zgodę Ministra na odstępstwo od w/w przepisów. Ponieważ Minister nie udzielił takiej zgody, powołując się na fakt zrealizowania inwestycji, postępowanie o udzielenie zgody na odstępstwo zostało umorzone. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że umorzenie postepowania z wniosku w sprawie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w zakresie usytuowania rozbudowanego budynku w granicy działki w sytuacji, gdy dotyczy to budynku, który został już rozbudowany jest działaniem właściwym i zgodnym z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim należało ocenić, czy skarga jest dopuszczalna. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na: 1) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zaskarżone postanowienie, skoro nie zostało wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, podlegałoby kognicji sądu administracyjnego tylko wówczas, gdyby wydane zostało w postępowaniu administracyjnym i służyłoby na nie zażalenie albo było postanowieniem kończącym postępowanie albo postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty. Organ I instancji jako podstawę prawną postanowienia powołał przepisy art.105 §1 w związku z art.126 i art.113 § 2 k.p.a.(ten ostatni przepis nie ma związku z treścią rozstrzygnięcia). Wskazał również, że zgodnie z art.9 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity DZ.U. z 2019 r.,poz.1186 z późn.zm.) organ winien rozpatrzyć wniosek o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w formie postanowienia. Zwrot "postanowienie kończące postępowanie" zarezerwowany jest wyłącznie dla tych postanowień, które rzeczywiście kończą postępowanie (np. stwierdzających niedopuszczalność odwołania), a nie tylko rozstrzyganie określonych kwestii, jakie wynikają z jego toku (postanowienie NSA z 7.03.2006 r., II GSK 352/05, LEX nr 197527). W literaturze oraz orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że postanowienie w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie jest postanowieniem kończącym postępowanie (Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 168,. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 marca 2000 r., sygn. akt IV SA 1940/99, "Wspólnota" 2000 r., nr 41, s. 51). Stanowisko to sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela. Zaskarżone postanowienie nie jest również postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty. Z przepisu art. 9 ustawy Prawo budowlane wynika, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo (ust.2). Wniosek do ministra w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo organ administracji architektoniczno-budowlanej składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (ust.3). Rozstrzygnięcie w przedmiocie zgody na odstępstwo z postępowaniem nie stanowi zatem aktu autonomicznego rozstrzygającego sprawę co do istoty, gdyż związane jest z postępowaniem w przedmiocie pozwolenia na budowę. Wyrażany w orzecznictwie sądowym pogląd, w świetle którego postanowienia wydanego w przedmiocie zgody na odstępstwo nie można traktować jako merytorycznie odrębnego od postępowania zmierzającego do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2007 r., II OSK 689/06, LEX nr 339625) został zaaprobowany w doktrynie (zob. W. Piątek [w:] Prawo budowlane. Komentarz (red.) A. Gliniecki, LexisNexis 2012, s. 94). Postępowanie w sprawie uzyskania zgody na odstępstwo toczy się jako postępowanie wpadkowe w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie wydane w przedmiocie umorzenia postepowania z wniosku o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie należy do żadnej z kategorii aktów wymienionych w art.3 p.p.s.a. Nadto, żaden przepis szczególny nie przewiduje sądowej kontroli tego rodzaju aktu. Wobec powyższego skarga w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna. Postanowienie wydawane w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo przez organ architektoniczno-budowlany może być zaskarżone tylko w odwołaniu od decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie w ramach skargi kierowanej do sądu administracyjnego (zob. np. wyroki NSA z 25 lipca 2008 r., II OSK 905/07 z 17 grudnia 2009 r., II OSK 1714/08; z 26 czerwca 2012 r., II OSK 529/11; z 5 lipca 2012 r., II OSK 683/11; postanowienie NSA z dnia 23.12.2014, II OSK 3249/14 ). Dlatego też, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.