II SA/Kr 473/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik – Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi W. B. i E. B. na uchwałę Nr XIII/89/2025 Rady Miejskiej w Proszowicach z dnia 20 marca 2025 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Proszowice z wyłączeniem obszaru miasta Proszowice i działek nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości K. - obszar B oddala skargę.

W dniu 20 marca 2025 r. Rada Miejska w Proszowicach podjęła uchwałę nr XIII/89/2025 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Proszowice z wyłączeniem obszaru miasta Proszowice i działek nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości K. – obszar B. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2025 r. poz. 1874. W piśmie z 20 lutego 2026 r. E. B. i W. B. wnieśli skargę na ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w części graficznej i tekstowej dotyczącej działki nr [...] w miejscowości O., gmina P.. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 21 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP w związku oraz art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tj. Dz. U z 2025 r., poz. 1071, dalej: k.c.) w związku z art. 1 ust. 2 pkt 6, 7 art. 1 ust. 3, art. 6 ust. 2 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130; dalej: u.p.z.p.), poprzez przekroczenie granic przysługującego Radzie Miejskiej władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień Skarżących związanych z prawem własności nieruchomości działki nr [...] w miejscowości O., gmina P. położonej na terenie objętym ww. planem miejscowym, w postaci faktycznego i znacznego ograniczenia możliwości zagospodarowania ww. nieruchomości i ustalenie przeznaczenia działki nr [...] w całości pod tereny zieleni naturalnej. 2. art. 20 ust. 1 u.p.z.p, poprzez podjęcie uchwały Rady Miejskiej w Proszowicach nr XIII/89/2025 z dnia 20 marca 2025 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Proszowice z wyłączeniem obszaru miasta Proszowice i działek nr ewid. 544/39, 544/40, 544/41, 544/12, 544/42 w miejscowości Klimontów - obszar B w sposób sprzeczny ze studium uchwalonym w dniu 17 czerwca 2021 r., uchwałą Rady Miejskiej w Proszowicach nr XXXIV/286/2021 w sprawie uchwalenia zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy i Miasta Proszowice przez nieuwzględnienie w Planie miejscowym założeń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego terenu, tj. obszaru nieruchomości, odnośnie do możliwości zabudowy działki nr ewid. [...] oraz możliwości przebudowy i remontów obiektów znajdujących się na ww. działce. 3. art. 17 ust. 4 i 13 u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie i zignorowanie obowiązku ponowienia uzgodnień w zakresie wprowadzonych istotnych zmian do projektu zaskarżonej uchwały i jej uzasadnienia, w części graficznej i tekstowej, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego oraz istotne naruszenie trybu sporządzania i co za tym idzie powoduje nieważność zaskarżonej uchwały; bowiem zakres dokonanych zmian winien wiązać się z ponowieniem uzgodnień, gdyż dotyczyły one podstawowych celów i warunków związanych z wdrożeniem mpzp. 4. art. 19 ust 1 u.p.z.p poprzez jego niezastosowanie i brak stwierdzenia konieczności ponowienia uzgodnień zakresie wprowadzonych istotnych zmian do projektu zaskarżonej uchwały i jej uzasadnienia, w części graficznej i tekstowej, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego oraz istotne naruszenie trybu sporządzania i co za tym idzie powoduje nieważność zaskarżonej uchwały; bowiem zakres dokonanych zmian winien wiązać się z ponowieniem uzgodnień, gdyż dotyczyły one podstawowych celów i warunków związanych z wdrożeniem mpzp. W oparciu o sformułowane zarzuty skarżący wnieśli, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r., dalej: u.s.g.) oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p., o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący wywodzą swój interes prawny z przysługującego im prawa własności działki nr [...] położonej w O. , na obszarze objętym ustaleniami zaskarżonej uchwały. Działka ta znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 1ZN - teren zieleni naturalnej - strefa ochrony krajobrazu - strefa ochrony wartości przyrodniczych dolin S. i S. - strefa terenów potencjalnie narażonych na zalania i okresowe podtopienia. Zdaniem skarżących zaskarżona uchwała wprowadziła szereg ograniczeń w zabudowie omawianego obszaru względem faktycznego jego użytkowania i dotychczasowego przeznaczenia. Zarzucono zmianę przeznaczenia terenu działki nr [...], pomimo, że wskazana działka znajduje się przy samej obwodnicy, w terenie w którym w bliskim sąsiedztwie znajdują się min. siedziba otwartych w dniu 22 października 2024 r. Wodociągów Proszowickich, których Gmina P. jest wspólnikiem, Park Miejski w P. , producent najazdów metalowych Promet przy ul. R. w P. , Centrum Usług [...], Giełda R. , Producent bram, okien, drzwi, rolet, skład materiałów budowlanych, galerie ogrodzeń, sklepy P. , B. . Wszystkie te obiekty znajdują się w maksymalnej odległości około 600 m od ww. działki. Działka nr [...] zgodnie z zapisami skarżonej uchwały znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 1ZN - teren zieleni naturalnej, ale jednocześnie w orientacyjnym zasięgu oddziaływania akustycznego od dróg wojewódzkich DW 775 i 776 - strefa ochrony krajobrazu - strefa ochrony wartości przyrodniczych dolin S i S. - strefa terenów potencjalnie narażonych na zalania i okresowe podtopienia - strefa uciążliwości hałasu drogowego powyżej 68 dB. Pomimo, iż działka nr [...] znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działki [...], na której znajduje się sklep B. , której to działka już takich walorów przyrodniczych nie ma, chociaż teren działki nie różni się w żaden sposób. Wskazano dalej, że na obecną działkę nr [...] (poprzednio działka nr [...]) zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy. Pierwsza decyzja, wydana w dniu 5 października 2015 r., przez Burmistrza Gminy i Miasta P. decyzja znak: [...] o warunkach zabudowy dla W. B., dotyczyła inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego z instalacjami. Z decyzji tej wynika, że już w roku 2015 na przedmiotowej działce istniała możliwość zabudowy usługowej oraz że na działkach sąsiednich dominuje zabudowa usługowa. Drugą decyzję o warunkach zabudowy dla E. B. i W. B. Burmistrz Gminy i Miasta P. wydał w dniu 4 grudnia 2020 r. Decyzja obejmuje budowę 9 budynków handlowo-usługowych o pow. zabudowy ok. 35,0 m2 każdy na działce nr [...] (obecnie działka nr [...] zgodnie z decyzją Wojewody Małopolskiego nr 23/2024 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia 6 grudnia 2024 r., znak: [...]). W ww. decyzji organ gminy nie wskazał, aby nieruchomość, na której planowana była budowa, posiadała jakiekolwiek walory przyrodnicze, nadmienił jedynie na karcie 3 i 4, iż teren inwestycji znajduje się w korytarzu ekologicznym, w granicy strefy ochrony krajobrazu, na terenach zagrożonych zalaniem wodami powodziowymi i na karcie 5, że na terenie inwestycji nie występują urządzenia melioracji wodnych. Ponadto na karcie 8 organ gminy, odnosząc się do uzgodnień, przywołał postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie [...] z dnia 14.10.2020 r., w którym stwierdzono, że przedmiotowa działka leży poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią. Wskazano tam, że realizacja planowanego zamierzenia na nieruchomości spełnia wymagania obowiązujących przepisów, nie zmienia istniejącej w terenie funkcji zabudowy, a nadto, że w granicach terenu inwestycji znajduje/ją się: - orientacyjny zasięg strefy uciążliwości od dróg wojewódzkich - korytarze ekologiczne – granice strefy ochrony krajobrazu - obszary zagrożony zalaniem wodami powodziowymi. Stwierdzono też, że w sąsiedztwie inwestycji nie przebiegają urządzenia melioracji wodnej, a planowany jest przebieg tzw. kanału ulgi. Skarżący uzyskali na podstawie ww. warunków zabudowy decyzję Starosty [...] z dnia 13 września 2022 r., nr [...] znak: [...], którą zatwierdzono projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielono pozwolenia na budowę na zamierzenie budowlane II etap inwestycji: "Budowa budynku handlowo- usługowego nr [...] w zabudowie usługowej realizowanego wg. indywidualnego projektu architektoniczno-budowlanego o powierzchni zabudowy 35,00 m2, powierzchni użytkowej 31,48 m2 kubaturze 98,22 m3 na działce nr [...]. Zdaniem skarżących trudno zrozumieć działania Gminy, która wydaje warunki zabudowy dla usług, a następnie zmienia przeznaczenie w miejscowym planie na tereny zieleni naturalnej, oznaczonej symbolem 1ZN z zakazem zabudowy, uznając jednocześnie że są to tereny strefy ochrony krajobrazu, strefa ochrony wartości przyrodniczych dolin S. i S., strefa terenów potencjalnie narażonych na zalania i okresowe podtopienia, których wcześniej przy wydawaniu warunków zabudowy nie wskazywała. Podkreślono, że działki te są w bezpośrednim sąsiedztwie z działkami przeznaczonymi pod zabudowę usługową, w bliskiej odległości powstał sklep B. w 2024 r., rozbudowywana jest giełda rolna, powstają budynki przeróżnych usług od składów budowlanych, sklepów, magazynów i innych usług. Wskazać należy, iż do tej pory organy gminy i inne instytucje nie widziały we wskazanym terenie wartości przyrodniczych tylko wartości ekonomiczne i inwestycyjne. Skarżący byli cały czas przekonani, iż obecna działka nr [...] jest działką usługową. Jednocześnie ze względu na jej dotychczasowe zagospodarowanie (utwardzenie i częściowe zabudowanie) oraz przyleganie do obwodnicy nic nie wskazywało, że zmieni swój dotychczasowy walor usługowy na tereny strefy ochrony krajobrazu, strefa ochrony wartości przyrodniczych dolin S. i S., bo odległość wskazanej działki od rzeki S. i S. jest znacznie większa niż odległość innych działek na których znajdują się zbudowania i usługi, gdyż w najbliższym miejscu wynosi około 440 m, a działki innych właścicieli na które do tej pory wydaje się pozwolenia na budowę na usługi różnego rodzaju znajdują się przy samym brzegu rzeki S. i S. Przywołano treść § 22 mpzp odnoszącego się do terenu działki nr [...] i wskazano, że inwestorzy posiadali dotychczas bardzo korzystną możliwość zagospodarowania działki nr [...] w stosunku do skarżonej uchwały, która zmieniła przeznaczenie terenu działki w sposób jednoznaczny zakazując nowej zabudowy, nie dając skarżącym możliwości jakiekolwiek budowy w stosunku do możliwości, które są realizowane na podstawie warunków zabudowy. Ponadto po uchwaleniu skarżonej uchwały znacząco spadła wartość przedmiotowej działki nr [...], co dodatkowo pozbawiło skarżących możliwości jej sprzedaży jako działki budowlanej. Organ gminy, wydając warunki zabudowy, najpierw dał skarżącym możliwość jej zabudowy, a następnie w sposób niezrozumiały pozbawił ich takiej możliwości, chociaż nic nowego na tej działce nie odkryto, aby mówić o walorach przyrodniczych których na tej działce nie ma, co potwierdzają informacje wskazane w decyzjach o warunkach zabudowy i zdjęcia. Obecny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego doprowadził do sytuacji, w której skarżący mogą dokończyć rozpoczętą budowę zgodnie z pozwoleniem na budowę Starosty [...] z dnia 13 września nr [...], ale nie mogą zrealizować całości inwestycji, na którą Burmistrz Gminy i Miasta P. wydał warunki zabudowy w dniu 4 grudnia 2020 r. (budowa 9 budynków handlowo-usługowych). Inwestorzy ze względów finansowych podzielili daną inwestycję na etapy, aby w sposób płynny zrealizować swoje zamierzenie inwestycyjne. Obecnie znajdują się w sytuacji w której umożliwiono im rozpoczęcie budowy, ale nie mają możliwości dokończenia, gdyż zrealizują tylko dwa z 9 budynków, pomimo iż plan inwestycyjny był inny. Ponadto skarżący chcieli zrealizować na ww. działce budowę budynku handlowo-usługowego o powierzchni zabudowy do 300 m2 zgodnie z decyzją Burmistrza Gminy i Miasta P. z dnia 5 października 2015 r. Zwrócono też uwagę, że usługi prowadzone są na większości działek obok. Trudno zatem zrozumieć działania organów gminy, która wydaje warunki zabudowy dla usług min. sklepu Biedronka, a następnie zmienia przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania terenu obok tej inwestycji na tereny zieleni naturalnej, oznaczonej symbolem 1ZN z zakazem zabudowy, uznając jednocześnie że są to tereny strefy ochrony krajobrazu, strefa ochrony wartości przyrodniczych dolin S. i S., strefa terenów potencjalnie narażonych na zalania i okresowe podtopienia, których wcześniej przy wydawaniu warunków zabudowy nie widziała. Działania Gminy są wewnętrznie sprzeczne, która pod osłoną wartości przyrodniczych, których na przedmiotowych działkach nie ma, wdraża zakaz zabudowy. Są to działki, które znajdują się w centrum inwestycyjnym P. , blisko obwodnicy, o której mówi cała Polska. Gmina zapomina o wartościach ekonomicznych, z których się utrzymuje. Nie jest zrozumiałe wdrożenie planu z zakazem zabudowy, który w dziwny sposób blokuje największe inwestycje prywatnych, lokalnych inwestorów w gminie. Na tych działkach mogłyby powstać inwestycje o strategicznym znaczeniu dla gminy i powiatu. To właśnie w miejscowości O. dochodzi do rozwoju gospodarki. Działka nr [...] ma klasę gruntu Bi, Tr, które nie są uregulowane ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż są to tereny zabudowane i tereny różne. Nadmieniono, odnosząc się do założeń organów gminy, iż przy obecnych technologicznych możliwościach inwestycyjnych nie ma problemu budowy na terenach zalewowych. Niemniej jednak działka skarżących nie była do tej pory w żaden sposób zalewana lub podtapiana. Niezrozumiała dla skarżących jest dyskryminacja dotycząca przyczyn dlaczego jeden inwestor może budować, a drugi nie na działkach sąsiadujących ze sobą. Jednocześnie wskazano, że rozbudowano obwodnicę, zatem blokowanie inwestycji przedsiębiorcom na wiele lat na terenie gminy jest naruszeniem podstawowych zasad prawidłowego gospodarowania gminą i bezpodstawnym uszczuplaniem budżetu gminy, który wspomagaliby przedsiębiorcy inwestujący na tym terenie. Przywołano treść uzasadnienia do projektu skarżonego mpzp, która, zdaniem skarżących, całkowicie nie odzwierciedla stanu faktycznego, gdyż planowana zmiana koryta rzeki S. nie została uzgodniona z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie, Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, Zarządem Dróg Wojewódzkich i innymi instytucjami, ani organizacjami i nie jest poparta żadną dokumentacją projektową. Trudno zatem przyjąć, że władze gminy posiadają tak fachową wiedzę, aby zmieniać przebieg koryta rzeki. Przywołano również stanowisko Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie w odpowiedzi na pismo Burmistrza Gminy i Miasta P. z dnia 6 listopada 2024 r., które, w ocenie skarżących, wskazuje na brak istnienia map zagrożenia powodziowego, co oznacza według skarżących, że działanie organów gminy jest bezprawne. Znowu z / pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 2 grudnia 2024 r., skarżący wywiedli wniosek, zgodnie z którym gmina nie uzgadniała wcześniej warunków zmiany koryta rzeki, które de facto może doprowadzić do nieodwracalnych szkód przyrodniczych, ekologicznych, a zabezpieczenie terenów pod ewentualną budowę koryta rzeki nie ma obecnie żadnego uzasadnienia, ani poparcia w jakiejkolwiek dokumentacji, a wręcz może doprowadzić do katastrofy przyrodniczej. W ocenie skarżących Gmina najpierw powinna legitymować się stosowną dokumentacją uzgodnieniową, projektową, którą ma zamiar zmienić bieg rzeki S. , a nie "na wszelki wypadek" ograniczać możliwość zabudowy najlepiej położonych lokalizacyjnie działek przy terenie obwodnicy. Takie działanie organów gminy narusza władztwo jakim dysponuje Rada Miejska przy ustalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i pogłębia brak zaufania obywateli do państwa i jest niczym nieuzasadnione. W materiałach udostępnionych przez Gminę brak uzgodnień z instytucjami, które opiniowałby pozytywnie projekt zmiany koryta rzeki oraz jego celowości przy istniejącej infrastrukturze, obwodnicy i zainwestowaniu. Organy gminy wskazują, iż projekt studium przewidywał tereny zieleni nieurządzonej, niemniej jednak nie zauważają, że praktycznie w tym samym czasie Burmistrz wydaje decyzje o warunkach zabudowy na usługi. W ocenie skarżących zaskakujące jest też podzielenie obszaru planu gminy na małe obszary A i B oraz to, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części B został przyjęty bardzo szybko. Podkreślono w tym kontekście, że nie ma żadnej dokumentacji projektowej, która wskazywałaby skąd pomysł na zmianę koryta rzeki. Ponadto podczas konsultacji społecznych nie było też żadnych informacji na temat. W części graficznej miejscowego planu nie ma koryta rzeki S. , którym kierowano się przy ustalaniu przeznaczenia terenów w mpzp. Natomiast znajduje się na części graficznej projektu skarżonego mpzp na stronie [...]. W treści mpzp brak zapisów dotyczących zmiany koryta rzeki S. . Zauważono, że część graficzna wraz z legendą uchwalonego mpzp jest nie spójna z częścią graficzną projektu uchwały w zakresie min. drogi przebiegającej na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] itd. Dostrzeżono również, że projekt skarżonego mpzp w części tekstowej różni się od uchwalonego mpzp w zakresie § 5 ust. 3 mpzp. Zatem Organ dokonał zmian w części graficznej i tekstowej uchwalonego planu miejscowego w stosunku do jego projektu wyłożonego do publicznego wglądu, co również stanowi naruszenie procedury i jest podstawą do stwierdzenia nieważności skarżonej uchwały. Jednocześnie nadmieniono, iż organy opiniowały, uzgadniały projekt uchwały, który de facto nie został przyjęty, gdyż różni się w części graficznej i tekstowej. Ponadto uzasadnienie projektu uchwały odbiega od motywów uzasadnienia przyjętej uchwały. Podkreślono, że głównymi odbiorcami uzasadnienia są lokalne społeczności, przedsiębiorcy i instytucje, których ustalenia będą dotyczyły. Wskazane rozbieżności doprowadziły do dezinformacji społeczeństwa i braku aktualnych i adekwatnych opinii, uzgodnień organów opiniujących projekt skarżonego mpzp. Z akt planistycznych wynika, iż do publicznego wglądu wyłożony został projekt planu wraz z uzasadnieniem, którego ustalenia we wskazanym w skardze zakresie odbiegają od ustaleń zawartych w części tekstowej, graficznej zaskarżonej uchwały oraz w zakresie jej uzasadnienia. Wskazany w skardze zakres zmian znajduje potwierdzenie w dokumentacji planistycznej, zwłaszcza wynika z porównania części tekstowej i graficznej projektu planu z częścią tekstową i graficzną planu uchwalonego. Dokonane zmiany winny być zakwalifikowane jako takie, które wymagały ponownego wyłożenia zmienionego projektu planu do publicznego wglądu, co stanowi istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zwrócono uwagę, że procedura planistyczna jest procedurą sformalizowaną, wyznaczającą zakres i kolejność czynności proceduralnych wymaganych przy sporządzaniu planu miejscowego. Celem sformalizowanej procedury planistycznej jest zatem m.in. zagwarantowanie znajomości aktu planistycznego, którego treść będzie kształtowała sposób wykonywania prawa nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy), a także zagwarantowanie możliwości wpływu na treść przyszłego planu. Każde uchwalenie bądź zmiana planu zagospodarowania przestrzennego pociąga za sobą konsekwencje nie tylko w sferze prawa własności, ale również w sferze obciążeń finansowych. Wykładnia celowościowa powyższych przepisów uzasadnia zatem wniosek, iż treść uchwalonego planu nie powinna stanowić zaskoczenia dla lokalnej społeczności. Dalej wskazano, że organy planistyczne muszą działać przy uchwalaniu mpzp na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, niemniej jednak to organ planistyczny powinien zwrócić uwagę czy studium jest aktualne i zasadne w obecnej konfiguracji zabudowy, na którą sam zezwolił. Z punktu widzenia ogólnospołecznego w sprawie nie zaistniała bezwzględna konieczność wyłączenia na obszarze przedmiotowej działki możliwości lokalizowania jakiejkolwiek zabudowy, a tym bardziej zabudowy związanej z dotychczasową działalnością usługową. Przedmiotowa funkcja nie stanowi bowiem działalności uciążliwej na danym terenie i w jego sąsiedztwie i co istotne jest powszechnie dopuszczana na innych obszarach objętych granicami planu miejscowego dla terenów sąsiednich. Burmistrz wydając warunki zabudowy w 2015 r., i 2020 r., predysponował działkę nr [...] do lokalizacji zabudowy usługowej. Dla przedmiotowej funkcji Burmistrz Gminy i Miasta P. wydał warunki zabudowy dla wszystkich powstałych inwestycji wokół, a Rada Miejska w Proszowicach uchwaliła plan miejscowy na działkach sąsiednich tj. uchwałą Rady Miejskiej w Proszowicach nr XXXI/250/2021 z dnia 18 lutego 2021 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta Proszowice (zmieniony uchwałą nr L/383/2022 Rady Miejskiej w Proszowicach z dnia 30 czerwca 2022 r., w sprawie zmiany naprawczej miejscowego planu zagospodarowania miasta Proszowice) w odległości około 46 m od działki Skarżących z przeznaczeniem pod usługi. Na przestrzeni kilku miesięcy organy gminy postanowiły o wyłączeniu możliwości realizacji na omawianym terenie funkcji, która poprzednio była przez Burmistrza Gminy i Miasta P. wskazywana jako funkcja podstawowa. Poddano w wątpliwość fakt, że zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Proszowice (uchwała nr XXXIV/286/2021 z dnia 17 czerwca 2021 r.) w części III Ustalenia Studium tereny działki nr 489/10 zidentyfikowano jako obszary ZE - obszary zieleni nieurządzonej. Obszary te – oprócz oznaczenia literowego ZE - zostały wyróżnione na rysunku Studium oznaczeniami graficznymi, które odpowiednio identyfikuje obszary o małej bądź niepewnej przydatności budowlanej, co w ocenie skarżących jest bardzo dziwne, gdyż przedmiotowa działka w jednym najbliższym miejscu leży około 440 m od cieku wodnego, średnio to ponad 500 m, przy głównej drodze publicznej działce nr [...] stanowiącej drogę wojewódzką 776-5 i ma bezpośredni do niej dostęp wzdłuż całej swojej długości, nawet część działki nr [...], z której powstała działka nr [...] została przejęta w związku z decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 6 grudnia 2024 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczącej budowy obwodnicy miasta P. pod drogę (dz. nr [...]). Ponadto działki sąsiednie nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] itd są zainwestowane, zabudowane budynkami, obiektami przeznaczonymi pod usługi, pomimo, że część z nich znajduje się w bliskim sąsiedztwie rzeki S. . Działka nr [...] jest pozbawiona drzew, krzewów, roślinności i walorów przyrodniczych, położona przy drodze publicznej, w terenach istniejącej już zabudowy usługowej. Zatem nie spełnia żadnych kryteriów, aby zaliczyć ją do obszarów zieleni. Poddano analizie orzecznictwo sądów administracyjnych na poparcie twierdzeń skarżących, a w konkluzji stwierdzono, że nie może dochodzić do sytuacji w których zabezpiecza się tereny prywatne, niebędące żadną enklawą przyrodniczą, częściowo już zainwestowane za przyzwoleniem organów gminy na wszelki wypadek, zakazując jakiejkolwiek zabudowy i rozwoju ekonomicznego jednostek prywatnych, aby w przyszłości zrealizować bliżej nieokreślony plan, który nie został w odpowiedni sposób uzgodniony, ani zaopiniowany, co do którego nie przeprowadzono żadnych badań, analiz, a które mogłyby w sposób racjonalny tłumaczyć działania organów gminy. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy i Miasta P. wniósł o oddalenie skargi jako bezpodstawnej i odniósł się do zarzutów skarżących. Stwierdził w pierwszej kolejności, że nieuzasadniony jest zarzut, zgodnie z którym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zostało zmienione dotychczasowe przeznaczenie działki [...] w obrębie O.. Organ podkreślił, że w obszarze tym przed przyjęciem uchwały nr Xlll/89/2025 Rady Miejskiej w Proszowicach z dnia 20 marca 2025 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Proszowice z wyłączeniem obszaru miasta Proszowice i działek nr ewid. 544/39, 544/40, 544/41, 544/12, 544/42 w miejscowości Klimontów - obszar B, nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z przepisami u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w planie miejscowym, który jest aktem prawa miejscowego, tzn. aktem normatywnym o mocy powszechnie obowiązującej, stanowionym przez radę gminy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy, na która powołują się skarżący, nie określa przeznaczenia terenu, a jedynie dopuszcza realizację inwestycji, dla której decyzja ta została wydana. Uchwalenie planu miejscowego dla obszaru, dla którego dotychczas plan nie obowiązywał, nie mogło więc co do zasady zmienić przeznaczenia terenu. Przeznaczenie terenu zostało dopiero określone uchwalonym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ zwrócił uwagę, że ustawa przewiduje taką sytuację, że uchwalono plan zagospodarowania przestrzennego uniemożliwiającego lokalizację zabudowy dla terenu, dla którego wydana była wcześniej decyzja o warunkach zabudowy umożliwiająca zabudowę. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym co do zasady przewiduje taką możliwość w art. 65 ust. 1 pkt 2. Podstawowy instrument polityki przestrzennej na szczeblu lokalnym stanowią bowiem plany miejscowe, a wydawane decyzje o ustaleniu warunków zabudowy, które miały być w założeniu instrumentem uzupełniającym względem planów miejscowych, umożliwiającym realizację inwestycji w przypadku braku planu miejscowego (stanowiąc jedynie rozwiązanie tymczasowe do czasu uchwalenia planu). Tym samym zarzucanie przez skarżących braku konsekwencji organu, który wydaje decyzję o warunkach zabudowy, a w późniejszym czasie uchwala plan miejscowy, w którym dla tych samych terenów ustala zakaz zabudowy nie jest trafne pod adresem samorządu gminy, gdyż regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały skonstruowane w taki sposób, że organ gminy musi kierować się zupełnie innymi kryteriami przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, a innymi przy formułowaniu ustaleń planu miejscowego, co prowadzi w wielu przypadkach do rozbieżnych ustaleń. Zauważono, że zarówno w obowiązującym obecnie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta P. , jak i w studium obowiązującym w dacie wydawania decyzji o warunkach zabudowy (z dnia 5 października 2015 roku), teren działki [...] w obrębie O. nie znajdował się w zasięgu terenów, dla których wskazany byłby kierunek rozwoju dla funkcji usługowej lub innych rodzajów zagospodarowania umożliwiającego realizację zabudowy; teren ten w w/w dokumentach studium objęty był obszarami zieleni. Decyzje WZ i ULI są decyzjami związanymi, dla wydania których konieczne jest sprawdzenie, czy są spełnione przesłanki określone przepisami prawa. Odmowa wydania tych decyzji nie może wynikać ze swobodnego uznania organu wagi występujących w danym obszarze uwarunkowań, ale musi wynikać z braku spełnienia przesłanek określonych przepisami w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wśród których nie ma warunku stwierdzania zgodności ze studium uwarunkowań. Skutkiem obowiązujących dotychczas regulacji, w przypadku stwierdzenia spełniania warunków określonych w tej ustawie, w tym braku przeciwwskazań wynikających z przepisów odrębnych, decyzja musi zostać wydana, nawet jeśli realizacja inwestycji będzie stała w sprzeczności z ustaleniami studium uwarunkowań. To, że studium uwarunkowań, które nie jest aktem prawa miejscowego, wiąże organy planistyczne przy sporządzaniu planu miejscowego, jednak jego ustalenia nie mogą być brane pod uwagę w procedurze ustalania warunków zabudowy, znajduje swoje odzwierciedlenie również w orzecznictwie. Zdaniem organu, brak możliwości odmowy wydania decyzji w oparciu o stwierdzenie braku zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań, decyduje o niemożności koordynowania wydawanych decyzji z polityką gminy ustaloną w studium. Również twierdzenie skarżących , że organ gminy wydając decyzję o warunkach zabudowy nie wskazał, aby nieruchomość posiadała jakiekolwiek walory przyrodnicze, jest chybione także w kontekście cytowanych przez nich zapisów: "teren inwestycji znajduje się w korytarzu ekologicznym, w granicy strefy ochrony krajobrazu, na terenach zagrożonych wodami powodziowymi" albowiem sam ten zapis świadczy o walorach przyrodniczych. Ze względu jednak na charakter decyzji o warunkach zabudowy, wskazane uwarunkowania przyrodnicze, mimo że są istotne, nie mogły stanowić podstawy do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Odmowa wydania decyzji musi wynikać z braku spełnienia przesłanek określonych przepisami u.p.z.p., wśród których nie ma analizy istniejących uwarunkowań przyrodniczych, w tym w szczególności położenia w korytarzu ekologicznym, czy walorów krajobrazowych obszaru. Zgodnie z art. 56 u.p.z.p., przepis art. 1 ust. 2 tej ustawy, nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia uznania wymagania lokalizacji inwestycji. Zatem organ gminy, mimo posiadanej wiedzy o walorach obszaru, zobowiązany był do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Co do podniesionej w skardze podniesione kwestii sąsiedztwa terenu zainwestowanego z obiektem handlowym oraz dopuszczenia realizacji inwestycji na działkach sąsiednich w zestawieniu z objęciem zakazem zabudowy terenu należącego do skarżących, organ zauważył, że istotą planowania przestrzennego jest właśnie ustalanie granic pomiędzy terenami o różnych przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania. Sąsiadujące ze sobą działki mogą być ujmowane w terenach o zupełnie różnych przeznaczeniach. W przedmiotowej sprawie, ustalony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta P. , zasięg strefy obszarów zieleni z zakazem zabudowy obejmuje należącą do skarżących działkę nr [...] w obrębie O., sięga jeszcze około 70 m na północny-wschód od jej granicy oraz około 1,5 km w kierunku wschodnim wzdłuż doliny S. W odniesieniu do uwagi skarżących, że realizacja zabudowy w terenach zalewowych jest technologicznie możliwa, organ zauważył, że jednym z celów planowania przestrzennego jest ograniczanie zagrożeń wynikających z występujących uwarunkowań naturalnych. Co do zasady, ogranicza się wyznaczanie nowych terenów do zainwestowania w obszarach zagrożonych powodzią lub ruchami masowymi. Przywołane przez skarżących jako argument, pismo Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, przesłane w odpowiedzi na pismo Burmistrza z dnia 6 listopada 2024 r, nie wykazuje, że na przedmiotowym obszarze nie występuje zagrożenie powodziowe. Wykazuje ono jedynie, że dla przedmiotowego obszaru nie zostały opracowane mapy zagrożenia powodziowego, o których mowa w art. 169 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2025 r., poz. 960 z poźn.zm., dalej: P.w.). Należy przy tym zauważyć, że wejście w życie P.w., zmieniło status wykonywanych wcześniej opracowań i studiów zagrożenia powodziowego i wprowadziło obowiązek opracowania nowych map zagrożenia powodziowego. Brak opracowania nowej mapy zagrożenia powodziowego nie oznacza zatem braku zagrożenia, a jedynie brak aktualnego dokumentu potwierdzającego jego występowanie. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie związane jest przepisami ustawy Prawo wodne, zgodnie z którymi w uzgodnieniach dokumentów planistycznych musi odnosić się do obowiązujących map zagrożenia powodziowego, zatem formalnie zobowiązane było do umorzenia postępowania, co jednak nie oznacza braku występowania zagrożenia powodziowego. Co do kwestii ewentualnego przeniesienia rzeki S. , organ stwierdził, że podnoszona była wprawdzie uzasadnieniu do uchwały w sprawie planu, jednak ustalenia planu jej nie regulują. Zawierają one jedynie przeznaczenie terenów, określone zgodnie z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy P.. Możliwość realizacji koryta przenoszącego część wód płynących korytem rzeki S. przy jej wysokich stanach jest tymi ustaleniami dopuszczona, ale przesądzenie o realizacji takiej inwestycji nie jest w planie zawarte. Ewentualna realizacja takiego zamierzenia musi zostać poprzedzona odpowiednimi pracami projektowymi i dokonaniem odpowiednich ocen środowiskowych, na które zwraca uwagę Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Wbrew twierdzeniom skarżących, samorząd gminy może zabezpieczyć w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tereny dla realizacji inwestycji celu publicznego, w tym inwestycji mających na celu zmniejszenie zagrożenia powodziowego, nie mając jeszcze gotowych rozwiązań projektowych. Dopuszczenie realizacji inwestycji w planie miejscowym nie przesądza bowiem o jego ostatecznym kształcenie, otwiera jednak drogę do podejmowania dalszych czynności. Dla możliwości przeprowadzenia oceny środowiskowej i wydania w tym zakresie odpowiedniej decyzji, konieczne jest m.in. stwierdzenie zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym. Zatem ustalenia planu miejscowego, stanowią pierwszy krok do dokonywania ocen środowiskowych i podejmowania prac projektowych. Rolą planu miejscowego nie jest bowiem jedynie zatwierdzanie gotowych uzgodnionych rozwiązań projektowych. Wbrew twierdzeniom skarżących, przy ustalaniu przeznaczenia terenu nie kierowano się planowanym przebiegiem koryta rzeki, a podstawowym przy sporządzaniu planu dokumentem, jakim jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Planowane przeniesienie koryta rzeki S. zostało ujawnione jedynie w warstwie informacyjnej, wśród elementów występujących w części graficznej projektu planu miejscowego, które są informacjami dodatkowymi nie stanowiącymi ustaleń planu. Wobec powyższego nie były w odniesieniu do niego formułowane żadne ustalenia. Oznaczenie planowanego przeniesienia koryta S. , nie stanowiło ustalenia planu na żadnym etapie sporządzania projektu planu. Oznaczenia informacyjne wskazane w części graficznej oraz w § 5 ust. 3 uchwały nie stanowią regulacji planu, wobec czego dokonanie zmian w ich zakresie, w szczególności usunięcie oznaczenia z treści uchwały, nie wymaga ponawiania procedury zarówno w zakresie uzgodnień, jak i w zakresie konsultacji społecznych. Usunięcie oznaczenia informacyjnego nie zmienia bowiem w żaden sposób treści planu stanowiących regulacje. Dokonane do dnia tej zmiany czynności procedury planistycznej nie wymagały ponowienia, albowiem nie uległo zmianie ani przeznaczenie terenów objętych planem, ani nie zmieniono w żaden inny sposób jego zapisów. Gmina tym samym nie miała obowiązku ponownego przedkładania projektu planu organom opiniującym i uzgadniającym, ponieważ treść planu się nie zmieniła, jedynie usunięto oznaczenie informacyjne, a jego usunięcie nie miało wpływu na treść planu (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2018 r., II OSK 1444/18). Organ zwrócił również uwagę, że działka nr [...] w O. należąca do skarżących znajduje się w zasięgu obszarów ZE - obszary zieleni nieurządzonej. Obejmują one "enklawy zieleni, tereny pokryte roślinnością wysoką, średnio wysoką i niską, stanowiące najczęściej łąki, tereny odłogowane, obudowę biologiczną cieków, zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne i przydrożne, wskazane do możliwego wykorzystania również jako tereny rolne - tam gdzie warunki gruntowo-wodne są przyjazne. Tereny ZE obejmują również częściowo obszary o dużych spadkach i zagrożone zalaniem wodami powodziowymi oraz podmakające okresowo -zagrożone podtopieniami. Przyjmuje się całkowite wykluczenie nowej zabudowy, trwałych ogrodzeń na podmurówkach, w odległości mniejszej niż 15m od cieków wodnych. Utrzymuje się istniejącą zabudowę z możliwością jej remontów i przebudowy. Podstawowym kierunkiem zagospodarowania tych terenów jest: - ochrona zbiorowisk zieleni istniejącej, dbałość o utrzymanie obudowy biologicznej cieków, -ochrona koryt cieków i ich dopływów poprzez utrzymanie ich w stanie naturalnym, - w przypadkach uzasadnionych względami ochrony przeciwpowodziowej dopuszcza się regulacje koryt cieków i ich dopływów, przy stosowaniu metod biologicznych z wykluczeniem prostowania i skracania ich biegów, - umożliwienie dostępu do wody w ramach powszechnego korzystania z wód - dopuszczenie użytkowania rolniczego w terenach ZE. Występuje potrzeba dopuszczenia w planach miejscowych realizacji inwestycji z zakresu sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz urządzeń wodnych, prowadzenia prac regulacyjnych, konserwacyjnych oraz zabezpieczeń przeciwpowodziowych, a także uregulowania możliwości funkcjonowania zabudowy istniejącej - w zakresie dopuszczenia do remontów i przebudowy obiektów." Zatem ustalenia studium, w ocenie organu, jednoznacznie wskazują na brak możliwości wyznaczenia terenów do zainwestowania, w szczególności dla zabudowy usługowej w obszarach ZE, w zasięgu których znajduje się działka ujęta w skardze. Organ podkreślił tez, że działka skarżących znajduje się w zasięgu strefy ochrony krajobrazu. Zgodnie ustaleniami z rozdz. 4.2 Studium, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego winny zawierać regulacje w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego, przyjęte zgodnie z ustaleniami Studium, w tym utrzymać w planach wyznaczona w studium strefę ochrony krajobrazu ujmująca korytarze rzek S. i S. wraz z otoczeniem wartościowym przyrodniczo i krajobrazowo. Ponadto, zgodnie ze Studium, działka skarżących znajduje się w zasięgu korytarzy ekologicznych albowiem, zgodnie z ustaleniami rozdz. 2.3, na rysunku studium wyznaczono w oprać, ekofizjograficznym i prognozie oddziaływania na środowisko korytarze ekologiczne oraz lokalne powiązania przyrodnicze - pozostawiając tereny wolne od zabudowy, tak na styku z sąsiednimi gminami jak i wewnątrz obszaru gminy. Skoro więc działka skarżących położona jest w zasięgu wyznaczonych w Studium korytarzy ekologicznych, nie może być zatem przeznaczona do zabudowy. Nawet jeśli ustalenia te zdaniem skarżących są dziwne i niezrozumiałe, to zostały one przyjęte uchwałą rady gminy i są wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153, dalej: u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przywołać należy również art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać zatem z zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na uchwaleniu planu (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17 oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Skarżący E. B. i W. B., jako właściciele działki nr [...] położonej w O. w gminie P., byli legitymowani do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę nr XIII/89/2025 z dnia 20 marca 2025 r. Rady Miejskiej w Proszowicach w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Proszowice z wyłączeniem obszaru miasta Proszowice i działek nr ewid. 544/39, 544/40, 544/41, 544/12, 544/42 w miejscowości Klimontów – obszar B. Działka ta znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 1ZN - teren zieleni naturalnej - strefa ochrony krajobrazu - strefa ochrony wartości przyrodniczych dolin S. i S. - strefa terenów potencjalnie narażonych na zalania i okresowe podtopienia. Przeznaczenie tej działki kształtuje przede wszystkim § 22 uchwały, który stanowi następująco: "1. Wyznacza się teren zieleni naturalnej, oznaczony symbolem 1ZN. 2. Dla terenu, o którym mowa w ust. 1 ustala się następujące przeznaczenie oraz zasady zabudowy i zagospodarowania: 1) przeznaczenie podstawowe: teren zieleni naturalnej; 2) przeznaczenie uzupełniające: a) teren rolnictwa z zakazem zabudowy, b) teren wód powierzchniowych śródlądowych; 3) w ramach przeznaczenia określonego w pkt 1 i 2 mieści się realizacja i utrzymanie: a) rowów i urządzeń melioracyjnych, b) obudowy biologicznej cieków, c) dróg dojazdowych do pól, d) wykorzystanie dróg dojazdowych do pól jako szlaków turystycznych, ścieżek pieszych i tras rowerowych, e) sieci, urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej, których realizacja nie wymaga uzyskania zgody na wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej, f) niebędących budynkami obiektów i urządzeń związanych z gospodarką wodną i ochroną przeciwpowodziową; 4) dopuszcza się realizację inwestycji z zakresu ochrony przeciwpowodziowej zgodnie z przepisami odrębnymi; 5) zasady zagospodarowania terenu: a) utrzymanie naturalnej obudowy biologicznej cieków, b) zapewnienie dostępności do wód powierzchniowych, c) zapewnienie możliwości migracji zwierząt, d) obowiązuje zakaz lokalizacji budynków, e) obowiązuje zachowanie funkcjonowania układu melioracyjnego z dopuszczeniem przebudowy lub likwidacji urządzeń melioracyjnych zgodnie z przepisami odrębnymi." Niewątpliwie, przepisy kwestionowanego przez skarżących miejscowego planu określają przeznaczenie ich nieruchomości, ograniczając na przyszłość możliwości zagospodarowania terenu. To wskazuje na naruszenie interesu prawnego skarżących i uzasadnia rozpoznanie sprawy przez Sąd. Ocenę legalności zaskarżonej uchwały rozpocząć należało od zbadania procedury uchwalenia planu miejscowego. Czynności poprzedzające podjęcie spornej uchwały zostały udokumentowane w przedstawionych Sądowi aktach planistycznych. Procedurę rozpoczęto uchwałą nr LXVII/509/2023 z dnia 14 listopada 2023 r. Rady Miejskiej w Proszowicach i przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Proszowice z wyłączeniem obszaru miasta Proszowice i działek nr ewid. 544/39, 544/40, 544/41, 544/12, 544/42 w miejscowości Klimontów, zgodnie z art. 17 ab initio u.p.z.p. Integralną część uchwały stanowi załącznik graficzny, w którym zaznaczono granice sporządzanego planu z uwzględnieniem obszaru wyłączonego z opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego miasto P.. Następnie uchwałą nr LXIX/528/2023 z 29 grudnia 2023 r. zmieniono uchwałę nr LXVII/509/2023 z dnia 14 listopada 2023 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Proszowice z wyłączeniem obszaru miasta Proszowice i działek nr ewid. 544/39, 544/40, 544/41, 544/12, 544/42 w miejscowości Klimontów. Istotą tej zmiany była korekta załącznika graficznego do uchwały intencyjnej, na którym zaznaczono obszary wyłączone z opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: miasto P. i ww. działki w K. . Jak wynika z uzasadnienia tej uchwały, zmiana wynikała z interwencji Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego, który w piśmie z 24 listopada 2023 r. zwrócił uwagę na brak w załączniku graficznym uchwały intencyjnej oznaczenia wymienionych w nazwie sporządzonego planu miejscowego działek położonych w K. . Następnej zmiany dokonano uchwałą nr III/25/2024 r. Rady Miejskiej w Proszowicach z dnia 18 czerwca 2024 r. w sprawie zmiany nr LXVII/509/2023 z dnia 14 listopada 2023 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Proszowice z wyłączeniem obszaru miasta Proszowice i działek nr ewid. 544/39, 544/40, 544/41, 544/12, 544/42 w miejscowości Klimontów. Zmiana ta polegała na wyodrębnieniu w obszarze objętym granicami sporządzanego planu dwóch obszarów – A i B. Załącznik graficzny do tej uchwały przedstawia obszar A i obszar B, oznaczone – odpowiednio - ciemniejszym i jaśniejszym kolorem, a także zaszrafowane obszary wyłączone z opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (miasto P. i działki w K. ). Nie budzi wątpliwości Sądu ani treść uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, ani dwóch uchwał zmieniających. Prawidłowo Rada Miejska w P. doprowadziła w pierwszej uchwale zmieniającej do spójności oznaczonych w tytule uchwały granic obszaru objętego sporządzanym planem z załącznikiem graficznym. Prawidłowo również, drugą uchwałą zmieniającą, podzielono obszar objęty planem miejscowym. Warto zauważyć w tym miejscu, że uchwała przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego podejmowana jest na podstawie przepisów art. 14 ust. 1 i nast. u.p.z.p. Integralną częścią tej uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Ustawa nie określa wymagań co tego załącznika graficznego. Założyć należy, że graficzne przedstawienie granic obszaru objętego projektem planu wymaga przedstawienia ich na mapie. W tej sytuacji wybór rodzaju mapy, jej skali należy do rady gminy, przy czym rada powinna mieć na względzie funkcję uchwały o przystąpieniu, której kluczową rolą jest poinformowanie obywateli i innych organów i instytucji o podjęciu prac planistycznych i określenie granic obszaru objętego procedurą planistyczną. Załącznik powinien być więc sporządzony w taki sposób, by na jego podstawie można było jednoznacznie określić granice obszaru przyszłego planu miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 25 lutego 2021 r., II SA/Go 654/20 przekonująco stwierdził, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przesądza o przyszłym kształcie planu miejscowego, a jej intencyjne zapisy nie są wiążące dla rozwiązań przyjętych w przyszłym planie. Z istoty tej uchwały wynika, że jest to akt prawa wewnętrznego wiążący organ wykonawczy i obligujący go do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. U.p.z.p. nie zawiera regulacji, które stanowiłyby wprost o dopuszczalności zmiany uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że takie zmiany są dopuszczalne, w szczególności dopuszczalne jest dzielenie lub ograniczanie obszaru objętego procedurą planistyczną. W okolicznościach kontrolowanej sprawy należało zwrócić uwagę na to, że z § 2 uchwały z 18 czerwca 2024 r. wynika dopuszczenie – dla obszarów A i B –prowadzenia osobnych procedur oraz przyjmowania planu zagospodarowania przestrzennego odrębnymi uchwałami. Chociaż użyto w tym przypadku formuły "dopuszczenia", to intencje Rady Miejskiej nie budzą w tym kontekście żadnych wątpliwości. Wolą Rady było dozwolone prawnie podzielenie obszaru objętego procedurą planistyczną. Obszar B został wystarczająco wyraźnie wyodrębniony. Kształt granic określonych w uchwale z 18 czerwca 2024 r. odpowiada granicom planu uchwalonego zaskarżoną uchwałą. Po zainicjowaniu procedury planistycznej przeprowadzono niezbędne czynności, które doprowadziły do podjęcia uchwały w sprawie planu miejscowego. Kolejno, zgodnie z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. podano do publicznej wiadomości informacje o przystąpieniu do sporządzania planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko oraz możliwości składania wniosków (vide: ogłoszenia obwieszczeniem, w prasie miejscowej, w Biuletynie Informacji Publicznej z 18 i 19 marca 2024 r.). O przystąpieniu do sporządzaniu planu zawiadomiono instytucje i organy, zgodnie z art. 17 pkt 2 u.p.z.p. Do planu zostały złożone wnioski. Akta planistyczne zawierają wykaz złożonych wniosków. Pismem z dnia 20 marca 2024 r., uzupełnionym pismem z 20 marca 2024 r. Burmistrz wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie, na podstawie art. 53 i 57 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowiska (Dz. U. 2023 r. poz. 1094) o uzgodnienie zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania środowisko. Sporządzono prognozę oddziaływania na środowisko (październik 2024, grudzień 2024). Przeprowadzono wymagane ustawą współdziałanie, tj. na podstawie art. 17 pkt 6 u.p.z.p. pismami z 4 i 28 listopada 2024 r. wystąpiono o zaopiniowanie i uzgodnienie projektu planu przez właściwe organy i instytucje. W aktach planistycznych zalegają zarówno wystąpienia Burmistrza, dowody doręczeń oraz udzielone pisemnie odpowiedzi. Wykaz uzyskanych opinii i uzgodnień, podobnie jak wystąpienia Burmistrza o zajęcie stanowiska oraz stanowiska organów współdziałających znajdują się w aktach planistycznych. Przeprowadzono również wymagane przez art. 17 pkt 11 u.p.z.p. konsultacje społeczne, w toku których zapewniono możliwość zgłoszenia uwag, zorganizowano spotkanie otwarte w sprawie projektu planu i dyżur projektanta. O czynnościach tych ogłoszono w prasie, na tablicy ogłoszeń, a także w Biuletynie Informacji Publicznej (vide: ogłoszenia z 23 grudnia 2024 r.). W aktach planistycznych zalegają dowody potwierdzające przeprowadzenie konsultacji społecznych: raport z 24 lutego 2025 r. z przeprowadzonych w dniach 30 grudnia 2024 r. – 31 stycznia 2025 r. konsultacji społecznych, protokół ze spotkania otwartego w dniu 9 stycznia 2025 r., protokół dotyczący zgłaszania uwag, protokół z dyżuru stacjonarnego projektanta w dniu 9 stycznia 2025 r., z listami obecności. Z treści protokołu wynika, że podczas spotkania otwartego, ze względu na brak obecności zainteresowanych, nie przeprowadzono dyskusji nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu. W ocenie Sądu organy przeprowadziły należycie czynności planistyczne poprzedzające podjęcie zaskarżonej uchwały. W szczególności, mając na względzie zarzuty skargi, należy zaakcentować, że podjęcie uchwały z dnia 18 czerwca 2024 r. zmieniającej uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego w ten sposób, że podzielono obszar objęty pracami planistycznymi na obszary A i B, nie spowodowało, że jakakolwiek czynność planistyczna przestała być ważna/skuteczna i należało ją powtórzyć. Ww. uchwała zmieniająca podzieliła pierwotny obszar objęty procedurą planistyczną na dwie części. Obszar B, dla którego uchwalono zaskarżony plany miejscowy, zawierał się w obszarze określonym w uchwale intencyjnej z 2023 r. Skuteczne pozostały czynności podjęte w marcu 2024 r. związane z informowaniem o przystąpieniu do sporządzania planu oraz z procedurą oceny oddziaływania na środowisko. Wszystkie pozostałe istotne czynności planistyczne, włączywszy w to współdziałanie z innymi organami i instytucjami oraz konsultacje społeczne, przeprowadzone zostały po podjęciu ww. uchwały zmieniającej. W toku procedury planistycznej nie doszło również do takich zmian w projekcie planu, które wymagałaby ponowienia czynności planistycznych, w szczególności takich, które wynikałyby ze stanowisk innych organów albo z uwag wniesionych do projektu planu w toku konsultacji społecznych, do czego nawiązuje art. 17 pkt 13 i 13a u.p.z.p. W szczególności potrzeba ponowienia współdziałania i konsultacji społecznych nie powstała w związku z usunięciem z tekstu i rysunku projektu planu informacji o planowanym polderze zalewowym oraz planowanym przeniesieniu koryta rzeki S. . Na taką zmianę wskazuje znajdująca się w aktach planistycznych informacja Burmistrza Gminy i Miasta P. o braku konieczności ponawiania czynności w związku z uwzględnieniem uwag zgłoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu zagospodarowania przestrzennego (dokument bez daty). Stwierdzono tam, że do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego zgłoszono 1 uwagę, która została częściowo uwzględniona, a dalej, że wprowadzone zmiany nie skutkowały koniecznością ponawiania czynności w związku z uwzględnieniem uwag zgłoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu zmiany planu. Sąd zauważa, że kolejnych projektach planu miejscowego w części graficznej zaznaczono przeniesienie koryta S. oraz planowany polder zalewowy – jako oznaczenia informacyjne (obok ustaleń planu, oznaczeń wynikających z przepisów odrębnych i prawomocnych decyzji). Takie oznaczenia znajdują się w projekcie przekazanym Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, organom opiniującym i uzgadniającym, w projekcie wyłożonym do publicznego wglądu. Brak takich oznaczeń w wersji przekazanej do uchwalenia i w wersji uchwalonej. W części tekstowej w kolejnych wersjach projektu do projektu wyłożonego do publicznego wglądu włącznie w § 5 ust. 3 wskazano: "Następujące elementy występujące w części graficznej projektu planu miejscowego są informacjami dodatkowymi nie stanowiącymi ustaleń planu: 1) strefa terenów potencjalnie narażonych na zalania i okresowe podtopienia; 2) planowane przeniesienie koryta S. ; 3) planowany polder zalewowy; 4) orientacyjny przebieg odcinka trasy rowerowej [...]." W wersji uchwalonej w § 5 ust. 3 planu ma brzmienie: "Następujące elementy występujące w części graficznej projektu planu miejscowego są informacjami dodatkowymi nie stanowiącymi ustaleń planu: 1) strefa terenów potencjalnie narażonych na zalania i okresowe podtopienia; 2) orientacyjny przebieg odcinka trasy rowerowej [...]" W ocenie Sądu zgodzić się trzeba z organami planistycznymi, że w takiej sytuacji nie doszło do zmiany projektu planu, która wymagałaby ponawiania czynności planistycznych. Istotne w tej kwestii jest to, że opisana zmiana projektu planu dotyczyła wyłącznie informacji, które nie stanowiły ustaleń planu. Innymi słowy, oznaczenia graficzne zamieszczone w planie dotyczące planowanego polderu oraz planowanego przeniesienia koryta rzeki S. nie stanowiły elementu normy prawnej określającej przeznaczenie terenu. W konsekwencji rezygnacja z tych oznaczeń w ostatecznej uchwalonej wersji planu była dopuszczalna i nie wiązała się ze skutkami proceduralnymi w postaci konieczności ponowienia czynności planistycznych, w szczególności uzgodnień i konsultacji. Tym samym, zdaniem Sądu, niezasadne okazały się zarzuty nawiązujące do procedury uchwalania planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Czynności proceduralne przeprowadzono w sposób zgodny z prawem, we właściwej kolejności, z udziałem właściwych organów. Przechodząc do kwestii zasad uchwalenia planu miejscowego, Sąd wskazuje, że jedną z podstawowych materialnoprawnych zasad tworzenia miejscowych planów jest zasada uwzględniania treści uchwalonego dla danej gminy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Jak słusznie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 9 czerwca 2021 r., II SA/Kr 374/21, studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2008, s. 78 i nast.). Słusznie wskazuje się również w orzecznictwie sądów administracyjnych, że "Jeżeli w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym, niż przeznaczenie przyjęte w studium, kwalifikowane jest jako naruszenie zasad sporządzania planu, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. Stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy" (tak wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r., II OSK 2529/14, LEX nr 2106680). "(...) W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. (...) Innymi słowy, konkretne obszary mogą mieć określone przeznaczenie w planie, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskazała taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Zatem ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium" (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., II OSK 1251/17, LEX nr 2345607). W efekcie inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należałoby zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza wówczas, gdy to inne przeznaczenie terenu w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2017 r., IV SA/Wa 617/17, LEX nr 2415278, czy też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 lutego 2017 r. IV SA/Po 1004/16, LEX nr 2247610, wyrok WSA w Gdańsku, z dnia 24 września 2014 r., II SA/Gd 340/14, LEX nr 1534098)." Przenosząc powyższe na okoliczności sprawy trzeba mieć na względzie, że działka skarżących nr [...] położona w O. , znajduje się w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta Proszowice uchwalonym uchwałą nr XXXIV/286/2021 z 17 czerwca 2021 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego gminy i Miasta Proszowice, w terenach: ZE – obszar zieleni nieurządzonej, KDG – teren dróg wojewódzkich, korytarze ekologiczne, granica strefy ochrony krajobrazu, obszary zagrożenia zalaniem wodami powodziowymi, orientacyjny zasięg strefy uciążliwości od dróg wojewódzkich. Umiejscowienie terenu inwestycji potwierdza przedłożony, na wezwanie Sądu, wyrys ze Studium (k. 51 akt sądowych). Z tekstu Studium wynika, że obszary ZE (zieleni nieurządzonej) obejmują "enklawy zieleni, tereny pokryte roślinnością wysoką, średnio wysoką i niską, stanowiące najczęściej łąki, tereny odłogowane, obudowę biologiczną cieków, zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne i przydrożne, wskazane do możliwego wykorzystania również jako tereny rolne - tam gdzie warunki gruntowo-wodne są przyjazne. Tereny ZE obejmują również częściowo obszary o dużych spadkach i zagrożone zalaniem wodami powodziowymi oraz podmakające okresowo - zagrożone podtopieniami. Przyjmuje się całkowite wykluczenie nowej zabudowy, trwałych ogrodzeń na podmurówkach, w odległości mniejszej niż 15m od cieków wodnych. Utrzymuje się istniejącą zabudowę z możliwością jej remontów i przebudowy. Podstawowym kierunkiem zagospodarowania tych terenów jest: - ochrona zbiorowisk zieleni istniejącej, dbałość o utrzymanie obudowy biologicznej cieków, - ochrona koryt cieków i ich dopływów poprzez utrzymanie ich w stanie naturalnym, - w przypadkach uzasadnionych względami ochrony przeciwpowodziowej dopuszcza się regulacje koryt cieków i ich dopływów, przy stosowaniu metod biologicznych z wykluczeniem prostowania i skracania ich biegów, - umożliwienie dostępu do wody w ramach powszechnego korzystania z wód - dopuszczenie użytkowania rolniczego w terenach ZE. Występuje potrzeba dopuszczenia w planach miejscowych realizacji inwestycji z zakresu sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz urządzeń wodnych, prowadzenia prac regulacyjnych, konserwacyjnych oraz zabezpieczeń przeciwpowodziowych, a także uregulowania możliwości funkcjonowania zabudowy istniejącej - w zakresie dopuszczenia do remontów i przebudowy obiektów." Należało jednocześnie zauważyć, że działka skarżących znajduje się w zasięgu strefy ochrony krajobrazu. Zgodnie ustaleniami w punkcie 4.2 Studium, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego winny zawierać regulacje w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego, przyjęte zgodnie z ustaleniami Studium, w tym utrzymać w planach wyznaczona w studium strefę ochrony krajobrazu ujmująca korytarze rzek S. i S. wraz z otoczeniem wartościowym przyrodniczo i krajobrazowo. Ponadto, zgodnie ze Studium, działka skarżących znajduje się w zasięgu korytarzy ekologicznych, wyznaczonych na rysunku studium. Zestawiając powyższe z ustaleniami zaskarżonej uchwały, w szczególności z treścią przywołanych wcześniej przepisów § 22 planu miejscowego, trzeba zgodzić się z organami planistycznymi, że ustalenia studium jednoznacznie wskazują na brak możliwości wyznaczenia terenów do zainwestowania, w szczególności dla zabudowy usługowej w obszarach ZE, w zasięgu których znajduje się działka skarżących. W ocenie Sądu nie ma między Studium a zaskarżoną uchwałą sprzeczności. Określone w planie miejscowym przeznaczenie podstawowe i uzupełniające terenu zieleni naturalnej 1ZN mieści się w kierunkach określonych w Studium. W szczególności występuje zbieżność między kierunkami Studium a określonym w § 22 ust. 2 pkt 1 i 2 planu przeznaczeniem pod teren zieleni naturalnej, teren rolnictwa z zakazem zabudowy oraz teren wód powierzchniowych śródlądowych, zawierające realizację i utrzymanie rowów i urządzeń melioracyjnych, obudowy biologicznej cieków, dróg dojazdowych do pól, wykorzystanie dróg dojazdowych do pól jako szlaków turystycznych, ścieżek pieszych i tras rowerowych, sieci, urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej, których realizacja nie wymaga uzyskania zgody na wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej, niebędących budynkami obiektów i urządzeń związanych z gospodarką wodną i ochroną przeciwpowodziową. Nie ma sprzeczności między Studium a planem w zakresie określonych w § 22 ust. 2 pkt 5 zasad zagospodarowania terenu obejmujących: utrzymanie naturalnej obudowy biologicznej cieków, zapewnienie dostępności do wód powierzchniowych, zapewnienie możliwości migracji zwierząt, obowiązuje zakaz lokalizacji budynków, obowiązuje zachowanie funkcjonowania układu melioracyjnego z dopuszczeniem przebudowy lub likwidacji urządzeń melioracyjnych zgodnie z przepisami odrębnymi. Sąd zauważa, że w § 22 ust. 2 pkt 4 planu miejscowego dopuszczono realizację inwestycji z zakresu ochrony przeciwpowodziowej zgodnie z przepisami odrębnymi. Odwołanie w tym miejscu do przepisów odrębnych należy odczytywać jako ogólne dopuszczenie na obszarze objętym planem inwestycji z zakresu ochrony przeciwpowodziowej, o ile ich realizacja zgodna będzie z przepisami odrębnymi. Sam plan nie lokalizuje konkretnych inwestycji z zakresu ochrony przeciwpowodziowej na obszarze działki skarżących. Drugim podstawowym materialnoprawnym kryterium oceny legalności miejscowych planów jest sposób skorzystania przez organ planistyczne z przyznanego im władztwa. Przypomnieć należy w tym kontekście, że elementem ustawowej definicji prawa własności jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. W myśl tego przepisu oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jednym z elementów ograniczających prawo własności są przepisy ustaw. Do kategorii ustaw ograniczających prawo własności należą niewątpliwie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta stanowi w art 3 ust. 1, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, określane jako "władztwo planistyczne". Wyraża się ono w wyłącznej kompetencji rady gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 6 ust. 1 stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a ust. 2 tegoż artykułu, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie. Zestawienie powyższych norm prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym przepisy planu miejscowego. Należy też zauważyć, że granice władztwa planistycznego gminy są wyznaczane trzema determinantami: 1) normą kompetencyjną kreującą władcze kompetencje planistyczne, 2) normami zadaniowymi adresowanymi do gminy i jej organów, określającymi zadania w zakresie planowania przestrzennego, a więc określającymi sposób korzystania z władztwa, 3) publicznymi prawami podmiotowymi jednostek, w tym w szczególności prawem zabudowy stanowiącym emanację prawa własności (J. Parchomiuk, "Nadużycie władztwa planistycznego gminy", Samorząd Terytorialny, z. 4/2014, s. 24). Jak wskazuje się w orzecznictwie, o przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13). W wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r., P 11/98 (OTK 2000, Nr 1, poz. 3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny wskazał też, że art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP szczególny nacisk położył na kryterium "konieczności w demokratycznym państwie". Zdaniem Trybunału oznacza to, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolności. Również Europejski Trybunał Praw Człowieka, w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt 37598/97 (Lex nr 139381) stwierdził, że: "Ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi jednakże zachowywać sprawiedliwą równowagę pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności, a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. Troska, by osiągnąć tę równowagę, jest odzwierciedlona w strukturze art. 1 Protokołu nr 1 jako całości, który winien być odczytywany w świetle ogólnej zasady prawnej wskazanej w zdaniu pierwszym. W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu jakiegokolwiek środka pozbawiającego osobę jej własności lub kontrolującego korzystanie z niej". W realiach rozpatrywanej sprawy nie sposób zarzucić organom nadużycia władztwa planistycznego. Jak wywiedziono powyżej, przeznaczenie działki skarżących zostało zdeterminowane przede wszystkim treścią Studium, które w tym terenie przewidywało tereny zieleni nieurządzonej, z zakazem zabudowy. W Studium stwierdzono ponadto, że głównym zagrożeniem powodziowym na terenie gminy są okresowe wezbrania wód rzek S. i S. oraz gromadzenie się wód opadowych i roztopowych w terenach bezodpływowych (pkt 8.1). W studium przywołano planowane przeciwdziałanie wynikające z wiążącego wówczas Planu Zarządzania Ryzykiem Powodziowym dla obszaru dorzecza W. , w tym budowę kanału ulgi dla rzeki S. (zob. również pkt 14.1. Studium - Zadania związane z ochroną przed powodzią). Zdaniem Sądu walory przyrodnicze i przeciwpowodziowe działki skarżących potwierdza opinia Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w piśmie z 2 grudnia 2024 r. Organ ten dostrzegł, że zasadniczym celem planu miejscowego jest zabezpieczenie terenów wolnych od zabudowy w celu umożliwienia przeniesienia koryta S. z terenów na południe od obwodnicy, w niedalekiej odległości od gęstej zabudowy centrum miasta, na oddalone od zabudowy tereny po północnej stronie obwodnicy. Dostrzegł w związku z tym, że w projekcie planu utrzymano istniejące tereny wolne od zabudowy przeznaczając je na: 1RN – teren rolnictwa z zakazem zabudowy, 1WS – teren wód powierzchniowych śródlądowych, oraz 1ZN- teren zieleni naturalnej oraz wskazano pas drogi wojewódzkiej 1 – KDG – teren drogi głównej. Dostrzeżono wprawdzie, że w wyniku wydanych decyzji o warunkach zabudowy może przeniesienie koryta rzeki może okazać się niemożliwe. Wskazano jednak równocześnie, na ustalenia planu w zakresie strefy ochrony wartości przyrodniczych doli S. i S., dla której wskazano obowiązek ochrony walorów przyrodniczych poprzez zachowanie, pielęgnację i uzupełnienia zieleni oraz obowiązek zapewnienia możliwości migracji zwierząt. Nie podważa legalności planu miejscowego w zakresie działki skarżących decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 28 listopada 2024 r., który wprawdzie umorzył postępowanie w sprawie uzgodnienia planu miejscowego, ale umorzenie to wynikało z przedmiotu uzgodnienia na podstawie art. art. 17 pkt 6 lit. b tiret jedenaste u.p.z.p. W uzasadnieniu decyzji organ współdziałający wyjaśnił, że zgodnie z art. 166 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2024 r., poz. 1087, dalej: P.w.) Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na podstawie art. 166 ust. 5, w związku z art. 14 ust. 6 pkt 1 P.w. uzgadnia w drodze decyzji projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Przez obszary szczególnego zagrożenia powodzią w myśl art. 16 pkt 34 P.w. rozumie się: a) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1%, b) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi 10%, c) obszary między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano wał przeciwpowodziowy, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 224, stanowiące działki ewidencyjne, d) pas techniczny. Obszary szczególnego zagrożenia powodzią, gdzie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1% oraz prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi 10% przedstawione zostały na mapach zagrożenia powodziowego, zgodnie z art. 169 ust. 2 pkt 2 P.w. Obowiązujące obecnie mapy jw. dostępne są na Hydroportalu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Dla odcinka S. oraz potoku S., przepływających w sąsiedztwie terenu objętego projektem planu, nie zostały opracowane mapy zagrożenia powodziowego, o których mowa w art. 169 P.w. W związku z powyższym od odcinków tych cieków nie zostały wyznaczone obszary szczególnego zagrożenia powodzią. Ponadto przedmiotowy teren zlokalizowany jest za wałami przeciwpowodziowymi potoku S. Sąd wskazuje, że decyzja o umorzeniu postępowania oznacza w tym przypadku stwierdzenie przez organ współdziałający, że brak jest podstaw do zajęcia stanowiska w sprawie. Treść tej decyzji nie podważa natomiast ustaleń organów planistycznych podejmowanych o inne dokumenty, zwłaszcza Studium i prognozę oddziaływania na środowisko. Co się tyczy kwestii planowanego przeniesienia koryta rzeki S. , Sąd jeszcze raz podkreśla, że inwestycja ta, jak i lokalizacja polderu zalewowego, nie została w zaskarżonym planie przesądzona. Jak wskazano wcześniej, w projektach planu przewidywano ich realizację, ale tylko w warstwie informacyjnej. Uchwalony plan o nich nie stanowi, chociaż niewątpliwie przeznaczenie terenu 1ZN oraz zasady jego zagospodarowania umożliwiają potencjalnie ich realizację. Wskazuje na to odpowiedź na skargę, jak i uzasadnienie do uchwały, w którym jako zasadniczy cel sporządzenia planu określono zabezpieczenie terenów wolnych od zabudowy w celu umożliwienia przeniesienia koryta S. z terenów na południe od obwodnicy, w niedalekiej odległości od gęstej zabudowy centrum miasta, na oddalone od zabudowy tereny po północnej stronie obwodnicy. Wobec tego jako wskazówkę na przyszłość należy traktować informację zawartą w przywoływanym piśmie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 2 grudnia 2024 r., w którym stwierdzono, w kontekście celu planu i przeniesienia koryta S. , że "ekosystemy rzeczne są niezwykle złożone i funkcjonują w ciągłej dynamice i równoważeniu się wielu procesów. Wykształcenie koryta rzeki uwarunkowane jest wieloma czynnikami m.in. tektonicznymi, hydrogeologicznymi, glebowymi czy związanymi z ukształtowaniem terenu. Dno i brzegi stanowią środowisko bytowania i schronienia wielu zwierząt, a samo koryto jest szlakiem migracyjnym m.in. ryb czy płazów. Zaburzenie nawet jednej składowej tego systemu prowadzi w konsekwencji do postępującego niszczenia kolejnych elementów. Dlatego w niniejszej problematyce należy zauważyć, że w przypadku realizacji projektowanego zamierzenia istotne będzie zinwentaryzowanie przyrodnicze całego okolicznego terenu. Na wysokości P. z gatunków chronionych ryb w cieku oznaczono ślizy (Barbatula barbatula), w całej rzece występują też brzanki, piekielnice i różanki. Brzegi porośnięte są roślinnością zacieniającą powierzchnie wody, co ma istotne znaczenie dla występującej tam flory i fauny. Wszystkie te czynniki, aspekty i uwarunkowania środowiskowe powinny być zbadane i uwzględnione przy wydawaniu wiążącej opinii dotyczącej zmiany położenia koryta." Niewątpliwie, w ocenie tego organu kwestia przeniesienia koryta S. nie została w planie przesądzona, jednocześnie jednak zwrócono uwagę na trudności i konieczne – z perspektywy ochrony środowiska – działania, które powinny poprzedzać podjęcie decyzji o lokalizacji i realizacji tego rodzaju inwestycji. Nie sposób zarzucać organom nadużycia władztwa planistycznego, jak i nierównego traktowania inwestorów w związku z zarzutami skargi odnoszącymi się do nieuwzględnienia wydanych wcześniej decyzji o warunkach zabudowy dla działki skarżących, które pozwalały na zabudowę przedmiotowej działki. Prawidłowo wyjaśniono w odpowiedzi na skargę, że sporządzając plan miejscowy organ nie jest związany ustaleniami wcześniej wydanych decyzji o warunkach zabudowy, a uwarunkowania wydawania decyzji o warunkach zabudowy są inne niż planu miejscowego. W obu przypadkach wiążą organy planistyczne zasady i wartości wymienione w art. 1 u.p.z.p., w tym zasada ochrona ładu przestrzennego i zasada zrównoważonego rozwoju. Rzecz jednak w tym, że inne są możliwości organu uwzględnienia powyższych zasad w decyzji o warunkach zabudowy, a inne (znacznie większe) w planie miejscowym. Dobitnie wskazuje na to art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., z którego wynika, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a przepis art. 1 ust. 2 (określający zasady planowania i zagospodarowania przestrzennego, w tym ochronę ładu przestrzennego) nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. To plany miejscowe stanowią podstawowy instrument polityki przestrzennej na szczeblu gminy, dając organom gminy szerokie kompetencje do korzystania z władztwa planistycznego, z czego również wywodzi się zasadę prymatu planu miejscowego wobec decyzji o warunkach zabudowy. Ten prymat widoczny jest w treści art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym stwierdza się wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Warto też zwrócić uwagę na istotną różnicę między planem miejscowym a decyzją o warunkach zabudowy związaną ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W przypadku sporządzania planu miejscowego studium wiąże, jak opisano powyżej, w sposób opisany w art. 9 ust. 4 i 20 ust. 1 u.p.z.p. Natomiast studium, formalnie jako wewnętrzny akt polityki, niebędący aktem prawa powszechnie obowiązującego, nie wiąże przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji, nawet jeśli studium w dacie wydawania przywołanych w skardze decyzji o warunkach zabudowy nie przewidywało zabudowy na działce skarżących, to jeśli spełnione były przesłanki wydania decyzji określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., organ zobowiązany był wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy. Co równie istotne, w przypadku decyzji o warunkach zabudowy jedną z przesłanek jej wydania jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., która umożliwia lokalizowanie nowej zabudowy w nawiązaniu do zabudowy sąsiedniej. Tymczasem planowanie przestrzenne polega na wyznaczaniu terenów o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania terenu, na co wskazuje art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym wyznacza się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Tym samym tereny o różnym przeznaczeniu muszą ze sobą sąsiadować, a rolą organu planistycznego jest właściwe konfigurowanie terenów w przestrzeni. Nie jest przy tym wykluczone, żeby tereny zielone sąsiadowały z drogami, a tereny przeznaczone pod zabudowę – z terenami niebudowlanymi. Nota bene, właściwej konfiguracji terenów służy związanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które obejmuje całą gminę, a tym samym ma na względzie uwarunkowania przestrzenne całej gminy. Sąd podkreśla przy tym, że uchwalenie i wejście w życie planu miejscowego nie uniemożliwia korzystania z obiektów budowlanych na działce skarżących zrealizowanych na podstawie pozwolenia na budowę. Wobec tego, że plan tej kwestii nie reguluje, należy mieć na względzie art. 35 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. W ramach wykorzystywania terenów w sposób dotychczasowy dopuszcza się przebudowę lub remont istniejących obiektów budowlanych oraz montaż urządzeń, niepowodujące zmiany sposobu ich użytkowania zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (ust. 2). Zdaniem Sądu, wszystko powyższe wskazuje, że nie doszło w niniejszej sprawie również do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Przesądzające znaczenie dla ustalenia przeznaczenia w planie miejscowym miało Studium obowiązujące w dacie uchwalenia uchwały, a jednocześnie nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego. Jak wykazano powyżej, nie doszło również do naruszenia norm proceduralnych w związku z sporządzeniem i uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego. Tym samym nieuzasadnione okazały się zarzuty skargi, do których Sąd odniósł się w przedstawionych rozważaniach. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.