II SA/Kr 472/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 19 lutego 2026 r. znak: SKO.IP/4105/9/2026 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz J. M. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia 19.02.2026 r. (SKO.IP/4105/9/2026) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia 8.01.2026 r. (ZDiK.TO.0152.21.2025.JP) odmawiającą udostępnienia na wniosek J. M. (dalej skarżący) z dnia 15.10.2025 r. informacji publicznej w przedmiocie wykazu lokalizacji miejsc postojowych dla osób z niepełnosprawnością, wyznaczonych na drogach będących w zarządzie Zarządu Dróg i Komunikacji w T. w zakresie przekraczającym informacje przekazane pismem z dnia 24.11.2025 r. (nr ZDiK.TO.0152.21.2025.JP). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wnioskowana informacja w zakresie wykazu miejsc do parkowania przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych poza Strefą Płatnego Parkowania na terenie miasta T. bezsprzecznie stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu na zasadach przewidzianych w ustawie. Organ I instancji udzielił stronie informacji publicznej w zakresie miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych znajdujących się w Strefie Płatnego Parkowania na terenie miasta T. - pismem z dnia 24.11.2025 r. z załączonym wykazem współrzędnych, ulicy, sposobu parkowania oraz rodzaju SPP. Natomiast w pozostałym żądanym zakresie, tj. miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych poza SPP, odmówiono udzielenia informacji publicznej. Zasadniczym powodem wydania decyzji o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej był fakt, iż w niniejszym przypadku informację tę należy zakwalifikować jako informację przetworzoną, a Wnioskodawca nie wykazał, że udzielenie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jak wskazuje się w orzecznictwie, co prawda "informacja publiczna przetworzona" nie posiada na gruncie obowiązującego prawa swojej definicji legalnej, to można wskazać, że charakter taki mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Oznacza to zatem podjęcie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu i nadania skutkom tego działania cech nowej informacji. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (tak wyrok NSA z 26.03.2024 r., III OSK 1474/22, LEX nr 3711400). W ocenie organu odwoławczego, słusznie należało przyjąć, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Wnioskodawca oczekuje bowiem przesłania informacji, które co prawda są w posiadaniu organu, jednak wymagają zebrania w wykazie, którego organ nie prowadzi. Zebranie to wymaga uprzedniej analizy archiwalnych akt, przeprowadzenia przez organ czynności analitycznych, organizacyjnych oraz intelektualnych. Organ wyjaśnił, że w celu udzielenia żądanej informacji pracownicy ZDiK w T. zmuszeni byliby do przeanalizowania łącznie 1112 projektów stałej organizacji ruchu z okresu począwszy od 2015 r. do dnia dzisiejszego, dostępnych wyłącznie w formie papierowej, dokonując przy tym spisu wszystkich miejsc przeznaczonych do parkowania dla osób niepełnosprawnych ze wskazaniem konkretnej lokalizacji (adresu) - zgodnie z żądaniem J. M.. Organ w uzasadnieniu wskazał, że przygotowanie ww. informacji przez jednego pracownika zajęłoby co najmniej 12 dni roboczych. Ponadto analizy wymagałyby także projekty za lata 2003 – 2015, co oznaczałoby kolejne dni wyłączenia pracownika do wykonywania tylko pracy, mającej uczynić zadość żądaniu. Podjęcie takich czynności naraziłoby ZDiK na utratę płynności i dezorganizację pracy z negatywnym skutkiem dla pozostałych spraw, co podyktowane jest dostępnymi możliwościami kadrowymi. Ponadto z uwagi na powierzone każdemu z pracowników indywidualne obowiązki, nie sposób oddelegować jednego z pracowników do analizy i zbierania danych archiwalnych ze szkodą dla prowadzenia przez niego spraw. ZDiK wskazał też na rosnącą tendencję prowadzonych spraw przy jednocześnie utrzymujących się stałych zasobach kadrowych. Taki stan rzeczy wymaga od kierownictwa nieustannej oceny istotności poszczególnych zadań z uwzględnieniem interesu publicznego. Wnioskodawca nie wykazał szczególnego interesu publicznego w żądaniu udostępnienia informacji przetworzonej. Wskazywanie na dobro osób niepełnosprawnych, jak i niewykazanie sposobu w jaki informacja zostałaby przez niego wykorzystana wskazują, że w istocie wnioskodawca takiego interesu nie posiada. Należy zauważyć, że wnioskodawca zdaje sobie sprawę, że organ nie posiada żądanej przez niego informacji, w formie której się domaga, a sporządzenie żądanego wykazu w istocie wymaga analizy akt prowadzonych na przez ZDiK spraw. ZDiK w T. udzielił odwołującemu informacji w zakresie, w którym informacja ta nie wymagała przetworzenia. Przekazał mu bowiem zestawienie adresów miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych istniejących na terenie miasta T. w Strefie Płatnego Parkowania. W zakresie więc informacji prostej, która nie wymaga przetworzenia organ wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku. Pomimo zatem, że żądane informacje wynikają z dokumentacji posiadanej przez ZDiK w T., to jednak zakres czynności wymaganych do przygotowania informacji zgodnej z żądaniem Wnioskodawcy sprawia, że taką informację należy zakwalifikować jako informację przetworzoną. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie, jeżeli utworzenie zestawienia w oparciu o informacje proste wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a w szczególności, gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca i wykonania wymaganego zestawienia, to czynności podejmowane w tym zakresie wskazywać będą na proces tworzenia jakościowo nowej informacji, a więc informacji przetworzonej. Nowe zestawienie informacji prostych nie stanowi informacji przetworzonej tylko wtedy, gdy jego wytworzenie nie wymusza analizowania posiadanego zasobu dokumentów i wyboru tylko niektórych dokumentów z tego zasobu według określonych kryteriów (tak wyrok NSA z 30.04.2020 r., I OSK 953/19). W niniejszym przypadku ZDiK wykazał, że w celu uczynienia zadość żądaniu wnioskodawcy niezbędne byłoby dokonanie analizy i przeglądu danych archiwalnych ponad 1112 spraw prowadzonych począwszy od 2003 r. do dnia obecnego, pozyskanie z nich informacji o miejscach postojowych dla osób niepełnosprawnych, w tym adresów tych miejsc i umieszczenie ich w stosownym wykazie. Skutkowałoby to koniecznością podjęcia adekwatnych czynności organizacyjnych w Zarządzie Dróg i Komunikacji i zwiększonego zaangażowania czasu pracy pracowników kosztem innych czynności służbowych i prowadzonych postępowań. W niniejszym przypadku przygotowanie żądanej przez Wnioskodawcę informacji wymaga analizowania całego posiadanego zasobu dokumentów (w tym akt spraw zarchiwizowanych), a następnie dokonanie wyboru tylko niektórych z nich, tj. tych w których zostały utworzone rzeczone miejsca postojowe i utworzenie stosownego zestawienia, analogicznego do zestawienia przekazanego wnioskodawcy w dniu 24.11.2025 r. Tak szeroki zakres czynności wymaganych do wykonania w celu powstania jakościowo nowej informacji powoduje, że spełnione zostały przesłanki aby taką informację kwalifikować jako informację przetworzoną. Taka informacja podlegała natomiast udostępnieniu jeżeli byłoby to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W orzecznictwie wskazuje się, że pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego nie zostało zdefiniowane, a jego treść ukształtowała praktyka oraz judykaty sądów administracyjnych. Przyjmuje się, że na to pojęcie składają się trzy przesłanki: 1) przesłanka działania wnioskodawcy dla szerszej grupy osób; wnioskodawca musi wskazać, że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub wywoła skutki dotyczące potencjalnie dużego kręgu adresatów; 2) przesłanka działania służącego społecznie akceptowalnym celom związanym z naprawą istniejących struktur administracyjnych lub społecznych; 3) przesłanka związana z możliwością rzeczywistego wykorzystania przez wnioskodawcę informacji w taki sposób, aby miała ona wpływ na określone działania lub sytuację (tak wyrok NSA z 26.03.2024 r., III OSK 1595/22). Wnioskodawca powinien posiadać przy tym obiektywne i autentyczne, a nie tylko potencjalne, możliwości posłużenia się informacją przetworzoną do podjęcia działań dla poprawy sytuacji określonej grupy społecznej lub naprawy instytucji publicznych (tak wyrok NSA z 8.12.2022 r., III OSK 5040/21). Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (tak wyrok NSA z 25.04.2012 r., I OSK 202/12). W niniejszym przypadku wnioskodawca nie wykazał przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Nie wskazał także, że posiada jakiekolwiek środki pozwalające mu posłużyć się informacją przetworzoną w celu poprawy sytuacji osób niepełnosprawnych. Stwierdzenie przez wnioskodawcę w piśmie z dnia 15.12.2025 r., iż "taka informacja powinna być publicznie dostępna, aby takie osoby mogły zaplanować swoją podróż w wybrane przez siebie rejony T." nie wskazuje ani na szczególną istotność dla interesu publicznego ani na posiadanie przez wnioskodawcę obiektywnych możliwości podjęcia działań dla poprawy sytuacji osób niepełnosprawnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję zarzucono, iż sporządzenie listy miejsc postojowych przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych nie wymaga analizy setek projektów organizacji ruchu, gdyż nie wnoszono do organu o podanie terminu i podstawy formalnej ich wyznaczenia. Oznacza to, że nawet w przypadku braku takiej listy jej sporządzenie nie wymaga nawet ruszania się zza biurka, gdyż informacje dostępne pozwalają na weryfikację posiadanych danych. Innym wariantem jest przejazd poszczególnymi ulicami i sporządzenie stosownej listy. Pracownicy organu będącego zarządcą drogi każdego dnia przemierzają ulice miasta zajmując się utrzymaniem dróg i oznakowania. Tak więc przy wydłużeniu okresu na udzielenie odpowiedzi bez specjalnego dodatkowego wysiłku organ miał pełną możliwość zebrać wnioskowane informacje. Zarówno Dyrektor, jak i SKO w Tarnowie przyjęli postawę niechętną jawności na rzecz osób z niepełnosprawnościami budując narrację, jakoby sporządzenie stosownej listy wymagało ogromnych nakładów pracy. Taką argumentację można porównać do stwierdzenia, że podróż z T. do K. trwa 2 doby, co jest realne, jeśli ktoś podróżuje przez R., L., B., G., S. i W.. A można przecież pojechać bezpośrednio niecałe 100 km. W związku z powyższym zarówno kwalifikacja, jak i argumentacja przyjęta przez obie instytucje jest nieprawidłowa, a w związku z tym decyzja winna być uchylona, a sprawa przekazana do Dyrektora do ponownego rozpoznania. Wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów, a także o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku i zasądzenie od organu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Skarga jest zasadna. Poza sporem w niniejszej sprawie było, że skarżony organ jest organem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Niesporne było również, że żądana przez skarżącego informacja, stanowi informację publiczną. Spór w sprawie sprowadza się do tego, czy żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną czy też prostą jak twierdzi strona skarżąca. Należy przyjąć za argumentacją skarżącego, iż żądana informacja tj. przedstawienie wykazu lokalizacji miejsc postojowych dla osób z niepełnosprawnością, wyznaczonych na drogach będących w zarządzie Zarządu Dróg i Komunikacji w T., nie jest informacją przetworzoną, lecz stanowi informację prostą. Ustawa o dostępie do informacji publicznej posługuje się pojęciem "przekształcenia informacji" (art. 15) i "przetworzenia informacji" (art. 3 ust. 1 pkt 1) stąd informacja prosta to taka, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Wtedy, gdy organ administracji publicznej posiada w swoich zbiorach dane objęte wnioskiem, wykonanie prostych czynności technicznych nie może być uznane za przetworzenie informacji publicznej (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., I OSK 1798/10). Informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci. Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny. Zatem żądane w kontrolowanej sprawie zwykłe dane co do lokalizacji miejsc postojowych dla osób z niepełnosprawnością, wyznaczonych na drogach będących w zarządzie Zarządu Dróg i Komunikacji w T., nie stanowi informacji przetworzonej. Wymaga jedynie przekazania posiadanych w swoich zbiorach danych i ewentualnie wykonania pewnych prostych czynności technicznych. Oczywiście należy mieć na względzie, iż w orzecznictwie, na co zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę, istnieją poglądy, iż nawet prosta informacja, która wymaga dużego nakładu pracy lub czynności, aby ją odnaleźć, zebrać czy przekazać, może być zakwalifikowana jako informacja przetworzona. Jednak w kontrolowanej sprawie, skarżony organ tego nie wykazał. Po pierwsze wskazanie ogólnie na cały zasób archiwalny prowadzonych spraw w zakresie projektów odnoszących się do stałej organizacji ruchu nie może być uznana za wskazanie dokładnej liczby projektów dotyczących organizacji ruchu w zakresie miejsc dla niepełnosprawnych, jakie należałoby przeanalizować, ani jaki konkretnie jest to zasób dokumentów, ani także dlaczego praca/czynności miałyby trwać tak długo i obejmować podjęcie dodatkowych czynności organizacyjnych oraz jakie konkretnie z tym związane miałoby być zaangażowanie czasu pracy pracowników, jak podał organ. Poza tym ilość miejsc dla niepełnosprawnych, jeśli organ nie dysponuje danymi w postaci jakiegoś wykazu, może być ustalona także na podstawie innych czynności, niż tylko wskazywana w decyzji analiza wszystkich projektów organizacji ruchu (prowadzonych spraw). W szczególności można tego dokonać przez inne czynności faktyczne np. te wskazane przez skarżącego w postaci przejazdu poszczególnymi ulicami i sporządzenie stosownej listy i to w czasie kiedy pracownicy organu będącego zarządcą drogi w ramach innych rutynowych czynności przemierzają ulice miasta zajmując się utrzymaniem dróg i oznakowania, w tym oznakowania miejsc dla niepełnosprawnych. Reasumując lakoniczność oceny przez wskazanie ogólnie na cały zasób archiwalny prowadzonych spraw w zakresie wszystkich projektów, nie stanowi rzetelnego uzasadnienia i wykazania charakteru informacji publicznej jako przetworzonej i w tym względzie narusza art. 107 § 3 kpa. W sytuacji, gdy w ocenie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej dostęp do żądanej informacji wymaga ograniczenia ze względu na charakter informacji jako przetworzonej, ze względu na duży nakład pracy w zakresie zebrania informacji prostej, obowiązkiem tego podmiotu jest wykazanie poprzez odniesienie się do okoliczności konkretnej sprawy, iż dana informacja nie może być udostępniona z tych właśnie przyczyn, czego organ w kontrolowanej sprawie nie uczynił. Skorzystanie przez ustawodawcę ze zwrotu niedookreślonego nie pozwala na dowolność organu, lecz dowodzi, że jego intencją było, aby zasadność ograniczenia dostępu do informacji publicznej oceniać ad casum, a zatem z uwzględnieniem uwarunkowań faktycznych i prawnych danej sprawy, zainicjowanej konkretnym wnioskiem dostępowym. O ile można przyjmować, że przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji prostych, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia wielości czynności analitycznych, to kluczowe jest wykazanie tego w konkretnej sprawie poprzez odniesienie do szczegółowych ustaleń w tym względzie, a nie ograniczenie się do ogólnych danych de facto tylko co do wyobrażonego, niesprecyzowanego sposobu działania, aby zebrać informacje proste, jak nastąpiło to w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W efekcie zatem, w ocenie Sądu, żądana informacja jako prosta nie uzasadniała wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a, zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot wpisu 200 zł.