II SA/Kr 45/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Joanna Człowiekowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 lutego 2026 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 13 listopada 2025 r. znak: SKO.EA/418/26/2025 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę.

Decyzją Prezydenta [...] z dnia 16 października 2017 r. (WOŚ.6331.2.2015.SS), R. T. i J. T. zostali zobowiązani do: 1) odprowadzania wód opadowych z dachu budynku mieszkalnego nr [...] do kanalizacji deszczowej przy ul. Z. , 2) zlikwidowania przyłączeniowego odcinka sieci kanalizacyjnej, którym wprowadzane są wody z dachu budynku mieszkalnego do drenażu ułożonego w nadsypanym gruncie na działce nr [...] obr. [...] w T. i wypełnienie wykopu gruntem gliniastym, 3) wykonania na własnym terenie, na długości ogrodzenia pomiędzy działką nr [...] obr. [...] a działkami nr [...] i [...] obr. [...] wykopu do głębokości 1,5 m i wypełnienie go gruntem gliniastym do poziomu 20 cm poniżej murku ogrodzeniowego. Następnie Prezydent Miasta [...] prowadził postępowanie egzekucyjne w przedmiocie wykonania ww. decyzji. W postępowaniu tym R. i J. T. wnieśli 10 sierpnia 2020 r. zarzuty oraz wniosek o umorzenie egzekucji. Postanowieniem z 26 października 2020 r. Prezydent Miasta [...] uznał zarzut dotyczący wykonania zobowiązania określonego w punkcie 2 decyzji PMK z 16 października 2017 r. oraz oddalił zarzuty dotyczące punktów 1 i 3 decyzji. Postanowieniem z 24 listopada 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia 14 lipca 2025 r. znak: [...], Prezydent Miasta [...]: 1. uznał zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej w części dotyczącej wykonania obowiązków określonych w punktach 2 i 3 decyzji Prezydenta [...] znak: [...] z dnia 16 października 2017 r., 2. II. oddalił zarzut w części dotyczącej wykonania obowiązku określonego w punkcie 1 decyzji Prezydenta [...] znak: [...] z dnia 16 października 2017 r. Pismem z 6 sierpnia 2025 r. A. K., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie o stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta [...] z 14 lipca 2025 r. w części uznania zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczącego wykonania obowiązków nałożonych na R. i J. T. w punkcie 2 i 3 prawomocnej i ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z 16 października 2017 r. z uwagi na wydanie go z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wniosku zakwestionowano ustalenia organu egzekucyjnego w takim zakresie, w jakim doprowadziły one do uwzględnienia zgłoszonego zarzutu. Jednocześnie zauważono, że w tej sprawie zaistniała konieczność stwierdzenia nieważności postanowienia, a SKO powinno zadziałać w sprawie z urzędu, jako że z uwagi na konstrukcję postępowania egzekucyjnego w administracji A. K. nie jest jego stroną. Wskazano przy tym, że 5 lat zaniedbań Prezydenta [...] w zakresie wyegzekwowania ostatecznej decyzji nie może obecnie stanowić usprawiedliwienia zakończenia postępowania egzekucyjnego w sposób nienależyty, ze szkodą dla interesu drugiej strony postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia 8 września 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie zawiadomiło o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta [...] z 14 lipca 2025 r. w części dotyczącej uznania zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym (k. 6 akta SKO). Postanowienie to zostało skierowane do skarżącej oraz zobowiązanych – R. T. i J. T.. Postanowieniem z dnia 29 września 2025 r. znak: SKO. [...], działając na podstawie art. 156 §1, 157, art. 158 §1 w zw. z art. 126 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta [...] z dnia 14 lipca 2025 r. w części dotyczącej uznania zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym. Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania i wskazało, że brak jest podstaw do twierdzenia, że organ l instancji rażąco naruszył przepisy art. 7, 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 18 ust 2 u.p.e.a. Dążąc do obiektywnego ustalenia, czy obowiązki zawarte w decyzji z dnia 16 października 2017 r. zostały wykonane, przeprowadzono dowód z opinii biegłego, który ustalił, że nastąpiło zlikwidowanie przyłączeniowego odcinka sieci kanalizacyjnej, którym wprowadzane są wody z dachu budynku mieszkalnego do drenażu ułożonego w nadsypanym gruncie na działce nr [...] obr. [...] w T. i wypełnienie wykopu gruntem gliniastym. Kwestionowanie okoliczności, iż nie wypełniono wykopu gruntem gliniastym nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Istotnym jest ponadto, że woda z dachu budynku nie jest już rozprowadzana za pomocą drenażu, a to był główny powód zalewania nieruchomości A. K.. Jeżeli chodzi o wykonanie na działce nr [...] obr. [...], na długości ogrodzenia pomiędzy działka nr [...] obr. [...] a działkami nr [...] i [...] obr. [...], wykopu głębokości 1,5 i wypełnienie go gruntem gliniastym do poziomu 20 cm poniżej murku ogrodzeniowego, to również kwestionowanie tej okoliczności nie może być traktowane jako rażące naruszenie prawa. Wykonano bowiem odwierty geologiczne, które wykazały, że wzdłuż ogrodzenia z działkami nr [...] oraz [...] obr. [...] w T. , pod 20-to cm warstwą ziemi do głębokości 1,7 m zalegają grunty gliniaste w postaci zwięzłej. Biegły potwierdził też, że posadowienie podmurówki betonowej ogrodzenia znajduje się na gruncie gliniastym poniżej 20 cm od rzędnej terenu. Organ wskazał przy tym, że stwierdzenie nieważności mogłoby mieć miejsce w przypadku, gdyby rozstrzygnięcie sprawy było w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem. W niniejszej sprawie nie doszło jednak do rażącego złamania przepisów o postępowaniu dowodowym. W istocie wniosek zasadza się na kwestionowaniu rodzajów gruntów, które mają stanowić wypełnienie wykopów. Jest to jednak kwestionowanie nie tyle naruszenia jakiegoś przepisu prawa, lecz kwestionowanie ustaleń faktycznych, dokonanych przez organ l instancji. Tego rodzaju zarzuty nie mogą spowodować przyjęcia, że organ l instancji w sposób rażący naruszył prawo. Od powyższego postanowienia A. K. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z dnia 13 listopada 2025 r. znak: SKO.EA/418/26/2025, działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 127 §3, art. 156§1, art. 157, art. 158 §1 w zw. z art. 126 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia 29 września 2025 r. Kolegium wyjaśniło, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowanym naruszeniem prawa. W orzecznictwie dominuje pogląd, że dochodzi do niego, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 21 kwietnia 2008 r, l OPS 2/08, ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 76). Tak więc cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, LEX nr 47008, zob. także wyrok NSA z 27 października 1998 r., II SA 1202/98, LEX nr 41891; wyrok NSA z 12 grudnia 1988 r., III SA 481/88, niepubl.). Nie stanowi rażącego naruszenia prawa wybranie jednej z rozbieżnych wykładni przepisu o niejednoznacznej treści, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową (wyrok NSA z 17 marca 2022 r., l OSK 1114/21, LEK nr 3338204). Zatem przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji stanowi rażące naruszenie takiej normy prawa, która nie budzi wątpliwości interpretacyjnej. Nie można więc jako rażąco naruszającego prawo traktować np. rozstrzygnięcia wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później zostanie ona uznana za nieprawidłową (wyrok NSA z 12 grudnia 2006 r., II OSK 28/06, LEX nr 319171). W końcu należy także odróżniać rażące naruszenie prawa od nieodpowiedniego zastosowania prawa (wyrok NSA z 28 czerwca 2011 r., II GSK 725/10, LEX nr 1083380). Powyższe poglądy, wyrażone w odniesieniu do decyzji administracyjnych, zachowują aktualność również w przypadku postanowień (por. art. 126 k.p.a.). Organ odwoławczy zauważył, że w niniejszej sprawie zarzucono organowi rażące naruszenie prawa w postaci art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 2 p.e.a. Zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zdaniem organu brak jest podstaw do twierdzenia, że organ l instancji rażąco naruszył te przepisy. Dążąc do obiektywnego ustalenia, czy obowiązki zawarte w decyzji z dnia 16 października 2017 r. zostały wykonane, w sprawie przeprowadzono dowód z opinii biegłego. Biegły ustalił, iż nastąpiło zlikwidowanie przyłączeniowego odcinka sieci kanalizacyjnej, którym wprowadzane są wody z dachu budynku mieszkalnego do drenażu ułożonego w nadsypanym gruncie na działce nr [...] obr. [...] w T. i wypełnienie wykopu gruntem gliniastym. Kwestionowanie okoliczności, iż nie wypełniono wykopu gruntem gliniastym nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Istotnym jest ponadto, że woda z dachu budynku nie jest już rozprowadzana za pomocą drenażu, a to był główny powód zalewania nieruchomości A. K.. Jeżeli chodzi o wykonanie na działce nr [...] obr. [...], na długości ogrodzenia pomiędzy działka nr [...] obr. [...] a działkami nr [...] i [...] obr. [...], wykopu głębokości 1,5 i wypełnienie go gruntem gliniastym do poziomu 20 cm poniżej murku ogrodzeniowego, to kwestionowanie tej okoliczności nie może być traktowane jako rażące naruszenie prawa. Co więcej, w sprawie wykonano odwierty geologiczne, które wykazały, że wzdłuż ogrodzenia z działkami nr [...] oraz [...] obr. [...] w T. , pod 20-to cm warstwą ziemi do głębokości 1,7 m zalegają grunty gliniaste w postaci zwięzłej. Biegły potwierdził też, że posadowienie podmurówki betonowej ogrodzenia znajduje się na gruncie gliniastym poniżej 20 cm od rzędnej terenu. Kolegium podniosło, że niniejsze postępowanie jest postępowaniem nadzwyczajnym, w którym (biorąc pod uwagę przesłankę rażącego naruszenia prawa), stwierdzenie nieważności mogłoby mieć miejscy w przypadku, gdyby rozstrzygnięcie sprawy było w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem. W istocie wniosek zasadza się na kwestionowaniu rodzajów gruntów, które mają stanowić wypełnienie wykopów. Jest to jednak kwestionowanie nie tyle naruszenia jakiegoś przepisu prawa, lecz kwestionowanie ustaleń faktycznych, dokonanych przez organ l instancji. Tego rodzaju zarzuty nie mogą spowodować przyjęcia, że organ l instancji w sposób rażący naruszył prawo. Na powyższe postanowienie A. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: naruszenie art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu, że stwierdzenie przez organ egzekucyjny w toku postępowania egzekucyjnego, iż zobowiązani wykonali obowiązki nałożone na nich w ostatecznej decyzji administracyjnej, podczas gdy obiektywnie, obowiązki te nie zostały wykonane, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w postaci art. 7,77 § 1 k.p.a. w zw. z art 18 ust 2 p.e.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że obowiązki nałożone w decyzji powinny zostać wykonane w sposób w niej określony. Organy nie mogą decydować w postępowaniu egzekucyjnym o modyfikacji nałożonych obowiązków albo o ich łagodzeniu. Sytuacja, w której organ w toku postępowania egzekucyjnego stwierdza nieprawdę poprzez uznanie zrealizowania obowiązków, które nie zostały wykonane dopuszcza się rażącego naruszenia prawa, które nie powinno być ignorowane przez organ drugiej instancji. W sprawie powinien więc mieć zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ponieważ treść postanowienia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i charakter tego naruszenia powoduje, że postanowienie to nie może być akceptowane. W niniejszej sprawie wystąpiła oczywistość naruszenia art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 2 p.e.a. poprzez stwierdzenie nieprawdy w zakresie wykonania obowiązków nałożonych w ostatecznej i prawomocnej decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 P.p.s.a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 13 listopada 2025 r. utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z 29 września 2025 r. o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta [...] z 14 lipca 2025 r. w części objętej punktem I dotyczącym uznania zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym toczącym się wobec tytułu wykonawczego, który stanowi decyzja Prezydenta [...] z 16 października 2017 r. o nałożeniu obowiązków związanych ze zmianą stosunków wodnych. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie wydane w nadzwyczajnym postępowaniu egzekucyjnym, tj. wszczętym z urzędu postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie rozpatrzenia zarzutów egzekucyjnych. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia kształtują przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 127 § 3, art. 156 § 1, art. 157, art. 158 § 1 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2025 r. poz. 132, dalej: u.p.e.a.). Przepis art. 18 u.p.e.a. reguluje zakres stosowania przepisów K.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym i stanowi, że jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej: 1) do czynności wierzyciela podejmowanych przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego na podstawie niniejszej ustawy, 2) w postępowaniu egzekucyjnym - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Kwestionowane przez skarżącą postanowienie jest postanowieniem, od którego przysługuje zażalenie. Stosuje się zatem art. 126 k.p.a., zgodnie z którym do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Poddanie sądowej kontroli opisanego wyżej postanowienia jest uwarunkowane istnieniem legitymacji do wniesienia skargi w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Istnienie legitymacji procesowej podlega badaniu przez sąd administracyjny, a brak tej legitymacji oznacza co do zasady oddalenie skargi. O tym bowiem, czy wnoszący skargę ma interes prawny, sąd może zdecydować, z zastrzeżeniem wyjątków określonych w przepisach prawa, dopiero w wyniku merytorycznego rozpoznania skargi (postanowienie NSA z 6 października 2006 r., II FSK 1250/05, i wyrok NSA z 16 września 2010 r., II OSK 1397/09, LEX nr 746508). Por.: T. Woś komentarz do art. 151 teza 6 [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś (red.), "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", WKP 2016). Jak stanowi art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że pod pojęciem "interes prawny" należy rozumieć interes chroniony przez prawo. Interes prawny musi wynikać z norm prawa materialnego, regulujących określoną sferę stosunków społecznych. Natomiast z interesem faktycznym mamy do czynienia wtedy, kiedy to dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracji (por. np. postanowienie NSA z dnia 2 września 2014 r., sygn. II OZ 819/14). Interes prawny musi być własny, co oznacza, że nie można opierać go na sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie charakter związków tych podmiotów byłby nie tylko faktyczny, ale i prawny (postanowienia NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. II GW 13/11; z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. II GW 15/11). Interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym ma ten podmiot, na którego sferę prawną wpłynie w sposób bezpośredni wynik tego postępowania, nie zaś podmiot, dla którego wynik ten z innych powodów ma znaczenie (postanowienie NSA z 13 czerwca 2012 r., sygn. II GZ 196/12). Pod pojęciem interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., rozumie się zatem istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem. Związek taki nie występuje między zaskarżonym postanowieniem a sytuacją prawną skarżącej. Jak wynika za akt sprawy, A. K. była stroną postępowania zakończonego decyzją o nałożeniu obowiązków na R. T. i J. T., w stosunku do których zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne, w którym zapadło kwestionowane wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienie Prezydenta [...] w przedmiocie zarzutów egzekucyjnych z 14 lipca 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tego postanowienia, a postanowienie kończące to postępowanie skierowało do A. K.. To jednak, zdaniem Sądu nie daje A. K. legitymacji do zaskarżenia postanowienia o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia do sądu administracyjnego. W tym miejscu zwrócić trzeba uwagę na specyfikę postępowania egzekucyjnego w administracji i występujących w nim podmiotów. Przedmiotem tego postępowania nie jest, jak w przypadku postępowania jurysdykcyjnego, dokonanie autorytatywnej konkretyzacji normy prawnej, ale doprowadzenie do wykonania (w tym przypadku) skonkretyzowanej już normy prawnej. Do podstawowych podmiotów postępowania egzekucyjnego zaliczyć należy: organ egzekucyjny, podmiot, na rzecz którego toczy się egzekucja i podmiot, przeciwko któremu toczy się egzekucja (J. Olszanowski, "Egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym", Wrocław 2014, s. 43). Do podmiotów drugiego rodzaju zaliczymy wierzyciela, którym zgodnie z art. 1a pkt 13 u.p.e.a., jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Podmiotem trzeciego rodzaju jest zobowiązany, tj. zgodnie z art. 1a pkt 20 u.p.e.a., osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym, a w postępowaniu zabezpieczającym - również osoba lub jednostka, której zobowiązanie nie jest wymagalne albo jej obowiązek nie został ustalony lub określony, ale zachodzi obawa, że brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić skuteczne przeprowadzenie egzekucji, a odrębne przepisy na to zezwalają. Poza wierzycielem i zobowiązanym mogą uczestniczyć w ograniczonym zakresie także inne podmioty, o ile wynika to wyraźnie z przepisów u.p.e.a. Jak wskazuje się w piśmiennictwie "Tak określony zakres podmiotowy postępowania egzekucyjnego administracji wyklucza dopuszczalność formalnoprawnej ingerencji w tok tego postępowania innych podmiotów spoza tego zakresu, nawet jeśli podmioty te były stronami postępowania rozstrzygającego daną sprawę" (J. Olszanowski, "Egzekucja....", s. 59-60). Tylko dla przykładu obrazującego udział innych podmiotów w postępowaniu egzekucyjnym można wskazać instytucję skargi na bezczynność wierzyciela, która zgodnie z art. 6 § 1a u.p.e.a., przysługuje "podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku." Podobnie sformułowano legitymację do wniesienia skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego, która zgodnie z art. 54a § 1 u.p.e.a. przysługuje zobowiązanemu, wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku, oraz organowi zainteresowanemu w wykonaniu obowiązku. Inna kategoria podmiotów została wskazana w art. 38 § 1 u.p.e.a. w kontekście żądania wyłączenia prawa do rzeczy lub prawa majątkowego spod egzekucji ("Kto, nie będąc zobowiązanym, rości sobie prawa do rzeczy lub prawa majątkowego, z którego prowadzi się egzekucję administracyjną ..."). Zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej jest specjalnym środkiem zaskarżenia przewidzianym dla zobowiązanego (vide: art. 33 § 1 u.p.e.a.), który też może kwestionować zażaleniem postanowienie w sprawie rozpatrzenia zarzutu (vide: art. 34 § 3 u.p.e.a.). W tym zakresie nie przewiduje się udziału w postępowaniu egzekucyjnym podmiotów takich jak wskazane chociażby w art. 54a § 1 u.p.e.a. Nie można przy tym powoływać się na treść art. 28 k.p.a., który reguluje krąg stron postępowania jurysdykcyjnego. Norma wynikająca z tego przepisu nie znajduje zastosowania w postępowaniu egzekucyjnym za pośrednictwem art. 18 u.p.e.a. Jak wskazuje P. Przybysz ("Ustawa o postępowaniu administracyjnym w administracji. Komentarz", Lex/el. 2025, art. 18, teza 4): "Należy odrzucić dopuszczalność stosowania w postępowaniu egzekucyjnym art. 28 k.p.a., zawierającego pojęcie strony postępowania, oraz art. 31 k.p.a., dotyczącego udziału organizacji społecznej w postępowaniu na prawach strony. Ustawa egzekucyjna nie kształtuje sytuacji procesowej uczestników postępowania w jednolity sposób. Inny jest zakres uprawnień i obowiązków zobowiązanego, a inny wierzyciela. Również obowiązki i uprawnienia osób trzecich zostały uzależnione od konkretnej sytuacji – przysługuje im nie ogólna, ale szczególna możliwość podejmowania działań w celu ochrony swego interesu prawnego, np. osoba trzecia roszcząca sobie prawo do rzeczy objętej egzekucją może żądać zwolnienia takiej rzeczy spod egzekucji i tylko w tym zakresie jest uprawniona do podejmowania działań w postępowaniu egzekucyjnym. Należy zatem przyjąć, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zawiera wyczerpującą regulację dotyczącą uczestników postępowania, wprowadzającą własne konstrukcje dla określenia podmiotów postępowania (zob. K. Jandy-Jendrośka, System..., s. 280 i powołana w przypisie wypowiedź R. Malinowskiego zamieszczona w recenzji książki Z. Leońskiego, RPEiS 1970/2, s. 303). Regulacja ta nie nawiązuje do pojęcia strony postępowania przyjętego w Kodeksie postępowania administracyjnego i nie pozwala na udział w postępowaniu egzekucyjnym tych podmiotów, które powołują się na posiadanie interesu związanego z prowadzoną egzekucją, ale których udziału w postępowaniu tym nie przewidział ustawodawca. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego odmawia się zatem stronie uprawnionej do wszczęcia postępowania administracyjnego uznania legitymacji do żądania wszczęcia postępowania egzekucyjnego w celu wymuszenia wykonania obowiązku wynikającego z decyzji wydanej w tym postępowaniu (zob. wyrok NSA z 6.01.1998 r., IV SA 1318/97, LEX nr 43147 oraz wyrok NSA z 14.07.1998 r., IV SA 1521/96, LEX nr 43222 i wyrok NSA z 14.07.1998 r., IV SA 1498/96, LEX nr 43829). Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny odmawia dopuszczenia do udziału w postępowaniu egzekucyjnym tych podmiotów, które powołują się wyłącznie na to, że mają w tym interes prawny (zob. postanowienie NSA OZ we Wrocławiu z 25.06.1998 r., I SA/Wr 85/97, LEX nr 33624, dotyczące odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu egzekucyjnym nabywcy rzeczy sprzedanych w toku egzekucji). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wyklucza to dopuszczalności podjęcia działań prawnych przez osoby trzecie, mające interes prawny wiążący się z prowadzoną egzekucją, np. złożenia petycji, skargi lub wniosku w trybie i na zasadach określonych przepisami działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego (postanowienie NSA z 15.03.1999 r., IV SAB 168/98, LEX nr 48243)". Skoro zatem u.p.e.a. nie przyznaje legitymacji do wniesienia zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym innym podmiotom niż zobowiązany, a zarazem u.p.e.a. nie przyznaje legitymacji do zaskarżenia postanowienia w sprawie rozpatrzenia zarzutów innym podmiotom niż zobowiązany, zwłaszcza podmiotowi, którego interesu prawnego lub faktycznego dotyczy sprawa egzekucyjna, to podmioty te nie są stronami postępowania egzekucyjnego, także nadzwyczajnego postępowania egzekucyjnego. Konsekwencją powyższego jest również brak interesu prawnego we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, co uwarunkowane jest – jak wskazano powyżej – interesem prawnym. W sprawie egzekucyjnej interes prawny nie jest zdeterminowany normami prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego, ale normami postępowania egzekucyjnego. Te zaś nie uprawniają skarżącej do kwestionowania postanowienia dotyczącego zarzutów egzekucyjnych skierowanego do zobowiązanych R. T. i J. T., także w kontekście postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego postanowienia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.