II SA/Kr 34/24

Dnia 28 lutego 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr:) Asesor WSA Anna Kopeć po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2024 r. sprawy ze skargi P. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 20 października 2023 r. znak SKO.ZP/415/515/2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, po rozpatrzeniu wniosku P. Z. (skarżący) utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 27 września 2023 r., nr SKO.ZP/415/262/2023, orzekające o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Nr 10/2022 Wójta Gminy Pałecznica z dnia 1 grudnia 2022 r. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zainicjowane zostało wnioskiem skarżącego z dnia 12.05.2023 r. o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą rozbudowa Gminnego Centrum Kultury i Promocji Gminy Pałecznica filia w Czuszowie - rozbudowa i przebudowa istniejącego Domu Ludowego w Czuszowie wraz z budową amfiteatru z instalacjami, zbiornikiem szczelnym na nieczystości ciekłe, zbiornikiem szczelnym na wody opadowe i utwardzeniem terenu (obwieszczenie o wydaniu decyzji). Skarżący uzasadnił, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a to z uwagi na fakt, że planowane w niej przedsięwzięcie nie ma w całości charakteru inwestycji celu publicznego, o którym mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Zgodnie z projektem oraz informacjami uzyskanymi w Gminie Pałecznica w ramach ww. decyzji zamierzona jest częściowa przebudowa Domu Ludowego w Czuszowie wraz z dobudowaniem trzech garaży dla ochotniej straży pożarnej. W efekcie rozpatrzenia powyższego wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z 27 września 2023 r., orzekło o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Nr 10/2022 Wójta Gminy Pałecznica na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 28 oraz art. 157 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że brak jest podstaw do przyznania skarżącemu statusu strony w ewentualnym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Zdaniem Kolegium, złożony przez stronę wniosek opiera się ewentualnie - co najwyżej - na istnieniu interesu faktycznego, który nie uzasadnia jednak przyznania statusu strony w postępowaniu z niniejszego zakresu. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, podnosząc analogiczne argumenty, jak we wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Pałecznica. W uzasadnieniu wniosku podano, że z dotychczas podniesionych argumentów bezspornie wynika, że skarżący posiada interes prawny, który uzasadniał wystąpienie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Podstawy faktyczne i prawne wskazane we wniosku o stwierdzenie nieważności zobowiązywały SKO do uznania go za stronę postępowania i wszczęcia postępowania z urzędu. Nadto ponowienie zaakcentowano, że przedsięwzięcie objęte decyzją nie miało w całości charakteru inwestycji celu publicznego. SKO w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia podzieliło stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu, że w dacie orzekania przez organ I instancji w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla ww. zamierzenia inwestycyjnego skarżący nie był stroną tego postępowania. Zgodnie z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy stronami postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji był Inwestor - Gmina Pałecznica oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będzie lokalizowana inwestycja celu publicznego. Organ I instancji zgodnie z treścią art. 53 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji kończącej sprawę wydał obwieszczenie, umieszczone na tablicy ogłoszeń Urzędu oraz stronie internetowej Urzędu Gminy Pałecznica. Treść złożonego w niniejszej sprawie wniosku uzasadnia twierdzenie, że wnioskodawca nie posiada indywidualnego, konkretnego, aktualnego i sprawdzalnego obiektywnie interesu prawnego w stwierdzaniu nieważności ww. decyzji, który wynikałby z przepisu prawa, co uzasadnia na podstawie powołanych przepisów odmowę wszczęcia na wniosek strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Pałecznica z 1.12.2022 r. Interes prawny w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego ograniczającej zagospodarowanie nieruchomości skarżącego ze względu na mającą powstać inwestycję. Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Przy czym istotne jest, aby pomiędzy sytuacją prawną danego podmiotu a przedmiotem postępowania istniał związek polegający na tym, że akt stosowania obowiązującej normy prawa materialnego może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Samo niezadowolenie z treści decyzji podanej do publicznego obwieszczenia nie uzasadnia wykazanego interesu prawnego. Sam fakt pozostawania mieszkańcem gminy Pałecznica nie jest uzasadnieniem interesu prawnego lecz faktycznego. Skoro skarżący nie wykazał interesu prawnego do występowania jako strona w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacji celu publicznego wydanej przez Wójta Gminy P., Kolegium zasadnie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Pałecznica z 1.12.2022 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 61 a § 2 k.p.a., art. 28 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr 10/2022 z uwagi na brak podstaw do przyznana skarżącemu statusu strony, - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., art. 7 oraz 156 §1 pkt 2 k.p.a., art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego i prawidłowego wyjaśnienia sprawy, podczas gdy organ miał obowiązek wnikliwego zweryfikowania czy skarżący ma interes prawny w zaskarżeniu decyzji. Nadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U.2023.977, "u.p.z.p.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżący nie ma interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Mając na uwadze powyższe, wniesiono o: uchylenie postanowień obu instancji i podjęcie postępowania w sprawie nieważności decyzji, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podano, że postępowanie zakończone ww. decyzją dotyczy inwestycji celu publicznego. Skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu decyzji, bowiem skutki jej wydania dotyczą go bezpośrednio - po pierwsze jako mieszkańca Gminy Pałecznica, a po drugie jako Radnego Gminy Pałecznica. Skarżący jest również właścicielem nieruchomości sąsiedniej względem planowanej inwestycji (działki nr [...] położonej w miejscowości C.). Skarżący jest zmuszony do znoszenia uciążliwości związanych z zabudową przyległych terenów. Planowana inwestycja bezpośrednio wpływa na jego prawa. Nadto "inwestycja celu publicznego" oznacza, że jest to inwestycja przeznaczona do użytku powszechnego i w interesie publicznym. Przez interes publiczny należy rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności naruszających prawo i przez to mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. - Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, zwanej dalej: "p.p.s.a.") lub też wystąpiło naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do treści art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym za zasadzie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Istota sporu sprowadza się do ustalenia czy skarżący posiada interes prawny wymagany do zainicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Nr 10/2022 Wójta Gminy Pałecznica z 1 grudnia 2022 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą rozbudowa Gminnego Centrum Kultury i Promocji Gminy Pałecznica filia w Czuszowie - rozbudowa i przebudowa istniejącego Domu Ludowego w Czuszowie wraz z budową amfiteatru z instalacjami, zbiornikiem szczelnym na nieczystości ciekłe, zbiornikiem szczelnym na wody opadowe i utwardzeniem terenu. Zdaniem Kolegium skarżący nie wykazał skutecznie posiadania interesu prawnego, a wyłącznie faktyczny. Nadto skarżący nie był stroną postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie stanowi interesu prawnego, w ocenie organu, podnoszona przez skarżącego okoliczność pozostawania mieszkańcem gminy Pałecznica, ani radnym tej gminy. W powstałym sporze Sąd przyznał rację Kolegium z następujących powodów. Podstawą wydania zaskarżonego aktu stanowi art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym: "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio." Wydając rozstrzygnięcie na podstawie ww. przepisu organ administracji nie bada merytorycznie wniosku, lecz ogranicza się jedynie do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Z treści ww. przepisu wynikają dwie niezależne przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną lub niemożność wszczęcia postępowania z jakichkolwiek innych przyczyn. Przy czym, co istotne, przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne. Oznacza to, że ich ustalenie i wskazanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu administracji. W badanej sprawie powodem odmowy wszczęcia postępowania było wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tak więc o statusie strony decyduje brzmienie przepisów prawa materialnego. Aby stwierdzić istnienie interesu prawnego należy ustalić związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie prawa materialnego. Dodatkowo, musi on być aktualny, zatem uzasadniony okolicznościami i zdarzeniami, które wystąpiły lub nadal trwają. Od tak pojętego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje ono oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 2719/19, CBOSA). W pierwszej kolejności należy wskazać, że w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zasadą jest, że stroną w takim postępowaniu, a zarazem podmiotem, który może żądać jego wszczęcia, jest osoba, która była uznana za stronę w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji w postępowaniu zwykłym. Jednakże w tym zakresie nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad, które można stosować automatycznie w każdej sprawie. Nie zawsze osoba, która miała status strony w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot także w postępowaniu nadzwyczajnym. Może też zdarzyć się sytuacja odwrotna, a mianowicie, że podmiot, który nie był uznany za stronę w postępowaniu zwykłym, będzie miał taki status w postępowaniu nadzwyczajnym. Zatem kwestie te należy zawsze rozważyć indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego lub faktycznego mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 932/09 i z dnia 2 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 347/06, CBOSA). Należy przy tym zaznaczyć, że dla stwierdzenia, czy danym osobom przysługuje prawo do żądania stwierdzenia nieważności decyzji znaczenie ma okoliczność, czy skutki stwierdzenia nieważności decyzji będą miały wpływ na sferę ich interesu prawnego. Podmiot, który żąda stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu, w którym nie był uznany za stronę, powinien zatem wykazać, że ma interes prawny w domaganiu się stwierdzenia jego nieważności. Chodzi tu o interes prawny oparty na przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Z uwagi na szeroko rozumianą podstawę legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym oraz brak legalnej definicji pojęcia interesu prawnego nie może ulegać wątpliwości, że kwestie zdolności administracyjnoprawnej danej osoby w konkretnym postępowaniu administracyjnym powinny być rozważane bardzo wnikliwie. Wykazanie szczególnej ostrożności przy analizie tego problemu jest niezbędne, aby zbyt pochopnie nie wyeliminować z postępowania administracyjnego osób powołujących się na swój interes prawny w tym właśnie postępowaniu. Przenosząc poczynione dotychczas uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, że skarżący nie był stroną postępowania o lokalizacji celu publicznego (dopowiedział się o nim z obwieszczenia), co jednakże nie przesądza automatycznie o jego braku. Jak wskazywano już powyżej, podmiot, który żąda stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu, w którym nie był uznany za stronę, powinien zatem wykazać, że ma interes prawny w domaganiu się stwierdzenia jego nieważności. Skarżący swój interes prawny wywodzi z faktu zamieszkiwania na terenie gminy, sprawowania mandatu radnego, a w skardze dodatkowo podaje, że jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej do terenu inwestycji i z tego powodu musi znosić uciążliwości związane z jej realizacją. Jak również akcentowano powyżej, o statusie strony decyduje brzmienie przepisów prawa materialnego, tu przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz. U. z 2923 r., poz. 977; u.p.z.p.). Jak wskazuje się w orzecznictwie krąg stron (podmiotów posiadających interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.) w sprawie o ustalenie warunków zabudowy (analogicznie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego) musi być ustalany z uwzględnieniem jej charakteru, który jest ściśle związany z określonym obszarem odziaływania planowanej (projektowanej) inwestycji. W judykaturze utrwalone jest stanowisko, wedle którego przymiot strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą posiadać oprócz inwestora (wnioskodawcy) i podmiotów posiadających tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy (właścicieli lub użytkowników wieczystych) także właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, przy czym mogą go mieć także właściciele nieruchomości nieposiadających wspólnej granicy, lecz pozostających w zasięgu swoich wpływów lub w związku gospodarczym. Ustalenie zatem kręgu stron postępowania zależy nie tylko od usytuowania poszczególnych nieruchomości względem terenu inwestycji, ale też charakteru planowanego przedsięwzięcia, rodzaju, stopnia i zakresu uciążliwości inwestycji oraz zasięgu oddziaływania na otoczenie. Skoro mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu, to w przedmiotowej sprawie bez wątpienia skarżący go nie posiada. Wskazywane przez skarżącego okoliczności zamieszkiwania na terenie gminy i sprawowania tam mandatu radnego stanowią wyłącznie o jego interesie faktycznym. Skarżący nie wykazał również, że planowana inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość w sensie naruszania jego prawa własności (art. 144 k.c.), które obejmuje prawo do korzystania, rozporządzania, pobierania pożytków. W tym zakresie wskazywał wyłącznie na uciążliwość budowy, co również stanowi interes faktyczny. Brak jest zatem związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją skarżącego w zakresie prawa materialnego. W realiach niniejszej sprawy, odnosząc się bezpośrednio do zarzutów skargi, należało stwierdzić ich niezasadność. W tym stanie sprawy, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.