II SA/Kr 3/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi D. R. i M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 30 października 2025 r., znak: SKO-ZP-415-275/25 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu solidarnie na rzecz D. R. i M. R. kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

II SA/Kr 3/26 UZASADNIENIE Wójt Gminy Bukowina Tatrzańska decyzją z 21 lipca 2025 r., znak: BUA.6730.182.2025, wydaną na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej: "upzp"), odmówił D. R. i M. R. (dalej: "skarżący") ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną oraz urządzeniami budowlanymi na działce nr [...] w L. ze względu na niespełnienie warunku dobrego sąsiedztwa (i) oraz niespełnienie warunku wystarczającego uzbrojenia (ii). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu (dalej: "SKO") decyzją z 30 października 2025 r., znak: SKO-ZP-415-275/25, wydaną po rozpatrzeniu odwołania skarżących, utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy, podzielając przy tym tylko pierwszą przyczynę odmowy, albowiem w zakresie uzbrojenia wystarczające jest przedłożenie warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej. Działka nie przylega do żadnej drogi publicznej/wewnętrznej, więc granice obszaru analizowanego należało ustalić w odległości nie mniejszej niż 50 m od terenu inwestycji. Z uwagi na wymiary działki właściwym było zwiększenie tej odległości do ok. 75 m (tak wyznaczony obszar pozwoli obiektywnie odzwierciedlić istniejące zagospodarowanie w otoczeniu). Dalsze zwiększenie byłoby nieuzasadnione – najbliższy legalny budynek mieszkalny jednorodzinny usytuowany na działce dostępnej z tej samej drogi publicznej znajduje się na działce nr [...] zlokalizowanej w zupełnie innej przestrzeni urbanistycznej w odległości ok. 290 m. Rozciąganie zasięgu analizy prowadziłoby do rozpraszania zabudowy. Działka zlokalizowana jest w oderwaniu od istniejącej zabudowy mieszkaniowej wsi w otoczeniu terenów otwartych-rolniczych z licznymi grupowymi i pojedynczymi zadrzewieniami. Co prawda w sąsiedztwie na działce nr [...] znajdują się dwa budynki, tj. budynek rekreacyjny o pow. zabudowy ok. 35 m2 oraz budynek gospodarczy o pow. zabudowy ok. 20 m2, jednakże tego pierwszego uwzględniać nie można, bo stanowi samowolę budowlaną, skoro powstał bez pozwolenia/zgłoszenia/decyzji o warunkach zabudowy (30 kwietnia 2015 r. zgłoszono jedynie dwa budynki gospodarcze, a nie budynek rekreacyjny). Gdyby go nawet uwzględniać, to i tak planowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie stanowiłaby kontynuacji zabudowy rekreacji indywidualnej (II SA/Sz 932/19, II SA/Gd 737/17). Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego, zarzucając przy tym: 1) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez przyjęcie, że: a. na działce sąsiedniej znajdują się "samowole budowlane", choć organ nie dysponuje żadną decyzją nadzoru budowlanego ani innym dokumentem potwierdzającym taki status; b. nie ma zabudowy mogącej wyznaczyć kontynuację funkcji, podczas gdy istnieją obiekty o zbliżonym charakterze, wykorzystywane rekreacyjnie; 2) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp przez przyjęcie, że zasada dobrego sąsiedztwa wymaga identycznej funkcji, podczas gdy wystarczająca jest funkcja podobna; 3) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp przez arbitralne stwierdzenie braku dostępu do drogi publicznej bez ustalenia rzeczywistego przebiegu dojazdu, tytułu prawnego, parametrów fizycznych i bez wezwania strony do uzupełnienia dokumentacji; 4) naruszenie zasady związania organu granicami analizy urbanistycznej przez ocenę inwestycji w sposób właściwy dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zamiast dla decyzji o warunkach zabudowy; 5) naruszenie art. 8 kpa przez ocenę inwestycji jako "masowej" bez jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego oraz przez odmowę zgody na inwestycję o charakterze rekreacyjnym typowym dla terenów górskich, turystycznych; 6) naruszenie art. 107 § 3 kpa niepełne, wybiórcze i wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie decyzji zawierające twierdzenia nieznajdujące oparcia w zgromadzonych dowodach; 7) naruszenie art. 61 ust. 5a upzp przez wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości 75 m zamiast w odległości 207 m wynikającej z trzykrotności szerokości frontu działki (69 m) bez uwzględnienia możliwości rozciągnięcia obszaru analizowanego i z pominięciem tego, że obszar charakteryzuje się zabudową wyspową; 8) przyjęcie, że budynki mieszkalno-gospodarcze w obszarze analizowanym stanowią zabudowę zagrodową, podczas gdy budynki gospodarcze nie muszą mieć związku z produkcją rolną, lecz mogą służyć przechowywaniu sprzętu domowego, ogrodowego lub pełnić inne funkcje usługowo-techniczne – w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkalna i gospodarcza powstała kilkadziesiąt lat temu, która nie determinuje funkcji rolniczej, ani nie wyklucza lokalizacji zabudowy mieszkaniowej; nadto organ błędnie ustalił odległość zabudowy mieszkalnej na działce nr [...] (210 m zamiast 160 m, bo odległość należy mierzyć do terenu działki, a nie ściany budynku); 9) naruszenie art. 21 ust. 1, art. 22 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp oraz art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pb") przez nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności oraz w prawo do zabudowy nieruchomości mimo braku jakiejkolwiek kolizji z interesem publicznym lub interesem osób trzecich; 10) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp przez ustalenie, że teren nie posiada wystarczającego uzbrojenia, podczas gdy inwestor posiada ważne warunki przyłączenia do sieci energetycznej, które stanowią wiążące zobowiązanie przedsiębiorstwa energetycznego do zapewnienia dostawy energii (brak rozbudowy sieci na dzień wydania decyzji nie oznacza braku możliwości technicznych przyłączenia, a proces rozbudowy sieci następuje po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy). W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dodatkowo, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga jest uzasadniona. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.), zwanej w dalszej części uzasadnienia u.p.z.p. Zgodnie natomiast z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688 z późn. zm.), do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1. W niniejszej sprawie wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy złożony został w dniu 22 kwietnia 2025 r., powyższy przepis ma zatem w sprawie zastosowanie. W myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z uwzględnieniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Przepis ten (stosowany odpowiednio) stanowi, że nie wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu wynikającym z zastosowania przepisów przejściowych, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5)decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6)zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym od 7 maja 2025 r. tj. po zmianie dokonanej ustawą z dnia 4 kwietnia 2025 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 527), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Podkreślenia wymaga, że cytowany wyżej przepis art. 61 ust. 5a, jako "front terenu" rozumie tylko część granicy działki budowlanej, tę część z której odbywa główny wjazd na działkę i która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową. Decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 1116). Najistotniejszy zarzut skargi sprowadza się do tego, że organ błędnie wyznaczył obszar analizowany. W niniejszej sprawie teren inwestycji obejmuje działkę nr [...], która zostanie skomunikowana z drogą publiczną – powiatową ([...]) poprzez służebność ustanowioną na działce [...], a następnie przez drogę wewnętrzną na działkach [...], [...] oraz [...] Teren inwestycji nie przylega zatem w żadnej części do drogi publicznej lub publicznie dostępnej drogi wewnętrznej, natomiast przylega do służebności drogowej, a wjazd na teren inwestycji odbywać się będzie właśnie od tej strony. Zatem północna granica działki inwestycyjnej, przylegająca do służebności drogowej stanowi "front terenu" w rozumieniu przywołanych wyżej przepisów u.p.z.p. Organ wyznaczył obszar analizowany, wskazując, że teren ten nie przylega do żadnej drogi wewnętrznej lub drogi publicznej i ustalił jego rozpiętość : " z uwagi na faktyczne parametry (wymiary) planowanej działki budowlanej, dla uzyskania miarodajnych wyników analizy i zachowania ładu urbanistycznego ukształtowanego na tym terenie, granice obszaru analizowanego ustalono w odległości ok. 75 m od granicy planowanej inwestycji , tj. na poziomie wyższym niż minimalna odległość wynosząca 50 m.". W tak ustalonym obszarze znalazła się jedna zabudowana działka, nr [...], na której znajdują się dwa budynki: gospodarczy o powierzchni zabudowy ok. 20 m2 oraz budynek rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy ok. 35 m2. Organ ustalił też, że budynek rekreacji indywidualnej został wybudowany bez wymaganych pozwoleń administracyjnych. Organ pozyskał do akt dokumenty dotyczące zgłoszenia na tej działce budowy dwóch budynków gospodarczych, a nie budynku gospodarczego i rekreacyjnego. W konsekwencji organ uznał, że nie jest możliwe dokonywanie ustaleń dotyczących kontynuacji cech, parametrów i funkcji zabudowy w nawiązaniu do obiektu stanowiącego samowolę budowlaną. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela ten pogląd, prezentowany również w orzecznictwie sądów administracyjnych, że w wynikach analizy powinno uwzględniać się jedynie obiekty wybudowane legalnie. Skoro organ ustalił i udokumentował, że na działce [...] dokonano w 2015 r. zgłoszenia dwóch budynków gospodarczych o powierzchni 24,6 m2 każdy, a na działce posadowiony jest budynek rekreacji indywidualnej o powierzchni 35 m2 (oraz budynek gospodarczy) to był uprawniony do stwierdzenia, że nie jest to zabudowa która powstała legalnie. Niemniej jednak zdaniem Sądu, obszar analizowany nie został wyznaczony prawidłowo. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 5a, zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego wokół terenu inwestycji w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu. Natomiast przewidziane w tym przepisie: wielkość minimalna tj. nie mniejsza niż 50 m oraz wielkość maksymalna tj. nie większa niż 200 m, są jedynie wielkościami granicznymi, służącymi w głównej mierze sytuacjom nietypowym. Z jednej strony wielkość maksymalna 200 m ma ograniczać poszerzanie obszaru analizowanego ponad rozsądną i uzasadnioną urbanistycznie wielkość, zaś z drugiej strony wielkość minimalna ma zagwarantować ustalenie obszaru analizowanego w taki sposób, aby obrazował rzeczywiste zastane otoczenie urbanistyczno – architektoniczne w przypadkach, gdy front terenu jest bardzo wąski. Przykładowo front działki może wynosić 10 metrów, a wówczas obszar analizowany wokół działki zostałby wyznaczony (jako trzykrotna szerokość frontu) na poziomie 30 metrów, co niekoniecznie musiałoby odzwierciedlać zastany stan urbanistyczny i nie gwarantowałoby wyprowadzenia prawidłowych wniosków w zakresie koniecznych ustaleń dotyczących kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W sytuacji przeciwnej - gdy front działki jest szczególnie duży i wynosi np. 150 metrów, również wówczas wyniki analizy tak dużego obszaru (450 metrów) nie musiałyby prowadzić do właściwych wniosków i wyników. Niemniej jednak zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego jako trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji. Prawdą jest, że poszerzanie obszaru analizowanego w celu poszukiwania zabudowy pozwalającej na uwzględnienie wniosku inwestora jest niedopuszczalne, prowadzi do naruszenia zasad ładu przestrzennego, który m.in. ma zapobiegać rozpraszaniu zabudowy, czyli sytuowania nowej zabudowy w obszarach wolnych dotychczas od zainwestowania i w oderwaniu od zespołów zabudowy istniejącej. W niniejszej sprawie jednak obszar analizy nie tyle poszerzono, co pomniejszono, czego przepis art. 61 ust. 5a nie przewiduje. Skoro front działki jak twierdzi strona skarżąca wynosi 69 metrów, to ograniczeniem będzie maksymalna wielkość 200 metrów. Natomiast przyjęcie tego obszaru w wielkości 75 metrów nie znajduje w niniejszej sprawie uzasadnienia. Nie jest natomiast jasny zarzut skargi dotyczący naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp "przez arbitralne stwierdzenie braku dostępu do drogi publicznej bez ustalenia rzeczywistego przebiegu dojazdu, tytułu prawnego, parametrów fizycznych i bez wezwania strony do uzupełnienia dokumentacji" – takich ustaleń organ w zaskarżonej decyzji nie poczynił. Podobnie nie jest jasny zarzut dotyczący naruszenia naruszenie art. 8 kpa przez "ocenę inwestycji jako "masowej" bez jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego oraz przez odmowę zgody na inwestycję o charakterze rekreacyjnym typowym dla terenów górskich, turystycznych". Wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczył ustalenia tych warunków dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego a nie dla budynku rekreacji indywidualnej, i w takim zakresie wniosek był przez organy rozpoznawany. Skoro jednak obszar analizy został błędnie wyznaczony, to w ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie obowiązany przeprowadzić analizę ponownie, przy uwzględnieniu powyższych uwag. Wobec powyższego zaskarżona decyzja została uchylona na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. Decyzja organu I Instancji została uchylona na zasadzie art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 980 zł składa się: kwota 500 zł tytułem uiszczonego przez skarżących wpisu oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżących, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).