II SA/Kr 279/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Jacek Bursa ASR WSA Anna Kopeć (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Tarnowie na uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowie nr LXXXIII/783/2023 z dnia 30 marca 2023 r. w sprawie wyrażenia sprzeciwu wobec planów sprzedaży nieruchomości przy ulicy P. i zaniechanie realizacji koncepcji "Parku [...] " postanawia: odrzucić skargę.

Prokurator Okręgowy w Tarnowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowie Nr LXXXIII/783/2023 z z 30 marca 2023 r. w sprawie wyrażenia sprzeciwu wobec planów sprzedaży nieruchomości przy ulicy P. i zaniechania realizacji koncepcji "Parku [...]", domagając się stwierdzenia nieważności tej uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucił: I. naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (dalej skrót: u.s.g.), poprzez jego błędne zastosowanie polegające przyjęciu, iż stanowi samodzielną podstawę do podjęcia przez Rady Miejska w Tarnowie uchwały, w której w § 1 organ stanowiący gminy wyrażając sprzeciw wobec planu Prezenta Miasta Tamowa do sprzedaży indywidualnie wskazanej nieruchomości na terenie miasta Tamowa, wskazuje kierunek działań jakich ma zaniechać organ wykonawczy, podczas gdyż prawidłowym jest przyjęcie, iż powołany przepis stanowi jedynie ogólną normę kompetencyjną i nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do podjęcia przez Radę Miejską w Tarnowie uchwały, w której treści organ stanowiący wyraża zamiar wskazania organowi wykonawczemu podjęcia konkretnych działań podlegających na zaniechaniu sprzedaży indywidualnie wskazanej nieruchomości na terenie miasta Tamowa, II. naruszenie art. 18 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędne zastosowanie polegające przyjęciu, iż stanowi samodzielną podstawę do podjęcia przez Rady Miejska w Tarnowie uchwały w której § 2 organ stanowiący gminy zwraca się do Prezenta Miasta Tamowa o podjęcie działań zmierzających do zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Tamowa, podczas gdyż prawidłowym jest przyjęcie, iż powołany przepis stanowi jedynie ogólną normę kompetencyjną i nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do podjęcia przez Radę Miejską w Tarnowie uchwały, w której treści organ stanowiący wyraża względem organu wykonawczego podjęcie działań które w kierunku zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Tamowa, które to pozostają w wyłącznej kompetencji organu stanowiącego. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Wskazano, że powołanie w podstawie prawnej uchwały tylko art. 18 ust. 1 u.s.g. wskazuje, iż uchwała nie jest aktem o charakterze normatywnym (ogólnym i abstrakcyjnym) i jako taka nie może być w żadnym wypadku traktowana jako akt prawa miejscowego, natomiast jest to uchwała o charakterze wyłącznie intencyjnym. Zaskarżona uchwała mieści się w granicach wolności wypowiedzi organu władzy publicznej - wyznaczonych przez zasadę legalizmu, a w odniesieniu do rady gminy, szczegółowo przez art. 6 u.s.g. Zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, czyli aktu normatywnego o charakterze generalno - abstrakcyjnym. Zdaniem organu nie stanowi również aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, innego niż akt prawa miejscowego, podejmowanego w sprawach z zakresu administracji publicznej - o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Bez wątpienia nie stanowi ona realizacji zadania publicznego przypisanego ustawowo organowi samorządu terytorialnego (Radzie Miejskiej Tamowa), a ponadto nie zawiera elementu władztwa administracyjnego. Jak bowiem podkreśla się w orzecznictwie, w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2010 r., IOSK 207/10). Z tego względu zaskarżona uchwała nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Na rozprawie w dniu 22 maja 2024 r. Prokurator wskazał na sygnatury spraw przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie o podobnym charakterze, w których uznano kognicję sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.).\ W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała nr LXXXIII/783/2023 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 30 marca 2023 r. w sprawie wyrażenia sprzeciwu wobec planów sprzedaży nieruchomości przy ul. P. i zaniechania realizacji koncepcji "Parku [...]" o treści: "Na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 i 572), Rada Miejska w Tarnowie uchwala, co następuje: § 1. Rada Miejska w Tarnowie wyraża swój stanowczy sprzeciw wobec planów zbycia nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasta Tarnowa zlokalizowanej przy ul. P., obr. [...] działka nr [...] oraz zaniechania realizacji koncepcji "Parku [...]". § 2. Rada Miejska pragnie zauważyć, że teren ten jest cenny pod względem przyrodniczym, stanowi element tzw. "[...] Tarnowa" i jako taki wymaga ochrony przed dalszą zabudową. Zgodnie z ekspertyzą wykonaną przez zespół ekspertów [...] Towarzystwa [...] w 2018 r., które potwierdziło na tym terenie istnienie gatunków chronionych, teren ten należy chronić przed zabudową oraz podjąć działania mające na celu ustanowienie użytku ekologicznego. Rada Miejska zwraca się do Pana Prezydenta, aby przy najbliższej zmianie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Tarnowa tereny byłej strzelnicy zostały przeznaczone pod tereny zielone. § 3. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia." Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w ustawowym terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co prowadzi do jej odrzucenia, bez konieczności jej merytorycznego rozpoznania. Nie ulega wątpliwości, że uchwała o takim brzmieniu nie stanowi aktu prawa miejscowego jako aktu o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, a zatem możliwość jej zaskarżenia może być rozpatrywana wyłącznie w oparciu o art. 3 pkt 6 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skargą do sądu administracyjnego mogą być objęte jedynie akty, które dokonywane są w sprawach z zakresu administracji publicznej. Analizę zakresu wskazanego wyżej przepisu przeprowadził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. I OPS 14/13 (dostępna w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych): "Natomiast akty z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. rozumiane są jako akty organów samorządowych niezawierające przepisów prawa powszechnie obowiązującego, zatem mogą to być akty o charakterze ogólnym wewnętrznego obowiązywania, jak regulaminy kierowane do podległych organów czy jednostek, oraz o charakterze zewnętrznym, byle miały oparcie w materii publicznoprawnej (p. J. Świątkiewicz, op. cit., str. 96-97, T. Woś, op. cit, str. 95-97). Podkreśla się w doktrynie, że regulacja ta nie została w pełni zsynchronizowana z przepisami ustaw samorządowych, aczkolwiek przepisy tych ustaw nie zostały derogowane przez P.p.s.a. i nie utraciły mocy (T. Woś, op. cit.). Są przepisami szczególnymi w stosunku do P.p.s.a., mają zróżnicowany charakter, bo zarówno generalny, jak i indywidualny. Za należące do tej kategorii uważa się akty noszące następujące cechy: 1) mają na celu realizację zadań publicznych przypisanych organom jednostek samorządu terytorialnego w drodze ustawy; 2) nakładają obowiązek, stwierdzają uprawnienie lub obowiązek, bądź tworzą lub znoszą istniejący stosunek prawny; 3) mają charakter indywidualny bądź generalny; 4) nie są aktami prawa miejscowego. Akty te są ujmowane szeroko, bez względu na formę, gdyż decydujące znaczenie w zakresie ich kwalifikacji ma materia przez nie regulowana. W tym obszarze mieszczą się wszystkie szczeble administracji samorządowej. Do zakresu działania organów samorządowych należą wszelkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami dla innych podmiotów, nadto zadania zlecone z zakresu administracji rządowej (tak Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 15 września 2009 r., sygn. akt II OSK 461/09). Istotna jest tu także forma aktu i organ go podejmujący. Gdy są to akty mające charakter uchwał czy zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego, wówczas zaliczane są do omawianej kategorii (B. Adamiak: Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2006 r., nr 2, str. 16)". Zaskarżona uchwała nie spełnia drugiego ze wskazanych wyżej kryteriów, bowiem nie nakłada żadnego obowiązku, nie stwierdza uprawnienia ani obowiązku, nie tworzy ani nie znosi istniejącego stosunku prawnego. Rada Miejska w Tarnowie przedstawiła swoje stanowisko, jednakże nie ma ono charakteru wiążącego wobec jakiegokolwiek podmiotu. Z tego względu należy przyjąć, że uchwała nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej i w konsekwencji nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Powołane przez Prokuratora sygnatury sprawy przed WSA w Krakowie (III SA/Kr 976/21) i przed NSA (III OSK 1527/22) nie mogą stanowić o rozszerzeniu kognicji sądów administracyjnych, bowiem dotyczyły one bardzo specyficznej uchwały w przedmiocie podjęcia deklaracji "Gmina (...) wolna od ideologii [...]". W świetle powyższego należało dojść do wniosku, że zaskarżona uchwała nie została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, a w konsekwencji nie mieści się w kognicji sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 odrzucił ją jako niedopuszczalną.