II SA/Kr 256/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi F. K. na czynność Wójta Gminy Łapsze Niżne z dnia 21 lutego 2007 r. w przedmiocie włączenia budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Ł. położonego na działce nr [...] – do gminnej ewidencji zabytków I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Gminy Łapsze Niżne na rzecz F. K. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

II SA/Kr 256/26 UZASADNIENIE 27 stycznia 2026 r. F. K. (właściciel działki nr [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym przy ul. [...] w Ł. – KW nr [...], dalej: "skarżący") wniósł o stwierdzenie bezskuteczności czynności Wójta Gminy Łapsze Niżne (dalej: "organ") z 21 lutego 2007 r. polegającej na założeniu karty adresowej nr [...] i włączeniu jej do gminnej ewidencji zabytków (dalej: "GEZ"), a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania (w tym opłaty skarbowej), zarzucając przy tym naruszenie: 1) art. 22 ust. 5 w zw. z art. 3 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: "uozoz") przez niepoprzedzone czynnościami wyjaśniającymi uznanie za zabytek; 2) art. 22 ust. 5 w zw. z art. 3 pkt 1 i pkt 2 uozoz w z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art 64 ust 1-4 Konstytucji RP przez założenie karty adresowej dla nie-zabytku bez poinformowania właściciela; 3) § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 14 maja 2004 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2004 r. nr 124 poz. 1305, dalej: "rozporządzenie") przez włączenie do GEZ niewyczerpującej karty adresowej, (niewypełniona rubryka "16. Informacja o ochronie"; lakonicznie wypełniona rubryka nr "17. Stan zachowania"; rubryka nr 21 zawiera tylko jedno częściowe zdjęcie budynku z zewnątrz; brak potwierdzenia rubryk nr "4. Datowanie" i "17. Stan zachowania"); 4) § 12 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 3 pkt 1 i pkt 2 uozoz przez uznanie bez wskazania podstawy prawnej i faktycznej za zabytek. W uzasadnieniu skargi powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r., sygn. akt P 12/18 i wskazał, że termin do wniesienia skargi należy liczyć od 22 stycznia 2026 r. (data uzyskania potwierdzenia tego, że organ podjął tylko czynność materialno-techniczną, ale nie wydawał zarządzeń). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, wskazując przy tym, że nie oceniał zabytkowości, bo ujęcie w GEZ zasadzało się na automatyzmie przewidzianym w art. 22 ust. 5 pkt 2 uozoz. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna. Przypomnieć należy, że skarga, kwestionując czynność włączenia obiektu do GEZ w dniu 21 lutego 2007 r. zarzuca naruszenie art. 22 ust. 5 w zw. z art. 3 pkt. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez: 1/ uznanie za zabytek budynku niemającego cech zabytku; 2/ włączenie do GEZ bez wyjaśnienia i udokumentowania zabytkowości budynku; 3/ podjęcie czynności w procedurze uniemożliwiającej udział właścicielowi budynku. Natomiast organ wskazuje, że ujęcie w GEZ było związane z wpisem do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków (WEZ). Jeśli chodzi o ostatnią, najważniejszą kwestię ( albowiem gdyby tak było to bezcelowe byłoby badanie innych zarzutów) - to należy obecnie objaśnić kwestię wpisu dokonanego w 2007r. - w oparciu o przepisy prawa. Przed wejściem w życie aktualnej ustawy, kwestie zabytków regulowała ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury. (Dz.U.1999.98.1150 t.j.) i wydane Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 6 września 2000 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków i centralnej ewidencji dóbr kultury (Dz.U.2000.86.965). Przy czym obecnie nie funkcjonuje już centralna ewidencja zabytków, karty ewidencyjne zabytków w niej ujętych stały się kartami ewidencyjnymi wojewódzkiej ewidencji zabytków, stosownie do przepisu § 12 pkt 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 6 września 2000 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków i centralnej ewidencji dóbr kultury oraz § 15 pkt 1 rozporządzenia Ministra Kultury z 14 maja 2004 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 124, poz. 1305) Zgodnie z tymi przepisami, dotychczas wykonane karty ewidencyjne centralnej ewidencji zabytków stały się najpierw kartami ewidencyjnymi centralnej ewidencji dóbr kultury, a następnie kartami ewidencyjnymi podlegającymi włączeniu do wojewódzkiej i krajowej ewidencji zabytków. Zgodnie z art. 143 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.2024.1292 t.j., dalej "u.o.z.") "W terminie 3 lat od dnia wejścia w życie ustawy Generalny Konserwator Zabytków, wojewódzcy konserwatorzy zabytków i wójt (burmistrz, prezydent miasta) założą odpowiednio krajową, wojewódzką i gminną ewidencję zabytków". Wedle art. 22 ust. 2 i 4 u.o.z. w brzmieniu obowiązującym na dzień 21 lutego 2007 r.: 2. Wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. 4. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy, objętych wojewódzką ewidencją zabytków. Wedle Rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 14 maja 2004 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U.2004.124.1305): § 11. O włączeniu zabytku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia właściwą gminę, w celu ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków. § 12. 1. Karta adresowa zabytku zawiera w szczególności wskazanie rodzaju zabytku, jego nazwę i miejsce położenia, z podaniem miejscowości, nazwy ulicy i numeru posesji oraz nazwy gminy i powiatu. 2. Wójt (burmistrz, prezydenta miasta) włącza kartę adresową do gminnej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym. Jak wynika z powyższych przepisów, włączenie do nowopowstającej GEZ w roku 2007 mogło dotyczyć tylko tych zabytków, które były wcześniej ujęte w ewidencji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i Wójt samodzielnie o tym nie decydował. Najczęściej odbywało się to w ten sposób, że Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków przesyłał do Wójta ewidencję będącą w posiadaniu urzędu ( a więc istniejące od czasów ewidencji centralnej karty, tzw. fiszki), a zadaniem Wójta było ją zaktualizować, już jako GEZ i odesłać kopię do wiadomości WUOZ. Najprawdopodobniej tak właśnie było i tutaj i od tego momentu, czyli od 2007r. w Gminie Łapsze Niżne gminna ewidencja istniała niezależnie i oddzielnie od ewidencji wojewódzkiej. Dla przedmiotowego obiektu została założona karta gminnej ewidencji zabytków. Nie ulega zatem wątpliwości, że stan prawny przed 2010r.( kiedy zmieniono ustawę) zakładał powielenie w GEZ tych obiektów, których wykazem dysponował wojewódzki konserwator. Natomiast nic nie potwierdza, że po założeniu w ten sposób GEZ, przedmiotowy budynek był i jest wpisany do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków. W szczególności Gmina nie wykazała tego jakimkolwiek pismem Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. To, że obiekt mógł posiadać tzw. fiszkę, nie świadczy o wpisie do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków, albowiem, jak to wyżej naprowadzono, wszystkie obiekty ujęte w GEZ w momencie jej założenia musiały posiadać karty ewidencyjne ( fiszki) w dyspozycji WUOZ. W efekcie stwierdzić należy, że pewien dualizm ewidencji miał miejsce w chwili założenia GEZ, która oparta była o materiały ewidencji wojewódzkiej. Jednak nic nie wskazuje na to, że dalszym okresie czasu budynek wpisano do WEZ, stąd twierdzenie Wójta w tym zakresie zawarte w odpowiedzi na skargę jako niewykazane - jest bezskuteczne. Od razu należy jednakże wskazać, że nie ma racji skarżący kwestionując dokonanie czynności z 2007r. w oparciu o przepis art. 22 ust. 5 u.o.z. Przypomnieć bowiem należy, że przepis art. 22 według stanu prawnego na 2007r. miał brzmienie następujące: Art. 22. 1.Generalny Konserwator Zabytków prowadzi krajową ewidencję zabytków w formie zbioru kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się w wojewódzkich ewidencjach zabytków. 2. Wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. 3. Włączenie karty ewidencyjnej zabytku ruchomego niewpisanego do rejestru do wojewódzkiej ewidencji zabytków może nastąpić za zgodą właściciela tego zabytku. 4. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy, objętych wojewódzką ewidencją zabytków. Dopiero ustawa z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U.2010.75.474 ) w art. 1 pkt 5 stanowiła: 5) w art. 22: a) ust. 4 otrzymuje brzmienie: "4. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy.", b) dodaje się ust. 5 i 6 w brzmieniu: "5. W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. 6. Właściwy dyrektor urzędu morskiego prowadzi ewidencję zabytków znajdujących się na polskich obszarach morskich w formie zbioru kart ewidencyjnych.". Zatem nie można zarzucać naruszenia przepisu, który w trakcie dokonania czynności w 2007r. nie istniał. Niemniej w ogólności trafny jest zarzut braku powiadomienia właściciela obiektu o zamiarze dokonania czynności, czy choćby ex post o jej dokonaniu. Trafnie również skarga zarzuca brak jakichkolwiek adnotacji o zabytkowym charakterze obiektu. Jak to już podniesiono, nie zawiera takich wzmianek karta ewidencji obiektu z 2007r., jakkolwiek zgodnie z § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 14 maja 2004 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U.2004.124.1305), obowiązującym w 2007r.., czyli w dacie powstania karty: § 12.1. Karta adresowa zabytku zawiera w szczególności wskazanie rodzaju zabytku, jego nazwę i miejsce położenia, z podaniem miejscowości, nazwy ulicy i numeru posesji oraz nazwy gminy i powiatu. Jak wskazano, nie ujawniono w pierwotnym postępowaniu, jak i zresztą obecnie, danych, które świadczyłyby o zabytkowym charakterze obiektu, poza założeniem karty adresowej. Jednak jest to za mało, aby ocenić, czy obiekt został prawidłowo ujęty w GEZ. W ocenie Sądu takie postępowanie, jak w niniejszej sprawie, było ewidentnym brakiem dbałości organów o respektowanie także praw właściciela nieruchomości. Nie należy bowiem zapominać, że wpis do GEZ nie jest dla właścicieli neutralny, ale łączy się z istotnymi ograniczeniami prawa własności. Czynność wpisania karty obiektu do ewidencji zabytków, w odróżnieniu od wpisania zabytku do rejestru zabytków nie ma jurysdykcyjnego charakteru. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Nie może ulegać wątpliwości, że włączenie karty zabytku do gminnej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że konkretny obiekt spełnia definicję zabytku z art. 3 pkt 1 u.o.z., tj. stanowi nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. To oznacza, że tylko w stosunku do takiego obiektu, który charakteryzuje się cechami wskazującymi na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową, uzasadnione jest objęcie go wstępną ochroną w postaci ujęcia w gminnej ewidencji zabytków ( tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 października 2024 r. II SA/Kr 1019/24, LEX nr 3787810, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 kwietnia 2024 r. II SA/Rz 2033/23 LEX nr 3730657, wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 stycznia 2024 r. II SA/Kr 1361/23 LEX nr 3671893 ). W wielu orzeczeniach sadów administracyjnych podkreślano, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Włączenie karty zabytku do ewidencji (gminnej, wojewódzkiej) musi wynikać ze stwierdzenia przez właściwy organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Aby czynność włączenia mogła być poddana kontroli zewnętrznej, podstawy jej dokonania także muszą być uzewnętrznione (wykazane). Potrzeba taka zachodzi z uwagi na jednostronny charakter czynności, niezależnej od woli właściciela danej nieruchomości oraz kształtowanie sfery praw i obowiązków właściciela zabytku. Wpisanie obiektu do gminnej ewidencji zabytków dla właściciela lub posiadacza danego obiektu ma prawne znaczenie, gdyż nakłada na niego obowiązki, których nie mają właściciele obiektów, które do tej ewidencji wpisane nie są. Zatem stwierdzenie o formalnej zgodności z przepisami rozporządzenia nie może uchronić od zarzutu braku stwierdzenia zabytkowego charakteru obiektu. Co do kwestii niepowiadomienia właściciela, trzeba mieć na względzie słuszną tezę, niekwestionowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych, o konieczności powiadomienia stron o tego rodzaju postępowaniu mogącym prowadzić do wpisu, nawet wówczas, gdy nie było takiego wymogu w rozporządzeniu wykonawczym. Albowiem właściciel nieruchomości, nie dowiadując się, że nieruchomość ma zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości w postępowaniu administracyjnym zająć stanowiska oraz zakwestionować działań podejmowanych przez organ administracji gminnej w porozumieniu z konserwatorem. Postępowanie w tym zakresie musi być oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych regulacjach. Kryteria powinny być przejrzyste, ponieważ od nich zależy możliwa ingerencja w konstytucyjne wolności i prawa. Niebezpieczeństwo arbitralności organów wykonawczych prowadzić może do bezpodstawnego działania, zwłaszcza, że definicja ustawowa "zabytku" tworzy szerokie pole administracyjnego uznania, które trudno jest skutecznie zakwestionować podmiotom nie mającym specjalistycznego wykształcenia. Tak jednak nie było, a zatem w tej i podobnych sytuacjach zarzut braku powiadomienia właściciela nieruchomości uznawany jest za słuszny, nawet przy wcześniejszym braku wymogu prawnego, ze względu na potrzebę ochrony wspomnianych wolności i praw. Stąd też w niniejszej sprawie zarzut ten jest skuteczny. Z tych względów należało stwierdzić bezskuteczność zaskarżonej czynności w oparciu o art. 146 § 1 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (DZ.U. 1028.265 t.j.). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 200 zł, opłata skarbowa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata w kwocie 480 zł.