II SA/Kr 230/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Magda Froncisz Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi B. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 29 grudnia 2025 r., znak: SKO.OŚ/4170/535/2025 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej dopuszczalnego poziomu hałasu skargę oddala.

Decyzją z dnia 29 grudnia 2025 r., nr SKO.OŚ/4170/535/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej: organ, Kolegium, SKO) utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 1 grudnia 2025 r., nr SKO.OŚ/4170/349/2025, którą SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa (dalej: Prezydent) z dnia 11 marca 2025 r., znak: WS-08.6251.1.2025.MS, orzekającą o określeniu dla Z. przy ul. [...] w K. należącego do B. Ś. (dalej: skarżący), prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą B. ul. [...], [...] (dalej: Zakład) dopuszczalny poziom hałasu poza zakładem wyrażony równoważnym poziomem hałasu w wysokości: LAeq = 50 dB (równoważny poziom dźwięku A dla pory dnia, rozumianej jako przedział czasu od godz. 600 do godz. 2200) i LAeq = 40 dB (równoważny poziom dźwięku A dla pory nocy, rozumianej jako przedział czasu od godz. 2200 do godz. 600). Rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z dnia 23 lipca 2025 r. skarżący złożył do SKO wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji prezydenta z dnia 11 marca 2025 r., znak: WS-08.6251.1.2025.MS. Skarżący podał, że Prezydent niewłaściwie określił w ww. decyzji dopuszczalne poziomy hałasu, ponieważ tereny znajdujące się wokół Zakładu należy kwalifikować jako tereny zabudowy śródmiejskiej powyżej 100 000 mieszkańców, dla których zgodnie z załącznikiem do rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112; dalej: rozporządzenie) wynosi 55 dB w ciągu dnia. Dodał, że miejsce siedziby Zakładu - K. posiadał 809 168 mieszkańców według stanu na 2024 r. Niewłaściwie, zdaniem skarżącego został więc ustalony poziom przekroczonego hałasu na 9,0 dB, podczas gdy z własnych badań wynika, że przekroczono go jedynie o 4,0 dB. Skarżący podniósł, że Zakład jest zlokalizowany również na terenach zabudowy mieszkaniowo-usługowej, dla których dopuszczalny poziom hałasu ma również wysokość 55 dB, a nie na terenach w pobliżu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, gdzie dopuszczalny poziom hałasu wynosi 50dB. W powyższym skarżący upatrywał rażącego naruszenia prawa przez decyzję z dnia 11 marca 2025 r. i wniósł o stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej: k.p.a.). Decyzją z dnia 1 grudnia 2025 r., nr SKO.OŚ/4170/349/2025 Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z dnia 11 marca 2025 r., znak: WS-08.6251.1.2025.MS, którą orzeczono jak na wstępie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia SKO podniosło, że postępowanie toczyło się w nadzwyczajnym trybie weryfikacji ostatecznej decyzji, zgodnie z art. 156-159 k.p.a., dotyczących stwierdzenia jej nieważności. Postępowanie to stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych i może nastąpić tylko w przypadkach stwierdzenia wystąpienia jednej z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., ewentualnie na podstawie przepisów szczególnych. Następnie, organ wskazał, że rażące naruszenie prawa zachodzi przy łącznym spełnieniu trzech przesłanek, tj. oczywistości naruszenia prawa, możliwości bezpośredniego stosowania przepisu bez konieczności jego wykładni i oceny, wywołania skutków prawnych, nieakceptowalnych ze względu na zasadę praworządności działania organów władzy państwowej. Wobec tego, Kolegium oceniło, że z materiału dowodowego zebranego w sprawie i z treści decyzji nie wynika, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazał, że teren Zakładu jest otoczony terenami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tj. 1MN, 2MN, 3MN, 36 MN, zgodnie z § 2 pkt 2 ust. 1 uchwały nr CVIII/1483/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 8 września 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "W. ", z którego wynika, że tereny zabudowy mieszkaniowej, wyznaczone dla rysunku planu pod symbolami od 1MN do 43 MN, odpowiadają rodzajowi terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkalną. W ocenie SKO, teren Zakładu nie jest otoczony terenami o przeznaczeniu mieszkaniowo- usługowym i Prezydent prawidłowo dokonał klasyfikacji tych terenów. Ponadto, Zakład nie jest położony w strefie śródmiejskiej powyżej 100 000 mieszkańców, który to termin nie jest tożsamy z liczbą mieszkańców. W związku z powyższym, zdaniem Kolegium nie zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa żadna z pozostałych przesłanek wskazanych w art. 156 k.p.a. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się skarżący i pismem z dnia 11 grudnia 2025 r. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Podtrzymał stanowisko wyrażone we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz dodał, że organ działał niezgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż niedostatecznie wyjaśnił wszelkie aspekty sprawy, a jego kwalifikacja terenów wokół Zakładu jest błędna. W pobliżu Zakładu znajdują się nie tylko tereny o zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, ale też oznaczone jako R(Z), tj. tereny rolnicze i tereny U, czyli zabudowy usługowej z zakresu usług komercyjnych. Zatem, według skarżącego należy cały obszar zakwalifikować jako tereny mieszkaniowo-usługowe, dla których poziom hałasu wynosi 55 dB. Dodał, że według ww. rozporządzenia, strefa śródmiejska miast powyżej 100 000 mieszkańców to teren zwartej zabudowy mieszkaniowej z koncentracją obiektów administracyjnych, handlowych i usługowych. Zakład leży we W. tj. dzielnicy S. w K., którego liczba ludności wynosi ponad 800 tys., a w jego pobliżu znajduje się 12 wymienionych w piśmie obiektów handlowych i usługowych, a także sklepy, restauracje, salon fryzjerski i centrum handlowe. Z tego wynika, że Zakład znajduje się w strefie śródmiejskiej. Zdaniem skarżącego, organ nie uzasadnił, dlaczego nie zakwalifikował tych terenów w sposób przedstawiony przez skarżącego, a ograniczył się tylko do lakonicznego stwierdzenia, że pojęcie strefy śródmiejskiej nie jest tożsame z pojęciem liczby mieszkańców. W związku z powyższym, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 11 marca 2025 r. Decyzją z dnia 29 grudnia 2025 r., nr SKO.OŚ/4170/535/2025 SKO utrzymało w mocy ww. decyzję własną z dnia 1 grudnia 2025 r., nr SKO.OŚ/4170/349/2025. W uzasadnieniu decyzji Kolegium, po krótkim przedstawieniu stanu sprawy, wskazało, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe oraz że skład ponownie rozpoznający sprawę podziela w pełni ustalenia prawne i faktyczne poczynione w decyzji z dnia 1 grudnia 2025 r. Kolegium podkreśliło, że instytucja stwierdzenia nieważności ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą istotną, określoną w art. 156 § 1 k.p.a. i ma charakter wyjątkowy, prowadząc do odstąpienia od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Procedura ta jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, w którym ocenia się, czy nastąpiło naruszenie przewidziane ww. przepisie. Skoro postępowanie to ma odrębną podstawę prawną, to nie może prowadzić do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Następnie, organ sformułował przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, przywołując art. 156 § 1 k.p.a. i dodał, że rozstrzyga w tym przedmiocie organ wyższego stopnia na podstawie art. 157 § 1 k.p.a. w drodze decyzji, zgodnie z art. 158 § 1 k.p.a., chyba że od wydania rozstrzygnięcia minęło 10 lat, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Kolejno, Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie znaczenie ma przesłanka sformułowana w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a., tj. rażące naruszenie prawa. Wskazał, że dla oceny rażącego naruszenia prawa należy wziąć pod uwagę gradację wad decyzji. Na rażące naruszenie prawa można z kolei powołać się, gdy zachodzą wady tego rodzaju, że powodują konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego ze względu na swój szczególnie duży ciężar gatunkowy. Rażące naruszenie prawa zachodzi natomiast wówczas, gdy rozstrzygnięcie jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącą wątpliwości co do bezpośredniego rozumienia treścią przepisów prawa przy ich prostym zestawieniu ze sobą. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, SKO ustaliło, że podstawa materialnoprawną wydanej decyzji były przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2024 r. poz. 54 ze zm.; dalej: p.o.ś.), w szczególności art. 115a ust. 1 i ust. 3 p.o.ś. Ustawa ta określa zasady ochrony środowiska przed hałasem, w szczególności zgodnie z art. 112 p.o.ś. poprzez zapewnienie jak najlepszego stanu akustycznego środowiska oraz tereny, które podlegają ochronie akustycznej. Katalog tych terenów określa art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. Normy hałasu określono, z kolei, w powołanym wyżej rozporządzeniu. Jeżeli znów dojdzie do przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasów, poza zakładem w wyniku jego działalności, organ wydaje decyzję na podstawie art. 115a p.o.ś. Za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uznaje się przekroczenie wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N. Kolegium podkreśliło także, że decyzja taka nie nakłada na podmiot żadnych nowych obowiązków. Istotne, zdaniem SKO jest więc przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 115a p.o.ś. ustalenie rodzaju terenu, który sąsiaduje z zakładem w oparciu o sześć grup wymienionych w przepisach. Charakter zabudowy determinuje bowiem normy dopuszczalnego hałasu. Oceny tej dokonuje się w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a gdy brak jest planu miejscowego na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystania terenów. Zdaniem Kolegium, z akt sprawy wynika jednoznacznie, że w sąsiedztwie Zakładu znajdują się tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Za Prezydentem, Kolegium powtórzyło, że tereny te oznaczone są symbolami od 1MN do 43 MN, które odpowiadają rodzajowi terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, zgodnie z § 2 pkt 2 ust. 1 uchwały nr CVIII/1483/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 8 września 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "W. ". W związku z tym, SKO oceniło, że Prezydent prawidłowo zakwalifikował te tereny, jako obszar, gdzie normy hałasu nie mogą przekroczyć 50 dB w ciągu dnia i 40 dB w porze nocnej. Poziom hałasu powinien zostać dotrzymany na całym terenie, dla którego określona została norma. Wobec tego, stwierdzono, że Zakład negatywnie oddziałuje na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i przekracza normy określone w przepisach. Zdaniem SKO, wykazanie przekroczonego natężenia hałasu na terenie chronionym jest wystarczające dla określenia jego dopuszczalnego poziomu. Badanie przekroczenia norm hałasu następuje, z kolei, w ramach czynności kontrolnych przeprowadzanych przed wszczęciem postępowania. Dowód potwierdzający więc przekroczenie norm jest przeprowadzany poza postępowaniem, gdyż stanowi podstawę jego wszczęcia. Wobec powyższego, Kolegium stwierdziło, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji z dnia 1 grudnia 2025 r., nie została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, brak jest okoliczności w sprawie, które mogłyby stanowić podstawę stwierdzenia wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, nie dotyczy sprawy już załatwionej inną decyzją ostateczną lub załatwionej milcząco, nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna, ani nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wad powodujących jej nieważność z mocy prawa. Zatem, nie ziściły się przesłanki z art. 159 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. Z rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący B. Ś. i pismem z dnia 26 stycznia 2025 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję z dnia 29 grudnia 2025 r., nr SKO.OŚ/4170/535/2025, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: "1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi "rażące naruszenie prawa", mimo że kwalifikacja terenu chronionego akustycznie (i wynikające z niej dopuszczalne normy) została dokonana w sposób wadliwy i sprzeczny z przepisami Prawa ochrony środowiska oraz aktów wykonawczych; 2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że brak jest przesłanki rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 11 marca 2025 r., znak WS-08.6251.1.2025.MS, pomimo że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów Prawa ochrony środowiska, w szczególności: a) art. 115a ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, poprzez oparcie rozstrzygnięcia na pomiarach, które nie zostały zweryfikowane w warunkach pozwalających odróżnić emisję hałasu pochodzącą od zakładu Skarżącego od emisji generowanej przez inne źródła (zakłady sąsiednie), co przy realnym wpływie tych źródeł na do akustyczne wymagało podjęcia działań weryfikacyjnych; b) art 115a ust 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska, poprzez nieprawidłowe ustalenie dopuszczalnego poziomu hałasu wskutek błędnego określenia rodzaju terenu, na który zakład oddziałuje, a tym samym zastosowanie niewłaściwych dopuszczalnych wartości wskaźników hałasu; c) art 114 ust 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, poprzez wadliwe przyjęcie, że na obszarze mającym znaczenie dla sprawy przeważają tereny "pod zabudowę mieszkaniową", podczas gdy prawidłowa ocena sposobu zagospodarowania i funkcji terenów w otoczeniu zakładu prowadzi do wniosku o co najmniej konieczności rozważenia kwalifikacji jako tereny mieszkaniowo-usługowe (co ma bezpośredni wpływ na dopuszczalne normy hałasu) 3. art. 7 k.p.a, 77 § 1 k.p.a., art 80 k.p.a. w zw. z art 84 § 1 k.p.a. i art. 85 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.pa. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności poprzez niezasięgnięcie opinii biegłego w sytuacji, gdy w sprawie wymagane były wiadomości specjalne, a także niewykonania ponownych pomiarów źródła hałasu czy też dodatkowych oględzin przedmiotowego zakładu oraz terenów sąsiednich; 4. art 8 k.p.a, art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnikowych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonania kontroli zaskarżonej decyzji, 5. art. 9 k.p.a. i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 1 grudnia 2025 r. o znaku sprawy SKO.OŚ/4170/349/2025, co doprowadziło do naruszenia zasady przekonywania, o której mowa w art 11 k.p.a.". W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Pismem z dnia 2 lutego 2026 r. w odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143)), dalej "p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontroli Sądu poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 29 grudnia 2025 r., nr SKO.OŚ/4170/535/2025, którą utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 1 grudnia 2025 r., nr SKO.OŚ/4170/349/2025 odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa (dalej: Prezydent) z dnia 11 marca 2025 r., znak: WS-08.6251.1.2025.MS, orzekającą o określeniu dla Z. przy ul. [...] w K. należącego do B. Ś., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą B. ul. [...], [...] dopuszczalny poziom hałasu poza zakładem wyrażony równoważnym poziomem hałasu w wysokości: LAeq = 50 dB (równoważny poziom dźwięku A dla pory dnia, rozumianej jako przedział czasu od godz. 600 do godz. 2200) i LAeq = 40 dB (równoważny poziom dźwięku A dla pory nocy, rozumianej jako przedział czasu od godz. 2200 do godz. 600). Postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oznacza, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym, a stwierdzenie nieważności decyzji dopuszczalne jest jedynie w przypadkach wystąpienia ściśle określonych kwalifikowanych wad, wyliczonych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1619). Mają one charakter materialnoprawny i tkwią w samej decyzji, godząc w podmiotowe elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną. Źródłem tych wad może być nie tylko naruszenie przepisów prawa materialnego, lecz również istotne naruszenie przepisów procesowych. Podkreślenia wymaga, że postępowanie nadzwyczajne nie zmierza do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją kończącą postępowanie zwykłe. W postępowaniu tym organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. Jako podstawę stwierdzenia nieważności strona skarżąca wskazuje art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. rażące naruszenie prawa. Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa jest nieprawidłowe. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 16.07.2007 r. I OSK 217/06, z 28.06.2022 r., II GSK 153/19, z 12.05.2022 r., II OSK 1839/19, z 26.04.2022 r., II OSK 2381/19 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie o prawidłowe zakwalifikowanie terenu chronionego akustycznie, potrzebę zasięgnięcia opinii biegłego, ponownych pomiarów hałasu czy dodatkowych oględzin, jak sugeruje skarżący. W konsekwencji - jak wskazuje skarżący – czy te "nieprawidłowości" mogą doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji przy zastosowaniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć negatywnie. B. Ś. nie zaskarżył decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 11 marca 2025r WS-08.6251.1.2025.MS (doręczonej 15 marca 2025 r) ani do organu II instancji (odwołaniem), ani do sądu administracyjnego (skargą), co oznacza, że co najmniej godził się z jej treścią i wynikami postępowania, które doprowadziły do jej wydania. W kontekście wysuwanego zarzutu rażącego naruszenia prawa istotne jest wskazanie, że aktualnie Sąd kontroluje postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji a nie postępowanie zwyczajne. Dla pełnego zobrazowania okoliczności sprawy konieczne jest przytoczenie argumentacji z decyzji podstawowej. Organ przeprowadził kontrolę hałasu emitowanego do środowiska z terenu zakładu. Dostrzegł, że głównymi źródłami hałasu są przesiewacz, wiertnica, mieszalnik, operacje wykonywania kręgów, wibrowanie, transport wewnętrzny. Pomiary na zlecenie organu przeprowadzili pracownicy firmy S. Ł. S. oraz firmy T. legitymującej się świadectwem akredytacji Polskiego Centrum Akredytacji Nr AB 1286, zgodnie z metodyką pomiarową, wykorzystano metodę próbkowania-rejestracji elementarnych próbek hałasu w czasie odniesienia równym ośmiu najmniej korzystnym godzinom pracy zakładu. Organ dokonał klasyfikacji terenu chronionego podczas czynności wyjaśniających, w oparciu o obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "W. i ustalił, że w kierunku północnym, wschodnim i południowym od zakładu znajdują się tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a na kierunku zachodnim, w oparciu o obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego "S. P." również tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Następnie na podstawie pomiarów ustalił przekroczenie hałasu dla tych terenów i wydał decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu poza zakładem. Jak już zaznaczono na wstępie domaganie się stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku prawidłowo zastosowanego przepisu bądź wybranego przez organ jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni przepisu. W sytuacji bowiem, gdy dany przepis może być w różny sposób interpretowany nie można mówić, że ma on niebudzącą żadnych wątpliwościci treść (por. wyrok NSA z 13 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 713/18). Do zakresu ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa nie należy naruszenie będące wynikiem wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego. Rażące naruszenie prawa, które zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, to naruszenie normy prawa materialnego nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej (por. wyrok NSA z 25 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1176/20). Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, tzn. gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3165/19). Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności" (zob. wyr. NSA z 30 czerwca 2010 r., I OSK 373/10). Rażące naruszenie prawa to wada oczywista i niedająca się pogodzić ze standardami państwa prawa. Rażące naruszenie prawa to naruszenie tzw. kwalifikowane, w uproszczeniu o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste, czyli takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy, niepozwalający i nierodzący rozbieżności w wykładni. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny; charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Przeto nie jest rażącym naruszeniem prawa błędna wykładnia danego przepisu (por. wyrok NSA z 26 października 2018 r., I OSK 257/17). Podzielając w całej rozciągłości te zaprezentowane poglądy utrwalone w judykaturze należy przyznać rację Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Krakowie, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa ani w ogóle o naruszeniu prawa. Przepisy zostały prawidłowo zastosowane przez organ wydający decyzję z dnia 11 marca 2025 r. Podkreślić również należy, że jak wskazuje się w orzecznictwie - o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyroki NSA: z 30 października 2018 r., sygn. II OSK 2668/16, z 15 marca 2018 r., sygn. I OSK 2217/17, z 24 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 1931/17, z 17 listopada 2020 r., sygn. II OSK 2041/20, z 11 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1334/17). Jak wskazał NSA w wyroku z 13 września 2019 r., sygn. II OSK 2538/17 dla stwierdzenia nieważności decyzji nie wystarczy naruszenie jasnego i niewymagającego wykładni przepisu prawa. Warunkiem tego rodzaju sankcji jest także to, aby skutki społeczno-gospodarcze, które wywołuje owo naruszenie, nie mogły być do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Jednocześnie zauważyć należy, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zostało powiązane przez ustawodawcę z jakimikolwiek skutkami wywołanymi rażącym naruszeniem prawa, w tym i skutkami społeczno-gospodarczymi (B. Adamiak, w: Adamiak, Borkowski, Postępowanie administracyjne, 2003, s. 334), a ponadto konstrukcja nieważności oparta jest na założeniu istnienia przyczyny nieważności w momencie podejmowania decyzji administracyjnej, dlatego odwoływanie się do skutków, jakie decyzja ze sobą niesie, wydaje się nieuprawnione (A. Matan, w: Łaszczyca, Martysz, Matan, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, t. 2, 2007, s. 325) (przytoczone za K. Glibowskim w: Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, wydanie 6, Legalis, art. 156). Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. Skarżący, podnosząc powyższy zarzut, zdaje się nie zauważać, że postępowanie nadzwyczajne nie może prowadzić do pełnej kontroli decyzji ostatecznej. Nadzwyczajne postępowanie, którego przedmiotem była decyzja o ustaleniu dopuszczalnego poziomu hałasu wykazało, że nie narusza ona prawa w sposób rażący, ani w ogóle nie narusza prawa, a zatem nie jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność. Postępowanie nadzwyczajne, mające służyć wzruszeniu ostatecznych decyzji i postanowień, może dotyczyć tylko najpoważniejszych wad tych aktów lub poważnych wad postępowania. Nie może ono zastępować kontroli instancyjnej i prowadzić do ponownego rozpoznania sprawy. Przedmiotowa decyzja pozostaje w obrocie prawnym i powoduje skutki takie jak każda inna decyzja ostateczna. Podnoszone przez skarżącego kolejne zarzuty dotyczące wyłącznie naruszenia przepisów postępowania, w szczególności niewłaściwie przeprowadzonego postępowania dowodowego, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego, niezasięgnięcie opinii biegłego, niewykonanie ponownych pomiarów żródła hałasu czy dodatkowych oględzin zakładu i terenów sąsiednich, a także zasad postępowania – art. 8 , art. 9, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., były bezzasadne i nie mogły skutecznie podważyć zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie wskazuje się, że "Naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności badanego aktu, jeżeli zostało wyszczególnione w art. 156 § 1 k.p.a. (np. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie). W konsekwencji inne naruszenia przepisów proceduralnych nie mogą być kwalifikowane, jako wyczerpujące dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Inaczej mówiąc, rażące naruszenie prawa musi tkwić w treści decyzji administracyjnej, a nie w postępowaniu, w którym decyzja ta została wydana. Ocena postępowania wyjaśniającego, postępowania dowodowego, a także jego uzupełnienie, może nastąpić jedynie w ramach postępowania odwoławczego, a także w toku postępowania, o którym mowa w art. 145 k.p.a." (wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. I OSK 1034/18, LEX nr 2799496). Jak wynika z powyższego zarzuty dotyczące postępowania podnoszone w skardze są bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W sprawie dotyczącej nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej nie ma bowiem możliwości ponownej oceny dowodów, na których oparto się przy wydawaniu decyzji pierwotnej. Wykraczałoby to poza granice sprawy, o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. Organy wydające decyzje (zarówno w postępowaniu zwyczajnym i nadzwyczajnym) sprostały postawionym przed nimi wymaganiom określonym w przepisach k.p.a. i dokonały własnej merytorycznej oceny przedłożonych opinii dotyczących hałasu oraz ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a także prawidłowej wykładni przepisów prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie ponownie rozpoznając wniosek odniosło się również wystarczająco do wszystkich formułowanych przez skarżącego zarzutów. Prawidłowo określono rodzaj terenu sąsiadującego z zakładem na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie budzi wątpliwości, że są to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (1MN, 2 MN, 3MN, 36MN oraz 4MN). Dopuszczalny poziom hałasu w środowisku dla tego rodzaju terenów nie może przekroczyć 50dB w porze dnia i 40 dB w porze nocnej. Dokonano stosownych wiarygodnych pomiarów, w oparciu o uznaną metodę. Wyniki tych pomiarów dowiodły, że funkcjonujący zakład negatywnie oddziaływuje na tereny objęte ochroną akustyczną, co w konsekwencji doprowadziło do konieczności wydania decyzji o określeniu dopuszczalnego poziomu hałasu poza zakładem. Wbrew twierdzeniom skargi zakład będący źródłem hałasu nie jest położony w "strefie śródmiejskiej miasta powyżej 100.000 mieszkańców". W. wchodzące w skład X Dzielnicy K. jaką jest S. , to obszar z wyraźnie rozluźnioną zabudową, gdzie dominuje niska zabudowa jednorodzinna oraz tereny zielone. Wbrew twierdzeniom skargi nie występuje tam wysoka i widoczna wielofunkcyjność - tzn. koncentracja obiektów o funkcji mieszkalnej, administracyjnej, handlowej i usługowej charakterystyczna dla zabudowy śródmiejskiej miast powyżej 100.000 mieszkańców. Nie jest to funkcjonalne centrum K., z najgęstszą, intensywną i zwartą zabudową (historyczną lub nowoczesną). Jak wynika z powyższego Sąd, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, nie stwierdził naruszeń prawa zarzucanych w skardze, ani też innych naruszeń skutkujących uchyleniem decyzji. Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że wniesiona skarga podlega oddaleniu. Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a.