II SA/Kr 193/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi A. W. na czynność Wójta Gminy Ł. w zakresie udostępniania zbiorów danych przestrzennych postanawia: odrzucić skargę

Wnioskiem z dnia 13 grudnia 2022 r. A. W. wystąpiła do Wójta Gminy Ł. z wnioskiem o udostępnienie poprzez usługę pobierania, o której mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej, zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz zbioru danych przestrzennych dla studium uwarunkowani kierunków zagospodarowania przestrzennego. Pismem z dnia 20 grudnia 2022 r. znak: PP.1431.4.2022 Wójt Gminy Ł. podał adresy zbioru ewidencji zbiorów i usług danych przestrzennych wnioskowanych do udostępnienia. Pismem z dnia 12 października 2022 r. A. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie "skargę na Wójta Gminy Ł. , w związku z nieprawidłowym, tj. z niezgodnym z prawem wykonywaniem przez niego czynności udostępniania zbiorów danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Ł. za pośrednictwem usług pobierania". Skarżąca podniosła, że udostępnione przez organ dane nie zawierają wymaganych prawem treści. Jako podstawę wniesienia skargi skarżąca podała przepis art. 3 §2 pkt 4 w zw. z art. 50 §1 oraz art. 54 §1 P.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 w zw. z art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.). W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, a ewentualnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu Na wstępie wskazać należy, że Sąd z urzędu w pierwszej kolejności bada dopuszczalność skargi ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: P.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1-8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty, czynności, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach wymienionych enumeratywnie w treści tego przepisu. Skarżąca zarzuca Wójtowi Gminy Ł. nieprawidłowe, niezgodne z prawem wykonywanie czynności nakazanych przepisami prawa, a mianowicie czynności udostępniania zbiorów danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Ł. za pośrednictwem usługi pobierania. Zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U.2021 r. poz. 214, dalej: u.i.i.p.) przez zbiór danych przestrzennych rozumie się rozpoznawalny ze względu na wspólne cechy zestaw danych przestrzennych. Przez dane przestrzenne rozumie się z kolei dane odnoszące się bezpośrednio lub pośrednio do określonego położenia lub obszaru geograficznego (art. 3 pkt 1 u.i.i.p.). Opisane metadanymi zbiory danych przestrzennych oraz dotyczące ich usługi, środki techniczne, procesy i procedury, które są stosowane i udostępniane przez współtworzące infrastrukturę informacji przestrzennej organy wiodące, inne organy administracji oraz osoby trzecie, stanowią tzw. infrastrukturę informacji przestrzennej (art. 3 pkt 2 u.i.i.p.), której zasady tworzenia oraz użytkowania określa u.i.i.p. (art. 1 ust. 1 pkt 1 u.i.i.p.). Infrastruktura ta obejmuje zbiory danych przestrzennych odnoszące się do terytorium RP lub z nim powiązane, występujące w postaci elektronicznej, należące co najmniej do jednego z tematów danych przestrzennych określonych w załączniku do u.i.i.p. (wedle rozdziału 3 pkt 4 tego załącznika tematem takim jest zagospodarowanie przestrzenne) oraz utrzymywane przez organ administracji lub w jego imieniu, które zgodnie z jego zadaniami publicznymi są tworzone, aktualizowane i udostępniane (ewentualnie przez osobę trzecią, której umożliwiono włączenie się do infrastruktury), o czym stanowi art. 4 ust. 1 pkt 1-4 u.i.i.p. Na mocy nowelizacji dokonanej ustawą z 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. , poz. 782; dalej jako nowelizacja), zobowiązano organy właściwe do sporządzania projektów aktów takich jak: plany zagospodarowania przestrzennego województwa, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, miejscowe plany odbudowy i miejscowe plany rewitalizacji, do tworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizacji i udostępniania, zbiorów danych przestrzennych. Obowiązek ten sformułowano w art. 67a ust. 1 u.p.z.p. dodanym w dniu 31 października 2020 r., w ramach nowego rozdziału 5a pt. "Zbiory danych przestrzennych", regulującego zasady tworzenia, prowadzenia, aktualizacji i udostępniania zbiorów danych przestrzennych (dodanego na mocy art. 5 nowelizacji). Wedle art. 67a ust. 3 u.p.z.p., dane przestrzenne tworzone dla ww. aktów, obejmować mają co najmniej: (1) lokalizację przestrzenną obszaru objętego aktem w postaci wektorowej w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych; (2) atrybuty zawierające informacje o akcie; (3) część graficzną aktu w postaci cyfrowej reprezentacji z nadaną georeferencją w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych. W ocenie Sądu czynności polegające na tworzeniu, prowadzeniu i udostępnianiu zbiorów danych przestrzennych, którego realizacji domaga się skarżąca, nie stanowi żadnej z władczych form działania administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1–7 P.p.s.a. Kwestia ta była już wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, w tym NSA, w podobnych stanach faktycznych w sprawach inicjowanych przez skarżącą, której skargi były odrzucane (por. przykładowo postanowienia NSA z dnia 24 stycznia 2023 r., II OSK 2660/22 i II OSK 2662/22). Odwołując się do argumentacji wskazanej w powołanych postanowieniach NSA należy podkreślić, że w przypadku rejestrów, zbiorów czy baz prowadzonych przez organ zgodnie z kompetencjami, nie zachodzi przesłanka konkretyzacji stosunku administracyjnego. Taki obowiązek organu nie ma charakteru indywidualnego, gdyż czynności przesądzające o jego realizacji nie są skierowane do określonego adresata. Z przywołanych przepisów prawa wynika, że na skutek działań właściwych organów administracji, nie tylko organu, który jest stroną niniejszego postępowania, ma być stworzona i prowadzona infrastruktura informacji przestrzennej, która będzie umożliwiała samodzielne pozyskiwanie tych danych za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Jak wskazano w art. 67c ust. 3 u.p.z.p. stanowi się, że dane przestrzenne zobowiązane do tego organy udostępniają nieodpłatnie za pośrednictwem usług, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1-3 u.i.i.p. W związku z tym do udostępnienia danych przestrzennych znajdzie zastosowanie także art. 9 ust. 2 u.i.i.p., przewidujący, że usługi, o których mowa w art. 9 ust. 1 powołanej ustawy, są powszechnie dostępne za pomocą środków komunikacji elektronicznej, jak również art. 11 i art. 12 tej ustawy zawierające odstępstwa od powszechnego dostępu do usług, o których mowa w art. 9 ust. 1 powołanej ustawy. Jest to zatem obowiązek o charakterze generalnym, z którym nie jest skorelowane żadne indywidualne uprawnienie skarżącej, np. do żądania opublikowania określonych treści w zbiorze danych przestrzennych, bądź zmiany sposobu lub formatu publikacji danych już udostępnionych. Żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie statuuje takiego uprawnienia, co oznacza, że czynności podejmowanych przez organ w wyżej opisanym zakresie, nie można określić jako podjętych w sprawie indywidualnej. Również odwołanie do przepisów regulujących dostęp do otwartych danych i ponownego wykorzystania informacji publicznej, wspiera tezę o niedopuszczalności skargi. Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie chodzi o dostęp generalny, o którym mowa w art. 5 pkt 1 u.o.d. W tym zakresie realizacja obowiązków podmiotu zobowiązanego nie przyjmuje postaci żadnych czynności czy aktów o charakterze indywidualnym, które mogłyby być kwalifikowane jako czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., co wyklucza tym samym możliwość skarżenia działania organu w zakresie realizacji tych obowiązków (por. postanowienie WSA w Lublinie z 28 lutego 2023 r., II SA/Lu 141/23). Również druga z przywołanych w skardze podstaw (art. 101 ust. 1 w zw. z art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2022 r. poz. 559, dalej: u.s.g.) nie umożliwia merytorycznej kontroli sądu administracyjnego w rozpatrywanym przypadku. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Znowu art. 101a ust. 1 u.s.g. stanowi, że przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W ocenie Sądu analizując treść tych przepisów należy dojść do wniosku, że również i "czynności nakazane prawem", do których nawiązuje skarżąca, muszą dotyczyć indywidualnych praw lub obowiązków skarżącej. Takich indywidualnych praw lub obowiązków, jak już wskazano powyżej, z przywołanych w skardze regulacji nie sposób wyprowadzić. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. postanowił jak w sentencji.