II SA/Kr 170/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 kwietnia 2021 r. sprzeciwów C. Z., A. P., M. P., J. R., B. K. i E. Ł. od decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów oddala sprzeciwy.

Decyzją z dnia 24 sierpnia 2020 r. znak: [...] Starosta [...] zatwierdził projekt scalenia gruntów części wsi Z., gmina L. G. o pow. 1024,1198 ha zgodnie z projektem przedstawionym na Mapie obszaru scalenia - projekt szczegółowy z uwzględnieniem rejestru szacunku porównawczego po scaleniu Wykaz zmian danych ewidencyjnych stanowiącymi załączniki nr 1 i nr 2 do wydanej decyzji (punkt I), określił przebieg nowych granic nieruchomości wydzielonych w wyniku scalenia, oznaczony kolorem czerwonym na załączniku nr 1 do wydanej decyzji (punkt II), jak również m.in. zniósł bez odszkodowań służebności gruntowe ciążące na gruntach objętych scaleniem zgodnie z załącznikiem nr 3 do wydanej decyzji - Zniesienie bez odszkodowań służebności gruntowych ciążących na gruntach objętych scaleniem, orzekł o braku przesłanek do naliczania dopłat, o których mowa w art. 8 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z uwagi na fakt otrzymania przez uczestników scalenia gruntów o równej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane przy zwiększeniu i zmniejszeniu gospodarstw (punkt V), ustalił terminy i zasady objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia zgodnie z załącznikiem nr 4 do wydanej decyzji (punkt VI), za zgodą współwłaścicieli zniósł współwłasności nieruchomości zgodnie z załącznikiem nr 5 do decyzji (punkt VII), orzekł o przejściu na własność Gminy L. G. gruntów wydzielonych pod drogi szczegółowo oznaczonych w punkcie VIII wydanej decyzji z chwilą gdy stanie się ona ostateczna, a także o przejściu na własność Gminy L. G. gruntów wydzielonych na cele użyteczności publicznej - pod rowy melioracyjne szczegółowo oznaczone w punkcie IX wydanej decyzji. Ponadto organ I instancji uwzględnił zastrzeżenia do projektu scalenia zgodnie z załącznikiem nr 6 do wydanej decyzji - Wykaz zatwierdzonych zmian komisyjnych do projektu scalenia gruntów w miejscowości Z., Po rozpatrzeniu odwołań: B. K., B. G., E. Ł., S. W., C. Z., J. S., S. A., P. A., J. S., J. S., R. S., M. K., J. K., I. G., I. G., M. W. oraz J. W., M. K., J. J., B. J., S. P., K. W., A. R., A. P., M. P., J. R., Z. S., A. Ł. Wojewoda decyzją z dnia 30 grudnia 2020 r. znak: [...] uchylił opisaną wyżej decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji - na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – dalej jako "k.p.a." - w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 908 ze zm.) – dalej jako "u.s.w.g.". W jej uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że z uwagi na złożenie odwołań od decyzji Starosty [...] z 24 sierpnia 2020 r. znak: [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów części wsi Z., gmina L. G., jedynie przez część uczestników scalenia, przedmiotem niniejszej decyzji Wojewody jest jedynie rozpoznanie odwołań w zakresie dotyczącym zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wydzielonych tym właśnie osobom, które wniosły odwołania. W pozostałym zakresie, w którym prawidłowość decyzji Starosty [...] z 24 sierpnia 2020 r. znak: [...] nie została zakwestionowana przez uczestników scalenia, rozstrzygnięcie organu I instancji winno stać się ostateczne. Jednak ze względu na zakres czynności koniecznych do przeprowadzenia przez organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu oraz zapewnienie mu możliwości przyjęcia nowych rozwiązań projektowych dotyczących gruntów odwołujących się stron, których odwołania zasługują na uwzględnienie, oraz uczestników scalenia, których interes prawny jest związany z interesem prawnym odwołujących, zaskarżoną decyzję Starosty [...] z 24 sierpnia 2020 r. znak [...] należało – z uwagi na przedstawioną poniżej argumentację - uchylić w całości, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przechodząc do oceny prawidłowości prowadzonego przez organ I instancji postępowania administracyjnego wyjaśniono, iż postępowanie obejmujące grunty o pow. 1024,1198 ha części wsi Z., gmina L. G., powiat [...] Wojewoda wszczęte zostało z urzędu w oparciu o przepisy art. 3 ust. 1, art. 7 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów postanowieniem Starosty [...] z 29 sierpnia 2011 r. znak: [...], zmienionym następnie postanowieniem z 29 maja 2014 r. znak: [...], z uwagi na dezorganizację struktury przestrzennej wsi, wynikającą z realizacji inwestycji drogowej -autostrady A-4. Jako cel scalenia na tym obszarze wskazano złagodzenie skutków inwestycji drogowej, zniesienie uciążliwych dla właścicieli gruntów służebności, współwłasności, poprawę struktury obszarowej gospodarstw, zaś w ramach prac poscaleniowych - realizację nowych dróg transportu rolnego, modernizację, właściwe i racjonalne ich powiązanie z siecią dróg lokalnych i zbiorczych oraz polepszenie parametrów dróg istniejących w pasie autostrady. Koszty wykonania scalenia gruntów oraz zagospodarowania poscaleniowego, stosownie do treści art. 4 ust. 2 u.s.w.g. pokrywa Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, projekt scalenia gruntów został wyznaczony, zamarkowany drewnianymi palikami i okazany na gruncie uczestnikom scalenia na zebraniu uczestników scalenia 17 listopada 2015 r. a także udostępniony do wglądu uczestnikom scalenia w Sali OSP w miejscowości Z. od 18 do 20 listopada 2015 r. Po okazaniu projektu wniesiono ponad sześćdziesiąt zastrzeżeń, które rozpatrzone zostały przy udziale powołanej przez Starostę T. komisji doradczej do szacowania i opracowania projektu scalenia gruntów, a sposób ich rozstrzygnięcia przedstawiono w załącznikach nr 6 i 7 do wydanej decyzji. Dalej omówiono sytuację prawną każdego z odwołujących, przy czym za prawidłowe uznano rozstrzygnięcia dotyczące B. K., B. G., E. Ł., S. W., C. Z., S. A., P. A., J. S., J. S., M. K., J. K., I. G., I. G., M. W., J. W., M. K., J. J., B. J., S. P., A. P., M. P., J. R., Z. S., A. Ł.. Przeprowadzona przez organ odwoławczy szczegółowa analiza tych odwołań, a także indywidualnej sytuacji każdego z wyżej wymienionych uczestników scalenia kwestionujących decyzję Starosty [...], prowadzi do wniosku, iż w żadnym wymienionych przypadków nie zostały naruszone zasady wynikające z ustawy scaleniowej. Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.s.w.g., każdy uczestnik scalenia otrzymuje w zamian za grunty dotychczas posiadane na obszarze scalenia grunty o równej wartości szacunkowej, k wyjątkiem przypadków gdy: 1) wydzielenie należnego mu ekwiwalentu gruntowego, a więc o wartości ściśle równej wartości gruntów sprzed scalenia, jest technicznie niemożliwe lub gospodarczo nieuzasadnione, ale różnica nie przekracza 3% wartości gruntów posiadanych przed scaleniem albo 2) złoży on do starosty stosowny wniosek o wydzielenie mu celowo gruntów o innej wartości niż posiadał przed scaleniem, ale wraz ze zgodą na taki właśnie sposób wydzielenia jego gruntów, zgłoszoną przez innego uczestnika scalenia (jeżeli wnioskodawca chce otrzymać np. grunty o większej wartości niż przed scaleniem to inny uczestnik musi wnioskować jednocześnie o wydzieleniu mu gruntów o odpowiednio mniejszej wartość,i ale za dopłatę pieniężną - zasada bilansowania się dopłat pieniężnych z takich wniosków) lub 3) o scalenie gruntów wystąpił inwestor, ale taki, który na obszarze nie posiada gruntów w ogóle albo posiada grunty, ale ich wartość jest mniejsza od wartości gruntów niezbędnych na realizację inwestycji celu publicznego, co powoduje, że pozostali uczestnicy scalenia otrzymają od inwestora dopłaty pieniężne lub 4) na obszarze scalenia brak jest gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa i gruntów gminy, a grunty pod drogi dojazdowe do gruntów rolnych lub leśnych wydzieli się z gruntów uczestników scalenia, ale w ten sposób, że każdemu z nich zmniejszy się przysługujący mu obszar gruntów o część, której wartość szacunkowa odpowiada stosunkowi wartości szacunkowej gruntów przeznaczonych na wymieniony cel do wartości wszystkich scalanych gruntów. Treść art. 8 u.s.w.g. prowadzi do wniosku, że za równą wartość szacunkową uważa się także wartość o różnicy nieprzekraczającej 3%. Z art. 14 ust. 2 ustawy scaleniowej wynika z kolei, że przy zachowaniu wartości gruntów sprzed scalenia, bez zgody uczestnika scalenia, różnica powierzchni wydzielonych mu gruntów w stosunku do powierzchni jego gruntów objętych scaleniem nie może przekraczać 20% tej powierzchni. Podkreślenia wymaga, iż przy ustalaniu należnego ekwiwalentu za grunty posiadane przed scaleniem istotna jest ich wartość szacunkowa, nie zaś powierzchnia (art. 8 ust. 1 ustawy scaleniowej). Nie budzi również wątpliwości, że w trakcie scalenia na nowo kształtuje się powierzchnia gruntów. Z uwagi na obszar scalenia, konieczność wydzielenia dróg oraz konieczność uwzględnienia interesów innych uczestników scalenia, bardzo często niemożliwe jest pozostawienie na gruncie sytuacji tożsamej z pierwotną. Niezbędne jest wówczas "przesunięcie gruntów", zmiana ich położenia czy ukształtowania, a w przypadku zachowania zasad przewidzianych w ustawie scaleniowej, zgoda uczestników na to nie jest konieczna. Organ odwoławczy wykazał, iż różnica wartości gruntów przed i po scaleniu odwołujących, których sytuacja została dotychczas omówiona, nie przekracza dopuszczalnej wartości 3%. Również powierzchnia działek otrzymanych w wyniku postępowania scaleniowego przez odwołujących nie przekracza progu określonego w art. 14 ust. 2 powołanej ustawy, od którego wymagana byłaby zgoda uczestnika scalenia. Wniesione odwołania ocenić zatem należy jako niezasadne. Brak akceptacji żądań uczestników scalenia, którzy wskutek niezadowolenia z wyników scalenia w zakresie swoich nieruchomości chcą pozostawienia wszystkich działek według starego stanu, często podyktowany jest względami gospodarczymi i technicznymi. Nie zawsze istnieje możliwość uwzględnienia życzeń uczestników scalenia, bowiem organ realizujący takie przedsięwzięcie musi również brać pod uwagę uzasadnione interesy i wnioski innych uczestników scalenia. Proces scalenia jest przedsięwzięciem o dużym stopniu skomplikowania, ingerującym w interesy wielu osób. Oczywistym jest, że w takiej rozbudowanej procedurze formułowane są żądania, które często nie mogą zostać spełnione, zwłaszcza że każdy z uczestników oczekuje wyłącznie poprawy warunków gospodarowania, powołując się na ogólny cel scalenia zdefiniowany w art. 1 ust. 1 u.s.w.g. W tym też wymiarze decyzja scaleniowa ma charakter uznaniowy, przy zachowaniu zasad przewidzianych ustawą scaleniową. Przyznanie w wyniku scalenia działek gruntowych o określonej powierzchni i położeniu następuje w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet naruszenie indywidualnego interesu uczestnika scalenia przy zachowaniu interesu społecznego nie podważa legalności decyzji scaleniowej, jeżeli zachowana została podstawowa zasada scalenia z art. 8 ust. 1 ustawy scaleniowej (por. wyroki NSA z dnia 29 grudnia 2011 r., I OSK 1538/11, z 18 stycznia 2006 r. sygn. akt OSK 908/04). Ewentualne niezadowolenie z przydzielonego ekwiwalentu nie jest argumentem wystarczającym dla podważenia legalności decyzji. Kontrola uznaniowych rozstrzygnięć sprowadza się do oceny prawidłowości "ważenia" interesów i życzeń poszczególnych osób. Treść protokołów posiedzeń komisji scaleniowej (w skład której wchodzą przecież przedstawiciele lokalnej społeczności, by reprezentować indywidualne interesy i dbać o potrzeby pozostałych uczestników scalenia) dowodzi, że analizowano, przez pryzmat zarzutów i wniosków zgłaszanych przez poszczególnych uczestników scalenia, przyczyny takiego, a nie innego rozdysponowania nowo wydzielonych działek, chyba, że zarzuty do projektu scalenia w ogóle nie były składane w toku prowadzonego postępowania. Dotyczy to znacznej części odwołujących, którzy prawidłowość przyjętych rozwiązań zakwestionowali dopiero po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Inaczej oceniono sytuację J. S., R. S., K. W. i A. R.. J. S. w odwołaniu podniósł m.in., iż: projekt scalenia gruntów uchylił akt notarialny 12.08.1990 r. (...) gdy geodeta podzielił te nieruchomości, działki: [...], [...], [...], [...], [...] i wpisał na rzecz R. S. (...). Jak ustalono w oparciu o akta administracyjne przedmiotowej sprawy, przed scaleniem J. S. przysługiwało prawo własności do siedmiu działek (nr nr: [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...]) o łącznej powierzchni 5,6317 ha i wartości 2984,30 punktów szacunkowych. W wyniku scalenia uczestnik ten otrzymał sześć działek (nr nr: [...]) o łącznej powierzchni 5,4235 ha i wartości 2862,61 punktów szacunkowych. Różnica wartości gruntów przed i po scaleniu wynosi -4,08 %, a zatem przekracza dopuszczalną wartość ustawowo zdefiniowaną na poziomie 3% rozumianą, jako wartość równoważną. Zauważono, iż przyznany w wyniku scalenia J. S. ekwiwalent został pomniejszony o wartość niezbędną do zaprojektowania drogi na współwłasność ([...]) - karta uczestnika scalenia [...] Analiza karty nr [...] potwierdza, iż do nowoutworzonej jednostki rejestrowej [...] przeniesiono części ekwiwalentów z jednostek rejestrowych: [...] tworząc nowe działki nr [...] i nr [...], jak zaznaczono w karcie uczestnika scalenia, pełniące rolę drogi dojazdowej do pól uprawnych. W efekcie powyższego nowoutworzone działki stanowią współwłasność: A. J. w udziale [...] części, W. N. w udziale [...] części, R. S. w udziale [...] części, J. J. w udziale [...] części, S. J. w [...] części oraz odwołującego się J. S. w udziale [...] części. Sam zainteresowany nie zgłosił żądań do projektu scalenia. W pozostałych czynnościach, w tym w posiedzeniu komisji rozpatrującej zastrzeżenia do projektu scalenia udział brał ojciec odwołującego S. S., nie posiadając jednak stosownego pełnomocnictwa do reprezentowania właściciela działki. W ocenie organu odwoławczego możliwość przyjęcia rozwiązania zastosowanego przez organ I instancji w odniesieniu do gruntów J. S. nie wynika wprost z zapisów ustawy scaleniowej. Podkreślono, że działki z jednostki rejestrowej nr [...], które objęte zostały postępowaniem scaleniowym stanowiły własność jedynie J. S.. W wyniku scalenia, grunty mu wydzielone w nowo projektowanych działkach, mających pełnić funkcje dróg dojazdowych, nie mogły zatem stać się przedmiotem współwłasności także innych uczestników scalenia, zwłaszcza w sytuacji, w której sam zainteresowany nie wyraża zgody na przyjęcie takiego rozwiązania, co wyrażone zostało w treści wniesionego przez J. S. odwołania. Z treści art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów każdy uczestnik scalenia lub wymiany (właściciel lub samoistny posiadacz gruntów) otrzymuje, w zamian za grunty posiadane przed scaleniem lub wymianą, grunty w zasadzie o równej wartości szacunkowej. Jednocześnie nie ma przepisów umożliwiających tworzenie w wyniku postępowania scaleniowego lub wymiennego współwłasności nieruchomości z innymi uczestnikami scalenia. Zgodnie z art. 29 ust. 1 decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stanowi tytuł do ujawnienia nowego stanu prawnego w księgach wieczystych i podstawę do wprowadzenia uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych im gruntów. Decyzja ta nie narusza praw osób trzecich do gruntów wydzielonych w zamian za grunty posiadane przed scaleniem lub wymianą. Oznacza to, iż decyzja zatwierdzająca projekt scalenia gruntów nie może przesądzać ani też tworzyć nowych praw/tytułów własności do gruntów wydzielonych w zamian za grunty posiadane przed scaleniem. Z taką sytuacją mamy jednak do czynienia w przedmiotowej sprawie w odniesieniu do gruntów stanowiących własność J. S., który w wyniku scalenia otrzymał nie tylko grunty, do których tytuł prawny przysługuje tylko jemu, ale też w ramach brakującego ekwiwalentu udział (wraz z innymi uczestnikami scalenia) w prawie współwłasności w nowo wydzielonych nieruchomościach stanowiących drogi dojazdowe. Organ I instancji, w ramach brakującego ekwiwalentu, przyznał zatem temu uczestnikowi scalenia udział w prawie współwłasności nowo powstałych działek w wysokości, która ma skompensować brakujący ekwiwalent gruntów wydzielonych mu w wyniku scalenia, przyznając/ustanawiając tym samym nowe prawa do nieruchomości. Podkreślono, iż ustawa scaleniowa nie przewiduje takich rozwiązań. Wręcz przeciwnie, w art. 2 ust. 4 u.s.w.g. dopuszcza się możliwość wydzielenia za grunty stanowiące współwłasność, za zgodą właścicieli, odrębne dla każdego z nich grunty odpowiadające wartości udziałów we współwłasności. Nie zawiera jednak przepisów w oparciu, o które taka współwłasność mogłaby być tworzona. Tym samym zastosowanie takich rozwiązań, nawet gdyby uznać je za prawidłowe, mogłoby być zrealizowanie jedynie przy bezwzględnej zgodzie wszystkich uczestników scalenia, których ono dotyczy. Zasadnym jest przywołanie treści art. 17, zgodnie z którym: 1. Grunty niezbędne na cele miejscowej użyteczności publicznej, pod ulice i drogi publiczne oraz na wykonanie i utrzymanie albo przewidziane do takiego wykonania i utrzymania urządzeń wodnych stanowiących własność Skarbu Państwa wydziela się z gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa lub gminy. 2. Jeżeli na terenie objętym scaleniem nie ma gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa i gruntów gminy, grunty pod drogi dojazdowe do gruntów rolnych lub leśnych wydziela się z gruntów uczestników scalenia, a każdemu z nich zmniejsza się przysługujący mu obszar gruntów o część, której wartość szacunkowa odpowiada stosunkowi wartości szacunkowej gruntów przeznaczonych na wymieniony cel do wartości wszystkich scalanych gruntów. 2a. Uczestnikom scalenia, o których mowa w ust. 2, przysługują dopłaty, które uiszcza gmina. Przepis art. 8 ust. 5 stosuje się odpowiednio. 3. Grunty wydzielone na cele miejscowej użyteczności publicznej oraz pod ulice i drogi przechodzą na własność gminy. Przywołane regulacje, zarówno te przyjęte w art. 3 ust. 1, jak i te powołane powyżej, nie mówią wprost o możliwości zastosowania rozwiązań przyjętych przez organ I instancji, a wręcz przeciwnie - obligują do przyznawania dopłat w przypadku braku gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa i gruntów gminy, które są niezbędne na cele użyteczności publicznej, pod ulice i drogi publiczne oraz konieczności pomniejszenia uczestnikom scalenia obszaru gruntów o część przeznaczoną pod drogę, a w dalszej kolejności do przejęcia ich na własność gminy. Niezależnie od powyższych zastrzeżeń prawnych, poważne wątpliwości organu odwoławczego co do prawidłowości budzi także metodyka przyznawania uczestnikom scalenia przez organ I instancji udziałów w prawie współwłasności nowoutworzonych dróg dojazdowych w wysokości odpowiadającej brakującemu ekwiwalentowi gruntów wydzielonych w wyniku scalenia za grunty dotychczas posiadane. Mając na uwadze zdefiniowany w art. 1 ust. 1 u.s.w.g. cel scalenia, przypomnieć należy, że ten niezwykle skomplikowany proces ma wywrzeć pozytywny wpływ na otwarty układ przestrzenny nie tylko gospodarstw rolnych, ale też wszystkich innych gruntów uczestników położonych na obszarze scalenia, w szczególności poprzez zapewnienie, oczywiście w miarę możliwości, każdej poscaleniowej działce dostępu do drogi - co w tym miejscu szczególnie należy podkreślić - o charakterze drogi publicznej. Publiczny charakter takich nieruchomości jest niezwykle istotny także z punktu widzenia odpowiedzialności za ich dalsze utrzymywanie czy zarządzanie. Z opisaną sytuacją dotyczącą gruntów J. S. związana jest sytuacja R. S., który w treści wniesionego odwołania nie wyraził zgody na granice działek zaproponowane mu w procesie scaleniowym. Jak ustalono w oparciu o akta przedmiotowej sprawy, przed scaleniem R. S. oraz S. S. w jednostkach rejestrowych [...] oraz [...] przysługiwało prawo własności do czternastu nieruchomości o łącznej powierzchni 3,4774 ha i wartości 1723,35 punktów szacunkowych w wyniku scalenia osoby te otrzymały siedem nieruchomości o łącznej powierzchni 3,4939 ha i wartości 1743,55 punktów szacunkowych. Różnica wartości gruntów wynosi zatem 1,17%. Ponadto w jednostkach rejestrowych 458 oraz 969 odwołującemu przysługiwał również udział w wysokości [...] części w prawie współwłasności dwóch nieruchomości (działki nr [...] oraz nr [...]) o łącznej powierzchni 0,5800 ha i wartości 284,20 punktów szacunkowych. W wyniku scalenia powierzchnia przyznanych dwóch działek wyniosła 0,5679 ha, zaś wartość 278,61 punktów szacunkowych. Różnica wartości gruntów wyniosła zatem -1,97%. W jednostce rejestrowej 861 odwołującemu przysługiwało prawo własności do czterech działek o łącznej powierzchni 0,2700 ha i wartości 270,00 punktów szacunkowych. W wyniku scalenia w tej jednostce otrzymał cztery działki o łącznej powierzchni 0,2667 i wartości 266,70 punktów szacunkowych. Różnica wartości gruntów wynosi zatem -1,22%. W jednostce rejestrowej [...] R. S. przysługiwał udział w wysokości [...] części w prawie współwłasności do dwóch działek o łącznej powierzchni 0,5856 ha i wartości 350,61 punktów szacunkowych. W wyniku scalenia łączna powierzchnia dwóch przyznanych działek wyniosła 0,5721 ha, a ich wartość 343,51 punktów szacunkowych. Różnica wartości gruntów wynosi zatem -2,03%. W jednostce rejestrowej [...] odwołującemu przysługiwało prawo własności do pięciu działek o łącznej powierzchni 3,1473 ha i wartości 1613,30 punktów szacunkowych, w wyniku scalenia jego uczestnik otrzymał trzy nieruchomości o łącznej powierzchni 3,0596 ha i wartości 1569,96 punktów szacunkowych. Jakkolwiek różnica wartości gruntów przed i po scaleniu wynosi -2,69% to należy zauważyć, iż z części gruntów wchodzących w skład tej jednostki utworzono współwłasność (jedn. rejestrowa [...]). Zgodnie z życzeniem strony, zawartym w karcie uczestnika scalenia [...] wyraził on zgodę na wydzielenie drogi na współwłasność z działek nr [...] i nr [...] z jednostki rejestrowej [...] oraz działki nr [...] z jednostki rejestrowej 32 24, niemniej jednak w wniesionym odwołaniu kwestionuje prawidłowość przyjętych w zakresie jego gruntów rozwiązań. Uwzględniając zatem wyrażone powyżej przez organ odwoławczy stanowisko dotyczące wydzielania w procesie scaleniowym gruntów mających pełnić funkcje dojazdowe na współwłasność uczestników scalenia, odwołanie R. S. uznać należy za zasadne. K. W. oraz A. R., odwołując się od wydanej decyzji podniosły, iż nie został osiągnięty główny cel scalenia, to jest zapewnienie dojazdu do każdej działki, zwłaszcza zabudowanej. Przypomniały składane w trakcie scalania żądania (pozostawienie dotychczasowych granic działek, nieodłączanie rowu melioracyjnego, ujęcie w projekcie drogi dojazdowej do gospodarstwa). Szczegółowo opisały historię drogi dojazdowej do działki nr [...], negatywne skutki i zagrożenia będące konsekwencją wydzielenia z tej działki rowu melioracyjnego, a także sytuację pozostałych nieruchomości, do których przysługuje im tytuł prawny z wszystkimi następstwami wynikającymi z zatwierdzanego projektu scalenia. Podkreśliły, że projekt scalenia nie przyniósł im żadnych wymiernych korzyści zarówno w zakresie funkcjonalności jak i warunków gospodarowania w terenie wg nowych granic, a przeciwnie powoduje znaczne niedogodności, dodały także, iż: wielokrotne wyjaśnienia geodety projektanta nie pokrywały się ze stanem rzeczywistym, a ustalenia podjęte w czasie konsultacji w biurze scalenia lub telefonicznie nie miały przedłożenia na zmiany w projekcie. Samo podjęcie procedury scalenia okołoautostradowego w południowej części Z., gdzie właściciele gruntów nic nie mieli wspólnego z autostradą jest tylko naruszeniem naszej własności i okazją do przejęcia prywatnych gruntów na cele publiczne bez rekompensaty. Dodatkową niewymierną, a dotkliwą stratą są konflikty między sąsiadami dotyczące przebiegu nowych granic. Na podstawie akt przedmiotowej sprawy ustalono, iż przed scaleniem A. R. oraz K. W. w jednostce rejestrowej [...] przysługiwało prawo współwłasności do dwóch działek o łącznej powierzchni 4,7400 ha i wartości 2149,56 wartości szacunkowej. W wyniku scalenia osoby te otrzymały również dwie działki o powierzchni 4,6203 ha i wartości 2141,00 punktów szacunkowych. Różnica wartości gruntów przed i po scaleniu wynosi -0,40%. Z kolei w jednostce rejestrowej [...] K. W. przysługiwało prawo własności do trzech działek o łącznej powierzchni 0,6015 ha i wartości 260,56 punktów szacunkowych. W wyniku scalenia uczestniczka scalenia otrzymała trzy działki o łącznej powierzchni 0,6270 ha i wartości 216,11 punktów szacunkowych. Różnica wartości gruntów przed i po scaleniu wynosi -17,06%, a zatem przekracza dopuszczalną wartość 3%. W karcie uczestnika scalenia nr [...] zaznaczono, iż ekwiwalent z jednostki rejestrowej nr [...] i jednostki rejestrowej nr [...] należy rozpatrywać łącznie ponieważ tworzy ono jedno gospodarstwo. Mając jednak na względzie, iż działki o numerach [...] stanowią współwłasność K. W. oraz A. R., zaś działki o numerach: [...] i [...] są własnością jedynie K. W., w ocenie organu odwoławczego, z uwagi na brak tożsamości podmiotów którym przysługuje tytuł prawny do nieruchomości wykazanych w odrębnych jednostkach rejestrowych, jednostki te nie mogą być rozliczane łącznie. W przypadku gdy ze względów technicznych nie byłoby zatem możliwe wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej za grunt w jednostce rejestrowej [...], organ I instancji powinien zastosować dopłaty pieniężne za różnicę szacunkową przekraczającą wskazany procent, co jest uzasadnione przepisem art. 8 ust. 2 u.s.w.g. Okoliczność ta stanowi podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji w zakresie gruntów wydzielonych K. W. oraz A. R., celem przyznania w ponownie prowadzonym postępowaniu gruntów zgodnie z zasadą ekwiwalentności lub w przypadku braku takiej możliwości zastosowania dopłat pieniężnych. W ponownie prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym organ I instancji powinien także rozważyć możliwość uwzględnienia wniosku odwołującej, która w ramach prowadzonego postępowania domagała się utworzenia drogi dojazdowej do zabudowań, gdzie prowadzone jest czynnie gospodarstwo rolne, to jest do działki nr [...] (oznaczenie przed scaleniem). Scalenie gruntów rolnych ma na celu poprawę warunków rolniczego wykorzystania, ukształtowania w terenie oraz zapewnienia dostępu do dróg dojazdowych. Sama odwołująca jeszcze w toku prowadzonego postępowania scaleniowego podjęła szereg czynności celem nabycia powstałej z podziału działki nr [...] działki nr [...] i uzyskania dogodnego dojazdu do swojego gospodarstwa, który jak twierdzi w treści odwołania jest jej niezbędny nie tylko do prowadzenia swojej działalności, ale również ze względów bezpieczeństwa. Takie rozwiązanie może być możliwe bez poważnych naruszeń praw przysługujących do nieruchomości innemu uczestnikowi scalenia. Niezależnie od powyższego wyjaśnić należy kwestię braku w aktach przedmiotowej sprawy opinii społeczno-zawodowych organizacji rolników w zakresie wszczęcia postępowania scaleniowego. Zgodnie z treścią art. 4 u.s.w.g (również w wersji obowiązującej na datę wszczynania postępowania) postępowanie scaleniowe mogło być wszczęte - przy złożeniach określonych w punktach ust.1 tego przepisu - po uprzednim uzyskaniu opinii rady soleckiej, a także działających na terenie danej wsi społeczno - zawodowych rolników. W aktach sprawy organu I instancji brak takiej opinii. Niewykluczone, iż wynika to z faktu, że na terenie miejscowości Z. taka organizacja nie prowadziła swoje działalności, niemniej jednak okoliczność ta powinna w sposób niebudzący wątpliwości wynikać z akt prowadzonej sprawy. Gdyby bowiem okazało się, iż taka organizacja prowadziła swoją działalność na scalanym obszarze, a jednak jej przedstawiciel nie brał udziału jako członek komisji pełniącej funkcje doradcze, organ I instancji mógłby narazić się na zarzut naruszenia m.in. treści art. 10 ust. 1 u.s.w.g. W ponownie prowadzonym postępowaniu wyjaśnienia wymaga ponadto charakter, w jakim udział w postępowaniu scaleniowym bierze A. Ł.. Z karty uczestnika scalenia nr [...] wynika, iż nie żyją wskazani współwłaścicieli działki (W. Ł. oraz J. S.). Jak ustalił organ odwoławczy, nie żyje także trzeci ze wskazanych w karcie współwłaścicieli, to jest K. Ł. (zmarły [...] 2017 r.). Ustawa scaleniowa bardzo szeroko zakreśla krąg stron postępowania scaleniowego posługując się pojęciem uczestnika scalenia, przez którego rozumie się nie tylko właściciela gruntu, ale też użytkownika gruntu położonego na obszarze scalenia lub inwestora, a w przypadku gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego także podmiot gospodarujący tymi gruntami. Pod pojęciem właściciela, jak stanowi punkt 4 tego przepisu rozumie się także posiadacza samoistnego. Z akt przedmiotowej sprawy bezsprzecznie powinno jednak wynikać, w jakim charakterze udział bierze każda z osób, którym organ I instancji przyznaje status strony postępowania. Pozostały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie dostarcza argumentów podważających prawidłowość przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Nadto zarówno zasady szacowania, jak i wyniki szacowania zostały zaakceptowane przez uczestników scalenia zgodnie z procedurą. Należy mieć na uwadze, iż ustawa scaleniowa reguluje scalenie, jako proces zmierzający do globalnego uporządkowania stanu gruntów na danym terenie. Interesy tych uczestników scalenia, którzy takiego procesu nie akceptują co do zasady, chronione są odpowiednią procedurą, w ramach której projektowane rozwiązania mają być ujawniane, uprawnienie do udziału w podejmowaniu najbardziej istotnych decyzji należy do wszystkich zainteresowanych, zgłaszane zastrzeżenia mają być rozpatrywane komisyjnie, wreszcie uczestnicy reprezentowani są przez wybieraną przez siebie radę. Jak wyżej wskazano wymienione elementy procedury w rozpatrywanej sprawie zostały zachowane. Jakkolwiek decyzja scaleniowa w pewnym zakresie ma charakter uznaniowy, to jednak rozstrzygnięcie, jak wyżej wskazano, nie może naruszać zasad przewidzianych w ustawie. Z uwagi na przytoczoną wyżej argumentację, wydaną przez Starostę T. decyzję z 24 sierpnia 2020 r. znak: [...] należało uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji winien sanować omówione przez organ odwoławczy wadliwie przyjęte w ramach postępowania scaleniowego rozwiązania, jak również wyjaśnić zarówno charakter uczestnictwa w przedmiotowym postępowaniu A. Ł. oraz okoliczności związane z działalnością społeczno-zawodowych organizacji rolników na scalanym obszarze. Przeprowadzenie opisanych czynności dowodowych (w szczególności zaś dokonanie ewentualnej zmiany/korekty projektu scalenia gruntów) przez organ odwoławczy, ze względu na ich charakter, jak również samą specyfikę postępowania scaleniowego, nie jest możliwe, gdyż naruszałoby to zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, uniemożliwiając tym samym stronom w pełni czynny udział poprzez zgłaszanie zarzutów i kontrolę przez organy administracyjne dwóch instancji. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli sprzeciwami do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie: - C. Z. (sygn. II SA/Kr [...]) - A. P. i M. P. (sygn. II SA/Kr [...]) - J. R. (sygn. II SA/Kr [...]) - B. K. (sygn. II SA/Kr [...]) - E. Ł. (sygn. II SA/Kr [...]) Postanowieniami z 30 kwietnia 2021 r. wszystkie te sprawy zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. II SA/Kr 170/21. C. Z. do sprzeciwu dołączył kopię wniesionego w sprawie odwołania, nie podnosząc żadnych dodatkowych zarzutów wobec decyzji organu odwoławczego. A. P. i M. P. zakwestionowali tę część zaskarżonej decyzji, w której ich odwołanie uznano za bezzasadne. Podnieśli, że otrzymali w rzeczywistości o 1 ar terenu mniej niż to wynika z decyzji. Skarżący wnieśli o pozostawienie granic działki stanowiącej dotychczas ich własność w dotychczasowym kształcie, jednak zastrzegli, że jeżeli ponownie zostanie przeprowadzony pomiar - prawidłowo i rzetelnie i będzie się zgadzała powierzchnia, to są w stanie zaakceptować decyzję scaleniową. J. R. zastrzegł, że przed scaleniem miał sześć, a nie pięć działek, jak to wynika z zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że nie zgadza się na żadne zmiany i wnosi o pozostawienie jego nieruchomości w dotychczasowym kształcie. B. K. wniosła zastrzeżenia do kształtu nowo wydzielanych działek z uwagi na to, że nie stanowią one jednej całości. Chcąc przemieścić się z jednej działki do drugiej trzeba jechać okrężną, dużo dłuższą drogą. Zaproponowała rozwiązanie tego problemu i wyraziła zgodę na pomniejszenie jej działki i zaproponowany przez nią przejazd. E. Ł. podniosła, że jej uwagi nie zostały w ogóle uwzględnione w procesie scalania – pomimo, że trzykrotnie występowała z uwagami do projektu scalenia. Wniosła o ponowne przeprowadzenie postępowania scaleniowego i zapewnienie możliwości przyjęcia nowych rozwiązań, satysfakcjonujących także dla niej. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W ocenie Sądu powyższy przepis został w niniejszej sprawie zastosowany prawidłowo, a zarzuty wnoszących sprzeciwy wykraczają poza kognicję sądu w sprawach zainicjowanym sprzeciwem od decyzji. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji – odwołania osób, które obecnie wniosły sprzeciwy nie zostały uwzględnione. Wojewoda w tym zakresie uznał decyzję scaleniową organu I instancji za prawidłową. Jednocześnie uchylił tę decyzję w całości z uwagi na inne uchybienia, których usunięcie wymaga przeprowadzenia postępowania przed organem I instancji. Rozstrzygając sprawę zainicjowaną sprzeciwem od decyzji sąd nie ma kompetencji do pełnego badania treści zaskarżonej decyzji, a jedynie ocenia, czy istniały podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W pozostałym zakresie, w szczególności w części, w jakiej decyzję organu I instancji uznano za prawidłową, a zarzuty odwołujących za bezzasadne, ocena decyzji organu II instancji jest na tym etapie niedopuszczalna – co wynika wprost z art. 64e p.p.s.a. i art. 151a § 1 p.p.s.a. Zatem w niniejszej sprawie Sąd nie może odnieść się do argumentów merytorycznych podniesionych w sprzeciwach. Tym samym oddalenie wniesionych sprzeciwów nie oznacza, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa również i w tym zakresie. Aktualnie sprawa będzie przedmiotem ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji i w tym właśnie postępowaniu skarżący winni podnosić swoje argumenty i zastrzeżenia. Natomiast dokonując kontroli zaskarżonej decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. trzeba stwierdzić, że w sprawie zachodziły podstawy do zastosowania tego przepisu, bowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykracza poza możliwości dowodowe organu odwoławczego. Wojewoda wskazał na kilka uchybień stwierdzonych przy wydawaniu przez Starostę T. decyzji scaleniowej. Sąd podziela ocenę organu odwoławczego w tym zakresie. Ustawa o scalaniu i wymianie gruntów nie przewiduje możliwości przyznania w ramach brakującego ekwiwalentu udziału (wraz z innymi uczestnikami scalenia) w prawie współwłasności dla osoby, której wcześniej przysługiwała wyłączna własność, a nie współwłasność nieruchomości. Również kwestia metodyki przyznawania uczestnikom scalenia przez organ I instancji udziałów w prawie współwłasności nowoutworzonych dróg dojazdowych w wysokości odpowiadającej brakującemu ekwiwalentowi gruntów wydzielonych w wyniku scalenia za grunty dotychczas posiadane słusznie wzbudziła wątpliwości organu odwoławczego. Sąd całkowicie zgadza się z Wojewodą, że w procesie scalania istotne jest zapewnienie każdej poscaleniowej działce dostępu do drogi o charakterze drogi publicznej, o ile tylko jest to możliwe. Dotyczy to także działki o nr [...] (przed scaleniem), należącej do K. W. i A. R.. Prawidłowo dostrzeżono brak tożsamości podmiotów w przypadku nieruchomości przyznanych K. W. i A. R. oraz wskazano na konsekwencje tego uchybienia. Wyjaśnienia wymaga kwestia braku opinii wymaganych przez art. 4 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Wreszcie organ I instancji winien także ustalić, w jakim charakterze bierze udział w postępowaniu A. Ł.. Wszystkie te uchybienia uzasadniały wydanie w niniejszej sprawie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., natomiast zarzuty merytoryczne sprzeciwów pozostawały poza kognicją Sądu w niniejszej sprawie. Z powyższych względów sprzeciwy oddalono na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a