II SA/Kr 1627/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu P. S. - S. oraz K. Ś. i P. Ś. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 17 listopada 2025 r. nr WI-I.7840.7.81.2025.MA w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczne - budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę oddala sprzeciwy

Starosta [...], decyzją z 21 marca 2023 r. zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę muru oporowego na części działki nr [...] i części działki nr [...] w m. J. gm. J. Dnia 26 stycznia 2024 r. do organu I instancji wpłynął wniosek P. S. oraz M. S. o wznowienie postępowania zakończonego powyższym pozwoleniem na budowę. Jako przesłankę wznowieniową wskazali art. 145 § 1 pkt 1, 2, 4, 5, 6 kpa. Starosta [...] wydał w dniu 22 marca 2024 r. postanowienie, którym działając na podstawie art. 149 § 1 i § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i 5, art. 148 kpa, wznowił na wniosek P. S. postępowanie zakończone własną ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającą pozwolenia na budowę muru oporowego na części działki nr [...] i części działki nr [...] w m. J. , gm. J. . Prowadząc postępowanie wyjaśniające Starosta [...] w dniu 4 kwietnia 2024 r. skierował do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Krakowie zapytanie, czy przed dniem 21 marca 2023 r. były przeprowadzane jakiekolwiek kontrole w obrębie dz. nr [...] i [...] w miejscowości J.. Również w tym samym dniu, skierowano pismo do Wójta Gminy J. z prośbą o udzielenie informacji czy przed dniem 21 marca 2023 r. w obrębie działek [...] i [...] były przeprowadzane jakiekolwiek kontrole oraz czy na ten dzień prowadzone było jakiekolwiek postępowanie, w sprawie zmiany stanu wody gruntowej oraz wykorzystania odpadu do niwelacji terenu na tych działkach. W dniu 11 kwietnia 2024 r. do organu I instancji wpłynęło pismo Wójta Gminy J. , w którym poinformował, że przed dniem 21 marca 2023 r. dla przedmiotowych działek nie prowadzono kontroli oraz postępowań w zakresie którym dotyczyło zapytanie. Dodatkowo wskazał, iż 18 stycznia 2024 r. z wniosku P. S. i M. S. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie naruszenia stosunków wodnych poprzez wykonanie nasypów mas ziemnych na ww. działkach w przedmiocie przywrócenia stanu poprzedniego przed dokonaniem zmiany kierunku odpływu i natężenia wody opadowej, ze szkodą na działkę nr [...] oraz że 26 marca i 28 marca 2024 r. zostały wszczęte postępowania z urzędu w sprawie nakazu usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, dla właścicieli działek nr [...], [...] oraz [...] w m. J. . Z kolei 18 kwietnia 2024 r. odpowiedzi na powyżej wskazane zapytanie udzielił Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu ziemskiego w Krakowie, który poinformował, że 1 lutego 2024 r. odbyła się kontrola na działkach nr [...], [...] i [...] w m. J. w wyniku której nie stwierdzono prowadzenia prac niezgodnie z projektem zatwierdzonym decyzją pozwolenia na budowę z dnia 21 marca 2024 r. Również w piśmie z 23 kwietnia 2024 r. poinformowano, że przed dniem 21 marca 2023 r. nie przeprowadzano żadnych kontroli w obrębie działek nr [...] i nr [...]. Następnie 6 maja 2024 r. do organu I instancji wpłynęło stanowisko inwestorów w którym wskazują m.in., że wnioskodawczyni nie powinien przysługiwać przymiot strony. Wójt Gminy J. za pismem z 19 czerwca 2024 r. przesłał ostateczną decyzję z 23 maja 2024 r., którą odmówił nakazania K. S. i P. S. właścicielom działki nr ew. [...] i [...], obręb J. oraz D. K. właścicielowi działki nr ew. [...] obręb J., przywrócenia gruntu do stanu poprzedniego, przed dokonaniem zmiany kierunku odpływu i natężenia wód opadowych. W decyzji tej potwierdzono, że na działkach inwestorów zostały dokonane nasypy niemniej jednak, cyt.: nie można stwierdzić, że wykonane nasypy (...) powodują szkody na działce sąsiedniej należącej do P. S. i M. S.. Postępowanie w przedmiocie zmiany przez właściciela gruntu stanu wody na gruncie w sposób powodujący szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie i ustalenie, że zmiana ta nastąpiła w wyniku działań oznaczonej osoby jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy owe szkodliwe zmiany wystąpiły. W dniu 14 października 2024 r. do Starosty [...] wpłynęła decyzja Wójta Gminy J. z 29 sierpnia 2024 r., którą nakazał P. i K. S., właścicielom nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] położone w obrębie J., usunięcie z terenu nieruchomości zgromadzonych odpadów o kodach 17 05 04 gleba i ziemia, w tym kamienie; ustalił, iż obowiązek o którym mowa w pkt 1 zostanie wykonany w ten sposób, że odpady zostaną wywiezione zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa; ustalił, iż obowiązek o którym mowa w pkt 1 zostanie wykonany we terminie 90 dni od dnia, w którym przedmiotowa decyzja stanie się ostateczna, ustalił obowiązek pisemnego powiadomienia organu o wykonaniu nałożonego obowiązku oraz potwierdzenia wypełnienia nałożonego obowiązku stosownymi dokumentami. Mając powyższe na względzie organ I instancji działając na podstawie art. 35 ust. 3, art. 82 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wydał w dniu 4 grudnia 2024 r. postanowienie, którym w związku z decyzją Wójta Gminy J. zobowiązał inwestorów: do przedłożenia dokumentów przedstawiających, iż wartość rzędnych na mapie do celów projektowych odpowiada rzędnym terenu w rzeczywistości. W związku z tym należy przedłożyć część rysunkową projektu zagospodarowania działki na kopii aktualnej mapy do celów projektowych, uzupełnioną o podpis geodety sporządzającego mapę wraz z adnotacją o przyjęciu jej do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego; załączenia rysunków i przekrojów przez projektowany mur oporowy z naniesionymi rzędnymi terenu istniejącego; wszystkie dokumenty złożone jako kopie winny zostać poświadczone "za zgodność z oryginałem". Uznając, że nałożony obowiązek nie został do końca prawidłowo wykonany, Starosta [...] w dniu 14 kwietnia 2025 r. postanowieniem ponownie wezwał inwestorów do przedłożenia dokumentów potwierdzających, że obowiązek nałożony decyzją Wójta Gminy J. został wykonany, oraz do m.in. do przedłożenia rysunków, przekrojów, projektu zagospodarowania działki na aktualnej mapie do celów projektowych sporządzonych po wywiezieniu ziemi, a na których rzędne terenu są spójne z ukształtowaniem terenu przed wywozem odpadów. Po analizie całości akt sprawy, Starosta [...] działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 oraz art. 104 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 kpa, decyzją z 29 sierpnia 2025 r. znak: [...] uznał zaistnienie przesłanek wznowieniowych określonych w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa, niemniej jednak z uwagi na niewypełnienie prawidłowo obowiązku nałożonego we wskazanym powyżej postanowieniu wydanym w trybie art. 35 ust 3 prawa budowlanego, uchylił własną ostateczna decyzję z dnia 21 marca 2023 r. i odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę pn.: budowa muru oporowego na części działki nr [...] i części działki nr [...] w miejscowości J. gmina J. Od tej decyzji odwołanie złożyli K. S. i P. S.. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 17 listopada 2025 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje ustawa Prawo budowlane w brzmieniu znowelizowanym na mocy ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2020.471 ze zmianami) – wejście w życie nowelizacji 19 września 2020 r. Krąg stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę określa się na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Powyższy przepis wyróżnia dwie przesłanki, od których wystąpienia zależny jest status jednostki jako strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę: odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości oraz położenie nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 Pb i jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy i konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Przedmiotem inwestycji jest budowa muru oporowego na części działek nr [...] i nr [...] w odległości 20 cm od granicy z działką nr [...]. Długość projektowanego muru to 43,70 m. Jak wskazano w części architektoniczno-budowlanej projektu wysokość tego muru będzie oscylować od 2,65 m do 3,33 m, a jego szerokość to 30 cm. Biorąc pod uwagę gabaryty projektowanego obiektu w tym jego długość i przede wszystkim wysokość oraz fakt, że na całej swej długości będzie on graniczył z działką wnioskodawczyni nr [...], organ uważa za prawidłową ocenę stwierdzającą, że nieruchomość ta winna znajdować się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniała. Powyższe skutkuje tym, że została otworzona droga do oceny kolejnej przesłanki zawartej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, bowiem strona w terminie złożyła właściwy wniosek. Wnioskodawczyni zaistnienie ww. przesłanki tłumaczy tym, że inwestorzy dokonali nielegalnej niwelacji terenu w okresie poprzedzającym decyzję kierując wody opadowe na działkę nr [...], od strony której uzyskali pozwolenia na budowę muru oporowego, gdzie zostały utworzone skarpy bez wiedzy właścicieli. Powyższe skutkowało tym, że mapa do celów projektowych zawiera nieaktualne dane sprzed nielegalnej niwelacji. Analiza akt sprawy organu I instancji, w tym także dowody i materiały dołączone przez wnioskodawczynię potwierdzają, że przed dniem 21 marca 2023 r. (tj. data wydania spornego pozwolenia na budowę) inwestorzy dokonali podniesienia terenu na działkach objętych pozwoleniem na budowę, bez uwzględnienia tej okoliczności w projekcie budowlanym. Oznacza to, że mapa do celów projektowych, na której został opracowany projekt zagospodarowania terenu, nie była aktualna w momencie wydawania tego pozwolenia. Powyższe potwierdzają przede wszystkim załączone przez wnioskodawczynię fotografie, dołączone przez inwestorów oświadczenia sąsiadów z których wynika, że m.in. w 2021 r. i 2022 r. przekazali nadmiar ziemi inwestorom, a w szczególności opisane na wstępie decyzje Wójta Gminy J. : z 23 maja 2024 r. dotycząca braku szkodliwego naruszenia stosunków wodnych oraz z 29 sierpnia 2024 r. nakazującą usunięcie odpadów o kodach 17 05 04 gleba i ziemia, w tym kamienie. Zatem aby mówić czy przesłanka ta zaistniała należy wykazać, że podane okoliczności spełniają ww. cztery punkty mianowicie. Fakt niezaktualizowania mapy do celów projektowych, z uwagi na opisaną niwelację skutkował opracowaniem projektu zagospodarowania terenu na nieaktualnej mapy do celów projektowych co jest jednym z obligatoryjnych wymogów wniosku o pozwolenie na budowę. Bowiem jego załącznikiem jest projekt budowlany, który z kolei zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy prawo budowlane musi zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii. Zatem okoliczność ta jest istotna dla sprawy bowiem, dowodzi temu, że załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę w postaci projektu budowlanego był wadliwy. Powyżej przedstawione okoliczności są nowe i nie były znane Staroście Krakowskiemu, bowiem dowiedział się o ich istnieniu w momencie złożenia przez wnioskodawczynię wniosku o wznowienie postępowania. Co więcej, istniały one w dniu wydania decyzji bowiem jak wskazują akta sprawy organu I instancji przywiezienie ziemi na działki inwestycyjne miało miejsce przed dniem wydania pozwolenia na budowę. Powyższe wypełnia znamiona zaistnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa i skutkuje przejściem do kolejnego etapu postępowania wznowieniowego. Do tego momentu Starosta [...] dokonał właściwej oceny stanu faktycznego sprawy, niemniej jednak wadliwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w kolejnym ostatnim już etapie procedury wznowieniowej, co skutkowało przedwczesnym orzeczeniem o odmowie pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu. W opinii organu istotną rolę w niniejszym postępowaniu odegrała ostateczna decyzja Wójta Gminy J. z 29 sierpnia 2024 r. Po jej otrzymaniu, organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające wydając postanowienia na podstawie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego. Wskazane na wstępie dwa postanowienia wydane na podstawie ww. przepisu Pb zobowiązywały głównie Inwestora do przedłożenia mapy do celów projektowych, przekrojów rzutów opracowanych po dokonanym usunięciu odpadów zgodnie z decyzją Wójta Gminy J. . W żądaniach tych za każdym razem wskazywano, że rzędne terenu na nich zawarte winny być spójne z rzędnymi terenu aktualnymi na czas wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wynika z tego, że w opinii organu I instancji ww. decyzja Wójta Gminy J. nakazywała usunięcie odpadów tj. gleby i ziemi w tym kamieni do poziomu sprzed nawiezienia, którego rzędne ujęte były na mapie do celów projektowych zawartych w projekcie budowlanym dołączonym do wniosku o pozwolenia na budowę. Zdaniem organu, interpretacja decyzji Wójta jest niewłaściwa. Należy podkreślić, że decyzja Wójta nie nakazywała przywrócenia stanu sprzed niwelacji po usunięciu odpadów. Nigdzie w treści decyzji nie ma takiego obowiązku. Nakazano jedynie usunięcie zgromadzonych odpadów o kodach 170504 gleba i ziemia, w tym kamienie. Zobowiązano również K. i P. S. do pisemnego powiadomienia o wykonaniu tego obowiązku. W akcie tym wyjaśniono, że nasyp w najwyższym punkcie przekracza dopuszczalne wartości określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U.z 2016 r. poz. 93) oraz, że maksymalna ilość odpadów do przyjęcia to 0,2 Mg/m2 (200 kg/m2 – tj. do ok. 15 cm), co zostało w znacznym stopniu przekroczone. W odpowiedzi inwestorów na jedno z ww. postanowień przesłano kserokopie pisma z 6 grudnia 2024 r. oraz z 28 maja 2025 r. skierowanych do Urzędu Gminy J. w których wyjaśniono, że ziemia w ilości ok. 340 m2 została wykorzystana wyłącznie do rozplantowania na terenie naszych działek oraz niwelacji terenu w związku z realizacją inwestycji w postaci budowy muru oporowego na działkach nr [...] oraz [...] (pismo z 6 grudnia 2024 r.). Dołączono do niego również kopię mapy do celów projektowych (z opisem oraz legendą) z oznaczeniem terenu, na którym została przywieziona ziemia wraz ze wskazaniem obszaru rozplantowania ziemi oraz oświadczenie projektanta Z. M.. Natomiast w piśmie z 28 maja 2025 r. stwierdzono, iż humus został wykorzystany do wypełnienia donic betonowych pod nasadzenia roślin, natomiast ziemia i kamienie widoczne na wizji lokalnej, która miała miejsce w dniu 21 maja 2024 r. zostały usunięte z terenu naszej nieruchomości. Również jak wykazano na wstępie 15 maja 2025 r. do Starosty [...] wpłynęło pismo z Urzędu Gminy J. w którym poinformowano, że w odpowiedzi na pismo, które wpłynęło dnia 15.04.2025 r. do Urzędu Gminy J. informuje, iż właściciele działek o nr ew. [...] oraz [...], w dniu 09.12.2024 r. złożyli pismo z wyjaśnieniami. Do pisma została dołączona kopia mapy do celów projektowych z oznaczeniem terenu, na który została przywieziona ziemia wraz ze wskazaniem obszaru rozplantowania ziemi na terenie działek. Dołączono również wyjaśnienia projektanta dotyczące zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Z powyższego więc wynika, iż w opinii Wójta Gminy J. obowiązek nałożony ww. decyzją został przez K. i P. S. wykonany. Mając na uwadze stanowisko Starosty [...] w tym zakresie organ odwoławczy potwierdził wykonanie tego obowiązku w rozmowie telefonicznej z pracownikiem gminy, na okoliczność którą została sporządzona notatka służbowa. Jeszcze raz należy podkreślić, że decyzja ta nie nakazywała przywrócenia do stanu poprzedniego, a jedynie usunięcie odpadów. Zatem wnioski organu I instancji w tym zakresie były błędne, co skutkowało wydaniem decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę. W związku z powyższym organ I instancji zobowiązany był do wezwania inwestorów do zaktualizowania projektu budowlanego poprzez dołączenie do niego m.in. projektu zagospodarowania terenu opracowanego na aktualnej mapie do celów projektowych opracowanej po wykonaniu już obowiązku wynikającego z ww. decyzji Wójta, tak naprawdę z nowymi rzędnymi a nie z takimi samym jak w momencie wydawanie decyzji pozwolenia na budowę, bowiem ten obowiązek nie wynikał z niczego. Dopiero po takim uzupełnieniu należało dokonać oceny na podstawie art. 35 ustawy Prawo budowlane i wydać stosowne rozstrzygnięcie. Wydane postanowienia przez Starostę Krakowskiego w tym zakresie były wadliwe, dlatego koniecznym stacje się zastosowanie w niniejszej sprawie dyspozycji art. 138 § 2 kpa. Na powyższą decyzję sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli K. S. i P. S. zarzucając naruszenie art. 6 w związku z art. 8 § 1 w związku z art. 15 w związku z art. 138 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 20 w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez odstąpienie od realizacji zasady dwuinstancyjności, która nakazywała, aby sprawa została zbadana od podstaw przez Wojewodę Małopolskiego, a tego rodzaju badanie winno obejmować również badanie przesłanki wznowieniowej, a skoro to nie nastąpiło, to należy wydaną decyzję jako wadliwą. W konkluzji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła P. S. zarzucając naruszenie: 1/ art. 138 § 2 kpa przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniem wytkniętym przez organ odwoławczy, czyli wadliwym przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, jako że to nie opinia organu II instancji lub notatka służbowa z dnia 5 listopada 2025 roku z rozmowy telefonicznej z niedookreślonym pracownikiem Gminy J. potwierdza, że w opinii Gminy materiały przedłożone przez inwestorów były wystarczające do stwierdzenia wykonania decyzji o usunięciu odpadów z dnia 29.8.2024 r. w sytuacji, gdy brak jej wykonania i niesunięcie odpadów zostało wykazane przez skarżącą, a nadto przyznane przez samych inwestorów, że użyto odpadów do niwelacji terenu i to do poziomu 2 metrów wysokości wybudowanego muru oporowego, 2/ art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach i Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 10.11.2015r. w zw. z art. 11. ust. l ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez bezpodstawne przyjęcie wbrew powołanym przepisom oraz treści pisma z dnia 24 lipca 2025 r. Wójta Gminy J. , że decyzja o usunięciu odpadów została wykonana przez Inwestorów, w sytuacji, gdy termin wykonania decyzji został przedłużony, a w sprawie jej wykonania nie zostały przez inwestorów po dacie 24.7.2025 r. złożone do organu I instancji żadne nowe dokumenty potwierdzającej wykonanie poprzez wywiezienie odpadów zgodnie z przepisami prawa, jak też żadne nowe oświadczenia oraz stosowne dokumenty, 3/ art. 138 § 2 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z § 7 ust. 1 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy J. , uchwalonego uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia 11.2.2028 r. oraz uchwałą w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. Nr [...] stwierdza: "Forma i gabaryty budynków oraz ich usytuowanie na działce wraz z innymi elementami zagospodarowania (ogrodzenia, obiekty małej architektury, oraz zieleń) powinny być kształtowane w dostosowaniu do cech lokalnego krajobrazu i otaczającego zainwestowania i nawiązywać do form architektury tradycyjnej w celu harmonijnego wkomponowania nowych elementów zagospodarowania w otoczenie, uwzględniając ukształtowanie i położenie terenu, jego widoczność na i z tych terenów...", a został zaprojektowany i wykonany mur oporowy w wysokości do około 2m nad poziomem istniejącego terenu działki nr [...] skarżącej, przy czym ocena zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego planu nie należy do czynności wyjaśniających. W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu od kasacyjnej decyzji organu administracji, w relacji do zasad ogólnych jakimi rządzi się p.p.s.a., jest znacznie uproszczone. Organ administracji nie ma obowiązku udzielenia odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Od wyroku uwzględniającego sprzeciw, nie przysługuje środek odwoławczy (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Konstrukcja postępowania sądowego w rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji kasacyjnej implikuje zatem daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli. Ograniczeniu, by nie powiedzieć wyłączeniu, uległa możliwość badania i weryfikacji przez sąd materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. jawią się jako spełnione - natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Także w wyroku z dnia z dnia 1 lipca 2021 r. II OSK 1190/21 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z ww. przepisu. W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten przesądza, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie winno zapaść wtedy, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. tj. w sytuacji, kiedy konieczny do uzupełnienia materiał dowodowy ma tak dużą skalę, że dokonanie tych czynności (uzupełnienie materiału dowodowego) przez organ II instancji i oparcie na nim rozstrzygnięcia naruszyło by zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, chyba, że wszystkie strony zgodnie z art. 136 § 2 k.p.a. wniosą o przeprowadzenie postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2021 r. I OSK 650/21). Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w, wyroku z dnia z dnia 10 maja 2021 r. II SA/Gl 438/21, stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wyżej przedstawione uwagi o charakterze ogólnym, należy jednak skorygować przez pryzmat przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.) w zakresie, w jakim organ architektoniczno – budowlany kontroluje projekt budowlany, procedując w sprawie o udzielnie pozwolenia na budowę. Zgodnie z dyspozycja art. 35 ust 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie: a) (uchylona), b)(uchylona), c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego, d) (uchylona); 3a) dołączenie: a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10; 4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie: a) kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru; 4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie: a) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru. Z kolei przepis art. 25 ust 3 ustawy Prawo budowlane przesądza, iż w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie sądu, kompetencje organu do wzywania inwestora, do usunięcia wskazanych nieprawidłowości w projekcie budowlanym ma jedynie organ pierwszej instancji. Postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nie podlega bowiem odrębnemu zaskarżeniu i jest kontrolowane wraz z decyzją organu pierwszej instancji, w razie wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie pozwolenie na budowę. Z uwagi na zasadę dwuinstancyjności, ustanowioną w art. 15 K.p.a., rozstrzygnięcia, które nie były jeszcze przedmiotem orzekania w pierwszej instancji, nie powinny być po raz pierwszy i ostatecznie podejmowane w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2020 r. II OSK 2659/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 października 2025 r. II SA/Gd 450/25). Uwzględniając wyżej wskazane okoliczności prawne, kasacyjną decyzję Wojewody Małopolskiego uznać należy za prawidłową. Organ ten uznał bowiem, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, muru oporowego, teren działek nr [...] i [...] został podniesiony przez nawiezienie odpadów, co do których toczyło się odrębna postępowanie przez Wójtem Gminy J. zakończone wydaniem decyzji z dnia 29 sierpnia 2024 r. nakazującą P. i K. S. usunięcia odpadów. W ocenie organu obowiązek ten został przez zobowiązanych wykonany, co nie jest jednoznaczne z przywróceniem stanu poprzedniego w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r. poz. 93). Pobocznie tylko należy wskazać, że stanowisko to jest prawidłowe. Zgodnie bowiem z art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 z późn. zm.) z obowiązku uzyskania odpowiednio zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów zwalnia się osobę fizyczną i jednostkę organizacyjną niebędące przedsiębiorcami, wykorzystujące odpady na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ust. 8. Tenże art. 27 ust. 8 stanowi zaś, że osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10, i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne. Z kolei w załączniku rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 roku w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, wskazano, że jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą przyjąć na własną działkę odpady gleby, ziemi i kamieni inne niż wymienione w 7 05 03 do utwardzania powierzchni po rozkruszeniu odpadów, jeśli jest to konieczne do ich wykorzystania, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego w ilości do 0,2 Mg/m2 do utwardzania powierzchni (poz. 40). W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że nakaz usunięcia odpadów stanowiących glebę, ziemię oraz kamienie inne niż wymienione w 7 05 03, nie obejmuje tą ich część, o jakiej mowa w wyżej przytoczonej regulacji. Fakt nawiezienia odpadów (nielegalnej niwelacji terenu) i późniejsze wykonanie decyzji Wójta Gminy J. z dnia 29 sierpnia 2024 r. miał ten skutek, że projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na mapie dla celów projektowych zawierał nieaktualne dane dotyczące rzędnych terenu dziełek nr [...] i [...]. W tej sytuacji w ocenie organu odwoławczego, zachodziła konieczność wezwania inwestora w trybie art. 35 ust 3 ustawy Prawo budowlane do usunięcia wskazanych nieprawidłowości tj. przedłożenia projektu zagospodarowania działki na mapie dla celów projektowych zawierających aktualne rzędne terenu działek nr [...] i [...], uwzględniających ich podniesienie na skutek nawiezienia odpadami. Dopiero po dostarczeniu przez inwestora projektu zagospodarowania działki lub terenu zawierających aktualne dane dotyczące rzędnych terenów tych działek, organ będzie uprawniony do oceny projektu budowlanego przez pryzmat art. 35 ustawy prawo budowlane. Jak mowa wyżej, sąd rozpoznający sprzeciw od decyzji kasacyjnej nie jest uprawniony do kontroli materialno-prawnych założeń organu odwoławczego (ich weryfikacja będzie mogła nastąpić w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną). Te zaś w niniejszej sprawie sprowadzają się do oceny, że projekt budowlany zawiera nieprawidłowości dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu, które to nieprawidłowości należy usunąć w trybie art. 35 ust 3 ustawy Prawo budowlane. Uznać zatem należy, że zachodziły pełne podstawy do wydania przez Wojewodę Małopolskiego decyzji kasacyjnej. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy dotyczący usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Dodatkowo zaś, organ odwoławczy nie ma kompetencji do uzupełnienia tego postępowania w trybie art. 136 § 1 K.p.a. Ustosunkowując się do zarzutów skarg, wskazać należy, że kontrolując legalność sprzeciwu od decyzji kasacyjnej, sąd kieruje się wyłącznie przesłankami, o których mowa wyżej a nie dokonuje takich ocen jak, prawidłowość wznowienia postępowania, podmiotowe ukształtowanie postępowania czy prawidłowość ustaleń organu, w oparciu o które, dokonuje on założeń materialnoprawnych. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na zasadzie art 151a § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji