II SA/Kr 1590/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Piotr Fronc (spr.) NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2024 r. sprawy ze skargi D. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 11 października 2023 r. znak: SKO.OŚ/4170/351/2023 w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, decyzją z dnia 11 października 2023 r., nr SKO.OŚ/4170/351/2023, po rozpatrzeniu odwołania D. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775; dalej: k.p.a.) – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 23 czerwca 2023 r. nr WS-04.6220.102.2021.KS o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko pn.: "Budowa zespołu magazynowo-usługowego wraz z segmentami socjalno-biurowymi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną i komunikacyjną", zlokalizowanego na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] [...]. Uzasadniając opisaną wyżej decyzję z dnia 23 czerwca 2023 r., organ I instancji stwierdził, że wskazana (objęta wnioskiem z dnia 11 sierpnia 2021 r.) inwestycja ma zostać zlokalizowana na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Opatkowice-Wschód w Krakowie" przyjętego Uchwałą Nr CIII/1040//06 Rady Miasta Krakowa z dnia 1 marca 2006 r. i w obrębie terenu oznaczonego symbolem "24U(c)" – teren zabudowy usługowej – usług komercyjnych. Tymczasem, w ocenie Prezydenta Miasta Krakowa, zabudowa o charakterze magazynowym nie mieści się w katalogu przeznaczeń podstawowych oraz dopuszczalnych w ramach terenu oznaczonego na rysunku planu tym symbolem. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła D. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. SKO w Krakowie uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji przede wszystkim stwierdziło, że zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest - w świetle art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839; dalej: ustawa środowiskowa) - kryterium podstawowym oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dalej, z akt Kolegium wywiodło, że sporna inwestycja obejmować ma budowę zespołu magazynowo-usługowego wraz z segmentami socjalno-biurowymi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną i komunikacyjną, a projektowany zespół wykorzystywany będzie jako magazyn pod wynajem powierzchni dla prowadzenia działalności logistycznej, magazynowo-usługowej związanej z hurtową sprzedażą artykułów przemysłowych i spożywczych. SKO podzieliło ustalenie zawarte w decyzji organu I instancji, że planowana inwestycja znajduje się w obrębie terenu oznaczonego w miejscowym planie symbolem ,,24U(c)" - teren zabudowy usługowej - usług komercyjnych. Kolejno Kolegium przytoczyło, że zgodnie z § 15 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: 1. Wyznacza się na rysunku planu teren oznaczony symbolem 24U(c), ustalając podstawowe przeznaczenie pod usługi komercyjne. 2. Na wyznaczonym terenie wyklucza się lokalizację inwestycji, o których mowa w § 6 ust. 1 pkt 2 lit a i c. 3. W wyznaczonym terenie dopuszcza się możliwość przeznaczenia gruntów pod: 1) usługi publiczne 2) urządzenia sportowe, 3) zieleń publiczną, 4) ścieżki rowerowe i ciągi piesze, 5) urządzenia komunikacji, w tym parkingi, 6) obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej. 4. (...)". Z zapisów tego paragrafu Kolegium wywiodło, że podstawowym przeznaczeniem terenu oznaczonego symbolem 24U(c) są usługi komercyjne rozumiane jako usługi finansowane ze środków niepublicznych, w szczególności w zakresie handlu, gastronomii, rzemiosła, rzemiosła produkcyjnego itp. (§ 3 pkt 9 miejscowego planu). Natomiast dopuszcza się przeznaczenie tego obszaru na: usługi publiczne, urządzenia sportowe, zieleń publiczną, ścieżki rowerowe i ciągi piesze, urządzenia komunikacji, w tym parkingi, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej. Następnie organ zwrócił uwagę na zapisy §16 miejscowego planu, który wyznacza w miejscowym planie teren oznaczony symbolem 25U(c) i który ustala podstawowe przeznaczenie pod usługi komercyjne, a zatem takie samo podstawowe przeznaczenie jak w obszarze oznaczonym symbolem 24U(c), wskazując w § 16: "1. Wyznacza się na rysunku planu teren oznaczony symbolem 25U(c), ustalając podstawowe przeznaczenie pod usługi komercyjne. 2. Na wyznaczonym terenie wyklucza się lokalizację inwestycji, o których mowa w § 6, ust. 1, pkt 2, lit. a i c. 3. W wyznaczonym terenie dopuszcza się możliwość przeznaczenia gruntów pod: 1) tereny komunikacji, w szczególności wynikające z potrzeb modernizacji drogi krajowej nr 7, 2) usługi publiczne, 3) zieleń izolacyjno-krajobrazową, 4) urządzenia komunikacji, w tym parkingi, 5) obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, 6) magazyny związane z prowadzonymi usługami komercyjnymi. (...)" W tej sytuacji Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji, że miejscowy plan "Opatkowice-Wschód w Krakowie" wyznacza wprost teren w którym dopuszczona jest lokalizacja magazynów związanych z prowadzonymi usługami komercyjnymi i nie jest to teren na którym planowane jest przedmiotowe przedsięwzięcie, tj. obszar o symbolu 24U(c), a obszar o symbolu 25U(c). Oznacza to, zdaniem SKO, że sporna inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego co – w ocenie organu - uzasadniało odmowę wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych - ze względu na niezgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na powyższą decyzję skargę wniosła spółka D. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz postępowania, tj.: - art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej poprzez bezzasadną odmowę wydania pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji ze względu na rzekomą niezgodność przedsięwzięcia z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Opatkowice - Wschód", - art. 7 k.p.a. przez brak uwzględnienia w postępowaniu słusznego interesu strony, - art. 7, art. 77 k.p.a., poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz niedokładne zbadanie materiału dowodowego, - art. 7a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie na niekorzyść inwestora stwierdzonych przez organ wątpliwości co do wykładni treści postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo tego, że w sprawie zachodziły podstawy do zastosowania wykładni korzystnej dla inwestora i uwzględniającej jego uzasadnione interesy, - art. 8 k.p.a. przez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, - art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętej decyzji, które nie jest wystarczające do pełnego poznania motywacji jaką kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję. Biorąc powyższe pod uwagę autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ wskazując na rzekomą niezgodność przedsięwzięcia z obowiązującym miejscowym planem, dokonał nieprawidłowej wykładni treści tego planu. Z jego treści według spółki wynika, że przeznaczenie podstawowe na gruncie jest rozumiane jako rodzaj przeznaczenia, które zostało ustalone planem jako przeważające na danym terenie wyznaczonym liniami rozgraniczającymi na rysunku planu i na rzecz którego, należy rozstrzygać wszelkie ewentualne konflikty przestrzenne, przy zachowaniu zgodności z obowiązującymi przepisami prawa (§ 3 pkt 6 miejscowego planu), a przeznaczenie dopuszczalne jako rodzaj przeznaczenia inny niż podstawowe, który dopuszczony został na danym terenie jako uzupełnienie podstawowego przeznaczenia tego terenu, na warunkach określonych w ustaleniach szczegółowych dla tego terenu, zawartych w Rozdziale 2 uchwały (§ 3 pkt 7 miejscowego planu). Usługi komercyjne zostały z kolei zdefiniowane w § 3 pkt 9 planu miejscowego jako: "usługi finansowane ze środków niepublicznych, w szczególności w zakresie handlu, gastronomii, rzemiosła, rzemiosła produkcyjnego itp.". Jak wskazała spółka, przyjęta w miejscowym planie definicja usług komercyjnych jest bardzo szeroka, gdyż obejmuje wszystkie rodzaje usług, które są finansowane ze środków niepublicznych. W zasadzie jedynym kryterium, które decyduje o zaliczeniu danej usługi do katalogu usług komercyjnych jest - zgodnie z tą definicją - sposób jej finansowania, który musi mieć charakter niepubliczny, a więc pochodzić ze środków prywatnych. W ocenie spółki definicja podaje przykłady dziedzin, w których te usługi mogą być wykonywane, ale nie wyczerpuje katalogu tych dziedzin. W związku z powyższym należy rozumieć, że na terenie oznaczonym na rysunku planu jako 24U(c) mogą zostać zlokalizowane wszystkie usługi, które są finansowane z środków prywatnych, za wyjątkiem usług objętych zakazem określonym w § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a i c. Zdaniem spółki działalność logistyczna i magazynowa spełniają określony miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego warunek zaliczenia ich do usług komercyjnych i mogą być zlokalizowane na terenie oznaczonym symbolem 24U(c). W jej ocenie, projektowane zamierzenie inwestycyjne nie narusza zakazu określonego w § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a, natomiast oddziaływanie opisane w lit. c wymaga zbadania w trakcie postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W związku z powyższym, skoro usługi logistyczne i magazynowe stanowią usługi komercyjne, to nie ma powodu poszukiwania możliwości ich realizacji w przeznaczeniu dopuszczalnym, ponieważ mieszczą się w przeznaczeniu podstawowym. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, w skrócie: "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie z przyczyn niżej podanych. Nie ulega wątpliwości, że w obowiązującym w sprawie stanie prawnym, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej). W sprawie nie są też sporne ustalenia faktyczne i Sąd również w całości je podziela przyjmując, że planowana inwestycja pod nazwą "Budowa zespołu magazynowo-usługowego wraz z segmentami socjalno-biurowymi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną i komunikacyjną" miała zostać – zgodnie z wnioskiem skarżącej spółki - zlokalizowana na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Opatkowice-Wschód w Krakowie" przyjętego Uchwałą Nr CIII/1040//06 Rady Miasta Krakowa z dnia 1 marca 2006 r. i w obrębie terenu oznaczonego symbolem "24U(c)" – a konkretnie na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] w K. . Oś sporu sprowadza się zaś do oceny, czy organ w sposób prawidłowy stwierdził niezgodność lokalizacji wskazanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu. Organy stwierdziły bowiem, że magazyny związane z prowadzonymi usługami komercyjnymi nie mogą być – jako wprost nieprzewidziane jako dopuszczalne przeznaczenie – zlokalizowane na obszarze określonym w tym planie na trenie o symbolu 24U(c). Strona podważając stanowisko organu twierdzi, że sam fakt, że planowana inwestycja ma szeroko pojęty charakter usług komercyjnych przesądza, że spełniony jest warunek przeznaczenia podstawowego terenu oznaczonego symbolem "24U(c)", w związku z tym nie ma potrzeby odwoływania się do przeznaczenia dopuszczalnego. Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zapisy cytowanego wyżej planu miejscowego brzmią następująco: Uchwała Nr CIII/1040/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 1 marca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Opatkowice - Wschód w Krakowie: § 3. Ilekroć w uchwale oraz na rysunku planu jest mowa o: (...) 9) usługach komercyjnych - należy przez to rozumieć usługi finansowane ze środków niepublicznych, w szczególności w zakresie handlu, gastronomii, rzemiosła, rzemiosła produkcyjnego itp., § 6. 1. W zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu ustala się: 1) Nakazy (...), 2) Zakazy: a) lokalizacji na całym obszarze objętym planem, inwestycji stanowiących przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymagane jest sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 62, z późn. zmianami.), z wyjątkiem drogi ekspresowej (...), c) lokalizacji inwestycji z zakresu działalności usługowo - produkcyjnej na terenach i działkach wydzielonych oraz w formie lokali użytkowych, w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, w zabudowie jednorodzinnej, których oddziaływanie na środowisko mogłoby sięgać poza obszar pozostający we władaniu prowadzącego działalność gospodarczą, powodując obniżenie, wymaganych na podstawie przepisów odrębnych, poziomów dopuszczalnych w zakresie standardów środowiskowych na terenach działek sąsiednich, a także na terenie lokalizacji inwestycji w odniesieniu do znajdujących się na nim pomieszczeń mieszkalnych(...), § 15. 1. Wyznacza się na rysunku planu teren oznaczony symbolem 24U(c), ustalając podstawowe przeznaczenie pod usługi komercyjne. 2. Na wyznaczonym terenie wyklucza się lokalizację inwestycji, o których mowa w § 6 ust. 1 pkt 2 lit a i c. 3. W wyznaczonym terenie dopuszcza się możliwość przeznaczenia gruntów pod: 1) usługi publiczne, 2) urządzenia sportowe, 3) zieleń publiczną, 4) ścieżki rowerowe i ciągi piesze, 5) urządzenia komunikacji , w tym parkingi, 6) obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej(...) § 16. 1. Wyznacza się na rysunku planu teren oznaczony symbolem 25U(c), ustalając podstawowe przeznaczenie pod usługi komercyjne. 2. Na wyznaczonym terenie wyklucza się lokalizację inwestycji, o których mowa w § 6, ust. 1, pkt 2, lit. a i c. 3. W wyznaczonym terenie dopuszcza się możliwość przeznaczenia gruntów pod: 1) tereny komunikacji, w szczególności wynikające z potrzeb modernizacji drogi krajowej nr 7, 2) usługi publiczne, 3) zieleń izolacyjno – krajobrazową, 4) urządzenia komunikacji , w tym parkingi, 5) obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, 6) magazyny związane z prowadzonymi usługami komercyjnymi(...) Jak już wyżej wskazano istota sporu sprowadza się w niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia, czy planowane zamierzenie inwestycyjne w postaci budowy zespołu magazynowo-usługowego mieści się w zakresie przeznaczenia podstawowego przewidzianego w miejscowym planie dla terenu, na którym obiekt miałby powstać. Zgodnie z § 15 planu miejscowego teren ten oznaczony został symbolem 24U(c), gdzie przewidziano jako podstawowe przeznaczenie "pod usługi komercyjne". Definicję tych zaś usług komercyjnych zawiera § 3 pkt 9 planu , wedle którego ilekroć w uchwale oraz na rysunku planu jest mowa o usługach komercyjnych - należy przez to rozumieć usługi finansowane ze środków niepublicznych, w szczególności w zakresie handlu, gastronomii, rzemiosła, rzemiosła produkcyjnego itp. Pomimo zawarcia tej definicji w treści samego planu, nadal pozostawia ona pewien margines nieprecyzyjności , który musi być rozstrzygnięty w drodze zastosowania reguł interpretacyjnych. W ocenie Sądu skoro sam organ uchwałodawczy w innej części przedmiotowego planu miejscowego posługuje się pojęciem "magazynów związanych z prowadzonymi usługami komercyjnymi" – vide § 16 pkt 3 ppkt 6 - wyraźnie odróżniając taki sposób przeznaczenie terenu od ogólnego przeznaczenia pod usługi komercyjne – to jednoznacznym jest , iż magazyny, nawet jeśli są związane z działalnością usługową - nie mieszczą się wedle zapisów planu w zakresie pojęcia usług komercyjnych. Zgodnie z wolą i zamysłem uchwałodawcy zabudowa w postaci magazynów została wyraźnie odróżniona i wyłączona z "zabudowy pod usługi komercyjne". Rozróżnienie takie wynika i jest zgodne z obowiązującym - w dacie uchwalania Planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Opatkowice-Wschód w Krakowie" przyjętego Uchwałą Nr CIII/1040//06 Rady Miasta Krakowa z dnia 1 marca 2006 r. - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. 2003.164.1587 z dnia 19.09.2003r.) , gdzie tereny składów i magazynów określono jako rodzaj zabudowy techniczno-produkcyjnej, a nie jako rodzaj terenów zabudowy usługowej ( vide Załącznik nr 1 "Podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów , które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego" do cytowanego Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003r.). Podobne rozróżnienie znajduje się również w aktualnie obowiązującym Rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. 2021.2404 z dnia 2021.12.23 - vide Załącznik nr 1 do cytowanego Rozporządzenia). Zatem odróżnienie terenów przeznaczonych pod magazyny od terenów przeznaczonych pod usługi nie jest przypadkowe w analizowany planie miejscowym "Opatkowice-Wschód w Krakowie". Oznacza to, iż zgodnie ze stanowiskiem organów a wbrew stanowisku strony skarżącej - planowane przedsięwzięcie nie mieści się w zakresie przeznaczenia podstawowego przewidzianego dla terenu oznaczonego symbolem24U(c), na którym zamierzano zrealizować inwestycję. Powyższe powoduje, iż rozważyć należało, czy w świetle zapisów planu miejscowego o przeznaczeniu dopuszczalnym danego terenu możliwym jest zrealizowanie zamierzonej inwestycji. Analizę taka przeprowadził organ, który słusznie doszedł do wniosku , iż w obszarze 24U(c), na którym inwestor planował realizację przedsięwzięcia - zgodnie z zapisem § 15 ust. 3 cytowanego planu nie dopuszczono możliwości przeznaczenia gruntów pod magazyny związane z prowadzeniem usług komercyjnych. Możliwość taką przewidziano natomiast na obszarze 25U(c), niemniej jednak planowania inwestycja , której dotyczy kwestionowana inwestycja w całości położona jest w obszarze 24U(c). Wobec wykluczenia możliwości zrealizowania planowanej inwestycji na wybranym przez inwestora terenie ( z przyczyn wskazanych wyżej) zbędnym staje się analiza dalszych ograniczeń i wykluczeń wynikających z zapisów § 15 pkt 2 w związku z § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a i c cytowanego planu. Wobec powyższego, twierdzenia skargi o wypełnieniu przez planowaną inwestycję przeznaczenia podstawowego przewidzianego planem miejscowym uznać należy za niezasadne. Ponadto Sąd nie stwierdził innych uchybień materialnych i procesowych, które skutkować mogłyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji . Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.