II SA/Kr 1567/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa (spr.) SWSA Mirosław Bator SWSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 25 września 2023 roku, znak: SKO-ZP-415-255/23 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu postanowieniem z dnia 25 września 2023 r. nr SKO-ZP-415-255/23 stwierdziło niedopuszczalność odwołania Państwowego Gospodarstwa Wodnego "Wody Polskie" z dnia 7 sierpnia 2023 roku od decyzji Wójta Gminy B. D. z dnia 25 sierpnia 2023 roku numer [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym dla inwestycji polegającej na budowie sieci ciepłowniczej wraz z przyłączami na ul. [...] w B. D. , etap II na wyszczególnionych w decyzji częściach działek. W uzasadnieniu organ podał, iż z materiałów przekazanych przez organ I instancji, jak i z samej treści odwołania Państwowego Gospodarstwa Wodnego "Wody Polskie" wynika, że organ ten w toku postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego występował jako organ współdziałający, bowiem w dniu 7 lipca 2023 roku wydał decyzję numer [...] odmawiającą uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego. Podstawę ww. orzeczenia stanowiły przepisy art. 166 ust. 2. ust. 10 i ust. 11 i art. 14 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20Iipca 2017 roku Prawo roku wodne oraz art. 53 ust. 4 pkt 11 ustawy z dnia 27 marca 2003o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wg organu nie ulega zatem wątpliwości, że PGW "Wody Polskie’’ jest organem współdziałającym w sprawie, niezależnie od formy wydanego rozstrzygnięcia w przedmiocie uzgodnienia. W orzecznictwie wskazuje się, że organ współdziałający, działający w trybie art. 106 k.p.a., przy podejmowaniu decyzji przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy głównej, nie staje się przez to stroną tego postępowania administracyjnego, bowiem sprawa administracyjna nie dotyczy jego praw i obowiązków (zob. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2000, str. 591). Powyższy pogląd jest także ugruntowany w orzecznictwie sądowym - np. w wyroku NSA z 12 stycznia 1994 r.. II SA 1971/93 ("Wokanda" 1994, nr 6) przyjęto, że jeżeli organ gminy jest uczestnikiem procesu decyzyjnego jako organ, od stanowiska którego zależy treść decyzji (art. 106 k.p.a.), to nie przysługują mu w tej sprawie uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Innymi słowy, gdy organ uczestniczy w postępowaniu administracyjnym (głównym) na zasadach określonych w art. 106 k.p.a., to wykluczony jest jego jednoczesny udział jako strony w tym postępowaniu, zgodnie z przyjętą regułą, że w tym samym postępowaniu ten sam organ nie może występować zarazem jako strona postępowania i jako organ współdziałający, w trybie art. 106 k.p.a., gdyż te role procesowe wzajemnie się wykluczają (vide: wyr. NSA z dnia 15 lipca 2008 r.. II GSK 246/08.). Powierzenie organowi administracji publicznej kompetencji do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, czy też przyznanie organowi kompetencji do dokonywania uzgodnienia decyzji w trybie art. 106 § 1 k.p.a, wyłącza możliwość dochodzenia przez ten organ jego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 521/05 - CBOSA, wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1201/16, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn.: II SA/Bd 473/21, LEX nr 3205193). Z uwagi na powyższe Państwowe Gospodarstwo Wodne "Wody Polskie" nie mogło skutecznie wnieść odwołania od decyzji Wójta Gminy B. D., bowiem nie posiadając statusu strony w tym postępowaniu nie mogło skutecznie doprowadzić do uruchomienia postępowania odwoławczego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie złożył Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Wodne "Wody Polskie" podnosząc naruszenie art. 258 ust. 1 ustawy prawo wodne, zwanej dalej p.w. oraz art. 240 ust. 3 pkt 11 p.w. w związku z art. 28 k.p.a Wg skarżącego kwestia niepołączalności ról strony i organu prowadzącego postępowanie z jej udziałem czy też współdziałającego od dłuższego czasu jest przedmiotem kontrowersji, czego dowodem są rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Okazuje się, że uchwycenie przez nie dystynkcji pomiędzy tym, co w skrócie określa się mianem imperium i dominium państwa, sprawia niekiedy sporo trudności, powodując rozbieżności. Problem ten dotyczy również niniejszej sprawy, gdzie Skarżący wniósł odwołanie, jako właściciel gruntu na podstawie art. 258 ust. 1 p.w. w zw. z art. 240 ust. 3 pkt 11 p.w., który zgodnie z decyzją Wójta Gminy D. otrzymał decyzję jako strona postępowania (zapis: Otrzymują: 1. Strony postępowania administracyjnego zgodnie z wykazem z ewidencji gruntów). Według jednego - aktualnie dominującego stanowiska - jednostka samorządu terytorialnego nie może być stroną w postępowaniu administracyjnym (odwoławczym, nadzwyczajnym) w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydał jej organ wykonawczy. Organ jednostki samorządu terytorialnego, mający zarazem kompetencje do wydawania decyzji w sprawach indywidualnych, nie może bowiem w jednej sprawie występować w różnych rolach, mianowicie jako organ wykonawczy reprezentujący interes prawny jednostki samorządu oraz jednocześnie jako organ administracji publicznej (wyroki NSA; z 24.11.2017 r., II OSK 214/17, LEX nr 2445964; z 18.05.2016 r., I OSK 477/16, LEX nr 2108365; z 23.01.2015 r., I OSK 1655/13, LEX nr 1769217). W wyroku z 20.02.2014 r., II SA/Po 1346/13, LEX nr 1440671, WSA w Poznaniu przyjął, że nie można na tej samej płaszczyźnie stawiać gminy i innych uczestników postępowania administracyjnego. Gmina ma bowiem szczególną pozycję ustrojowoprawną. Jest z jednej strony nosicielem imperium (władztwa administracyjnego), z drugiej zaś podmiotem dominium (własności). Fakt, że te dwie role gminy są rozdzielone, nie oznacza, że nie mogą być wykonywane przez gminę jednocześnie. Ustawodawca nie wprowadza w tej mierze zakazu, a to oznacza, że wójt, burmistrz (prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. Niemniej uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje kosztem jej uprawnień procesowych. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Podobnie orzekł NSA w wyroku z dnia 17.01.2017 r., II OSK 968/15, OSP 2017/12, poz. 122, wskazując, iż: "Okoliczność, że dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej jest organem odwoławczym w stosunku do starosty, posiadającego kompetencje do wydania, na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.), decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia linii brzegu naturalnego cieku, nie wyłącza uprawnienia regionalnego zarządu gospodarki wodnej, reprezentowanego przez tego dyrektora, do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony i tym samym do wniesienia odwołania od decyzji starosty do dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej". Podobnie wypowiedział się w tej kwestii WSA w Białymstoku w wyroku z 5.12.2012 r., II SA/Bk 606/12, LEX nr 1234916, gdzie stwierdził, że w sprawie, w której organ jednostki samorządu terytorialnego wydawał decyzję jako organ pierwszej instancji w toku postępowania administracyjnego, rola jednostki samorządu terytorialnego skończyła się z chwilą wydania decyzji. W efekcie jednostka ta nie ma legitymacji do ewentualnego udziału w postępowaniu odwoławczym ani inicjowania postępowania w trybach nadzwyczajnych lub udziału w nich w przypadku zainicjowania postępowania nadzwyczajnego przez uprawniony podmiot, nawet jeśli przedmiot postępowań dotyczy jej praw właścicielskich. Stanowisko przeciwne zakłada, że jednostki samorządu terytorialnego, na tych samych zasadach jak inni uczestnicy obrotu prawnego, mogą występować w roli stron postępowań administracyjnych, także wtedy, gdy decyzje w sprawach załatwianych na tej drodze wydają ich organy wykonawcze. W wyroku z 21.03.2013 r., 1 OSK 2405/11, LEX nr 1333104, NSA przyjął jednak, że wykonywanie funkcji starosty przez organ, który jest jednocześnie organem gminy, nie może wyłączać prawa tej gminy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję zapadłą w takiej sprawie. Natomiast w wyroku z 13.01.2015 r., I OSK 3212/14, LEX nr 1624287, NSA stwierdził, że wydanie przez wójta w postępowaniu administracyjnym decyzji pierwszej instancji nie może powodować utraty przez samą gminę indywidualnego interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym. W wyroku z 7.05.2015 r., I OSK 2188/13, LEX nr 1747223, NSA uznał, że jednostka samorządu terytorialnego jest stroną postępowania nadzwyczajnego prowadzonego przez organ wyższego stopnia co do decyzji ostatecznej organu tej jednostki, jeżeli postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego i zostało wszczęte nie z jej inicjatywy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia skargi, Sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. Zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał za prawidłowe stanowisko skarżonego organu, poparte wskazanym w uzasadnieniu postanowienia orzecznictwem sądowym. Istotą tego stanowiska była konieczność wzięcia pod uwagę, że Państwowe Gospodarstwo Wodne "Wody Polskie" jako organ administracji w toku tego samego postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego występował już jako organ współdziałający i w dniu 7 lipca 2023r. wydał decyzję numer KR.RPP.611.336.2023.KB odmawiającą uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego. Podstawę ww. orzeczenia stanowiły przepisy art. 166 ust. 2. ust. 10 i ust. 11 i art. 14 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo roku wodne oraz art. 53 ust. 4 pkt 11 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro PGW "Wody Polskie’’ jest organem współdziałającym w sprawie, to organ współdziałający, działający w trybie art. 106 k.p.a., przy podejmowaniu decyzji przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy głównej, nie staje się przez to stroną tego postępowania administracyjnego, bowiem sprawa administracyjna nie dotyczy jego praw obowiązków (zob. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2000, str. 591). Innymi słowy podmiotowi, który jest uczestnikiem procesu decyzyjnego jako organ, i od stanowiska którego zależy treść decyzji (art. 106 k.p.a.), nie przysługują w tej sprawie uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skoro podmiot ten uczestniczy w postępowaniu administracyjnym (głównym) na zasadach określonych w art. 106 k.p.a., jako organ administracyjny to wykluczony jest jego jednoczesny udział jako strony w tym postępowaniu, zgodnie z przyjętą regułą, że w tym samym postępowaniu ten sam organ nie może występować zarazem jako strona postępowania i jako organ współdziałający, w trybie art. 106 k.p.a., gdyż te role procesowe wzajemnie się wykluczają. (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2008 r.. II GSK 246/08.). Powierzenie organowi administracji publicznej kompetencji do dokonywania uzgodnienia decyzji w trybie art. 106 § 1 k.p.a, wyłącza możliwość dochodzenia przez ten organ jego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 521/05, wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1201/16, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn.: II SA/Bd 473/21, LEX nr 3205193). Z uwagi na powyższe Państwowe Gospodarstwo Wodne "Wody Polskie" nie mogło skutecznie wnieść odwołania od decyzji Wójta Gminy B. D., bowiem nie posiadając statusu strony w tym postępowaniu nie mogło skutecznie doprowadzić do uruchomienia postępowania odwoławczego, co musiało prowadzić do stwierdzenie na podstawie ww. art. 134 k.p.a. niedopuszczalności odwołania strony skarżącej. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę.