II SA/Kr 1547/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Monika Niedźwiedź Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2026 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 8 października 2025 r., znak SKO.ZP/415/209/2025 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w K. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 6 maja 2025 r. nr 195/6730.2/2025 działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130), §1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r., Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003 r., Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 K.p.a. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn."Przebudowa, rozbudowa oraz zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego z przeznaczeniem na zabudowę usługową hotelową na działce nr [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. K. , przy ul. [...] w K.. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja nie jest pierwszym rozstrzygnięciem zapadłym w sprawie. Decyzją z dnia 4 września 2024 r. organ ustalił warunki zabudowy z wniosku M. K. z dnia 13 lutego 2024 r. dla zmierzenia inwestycyjnego pn. "Przebudowa, rozbudowa oraz zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego z przeznaczeniem na zabudowę usługową hotelową na dz. nr [...], [...] obr. [...] jedn. ew. K. przy ul. [...] w K.". Od decyzji tej odwołanie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...]. Kolegium po analizie akt sprawy, a w szczególności sporządzonej na potrzeby ustalenia wz analizy architekotniczno-urbanistycznej uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przed organem I instancji. Kolegium w szczególności zakwestionowało wyznaczenie poszczególnych parametrów dla planowanej inwestycji, tj. linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Powyższe było podyktowane w szczególności okolicznością, iż organ wyznaczając poszczególne parametry oparł się na przepisach rozporządzenia przewidujących odstępstwo od standardowych metod wyznaczenia poszczególnych parametrów, jednakże w materiale dowodowym brak było należytego uzasadnienia do działania po stronie organu I instancji w tym zakresie. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji pozyskał nową analizę architektoniczno-urbanistyczną. W oparciu o sporządzoną analizę określono na nowy parametry planowanej zabudowy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, wymieniono również wszystkie czynności podejmowane w sprawie, powołano się na pozyskane w sprawie uzgodnienia i opinie, w szczególności opinię Zarządu Dróg Miasta K. w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego i obsługi komunikacyjnej, opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK w zakresie ochrony środowiska, opinię Wydziału ds. Jakości Powietrza UMK w zakresie ochrony powietrza, postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2025 r., oraz opinię Biura Planowania Przestrzennego UMK w zakresie terenów położonych na obszarze objętym sporządzonym mpzp "R. Projekt decyzji był również przedmiotem kilkukrotnego opiniowania Zespołu Urbanistycznego. Projekt decyzji przesłano także do uzgodnienia Marszałkowi Województwa Małopolskiego oraz Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego, przy czym organy te uzgodniły planowane zamierzenie milcząco. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania ustalono, że planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W treści uzasadnienia wskazano również, że w toku postępowania jedna ze stron wnosiła uwagi i zastrzeżenia odnośnie planowanej inwestycji, w szczególności podnosząc okoliczności związane z niestabilnością gruntu na terenie inwestycji i zagrożeń z tym związanych - zwłaszcza dla stabilności zabytkowego budynku nr [...] znajdującego się na działce sąsiedniej w granicy z terenem inwestycji oraz dla budynku gospodarczego również tam się znajdującego. Strona przedłożyła dwie ekspertyzy, z których wynika, ze zabudowa dowiązana do granicznej ściany budynku nr [...] zagrażałaby jego stabilności, a więc dopuszczenie zabudowy w granicy jest w przypadku planowanej inwestycji wykluczone. Uwagi te przytoczono w całości i częściowo odniesiono się do nich w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. W szczególności wskazano, że decyzja o warunkach zabudowy jest tylko pierwszym etapem podejmowanym przez inwestora w celu realizacji inwestycji i nie stanowi podstawy prawnej do rozpoczęcia robót budowlanych. Taką podstawą jest decyzja o pozwoleniu na budowę. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 8 października 2025 r. nr SKO.ZP/415/209/2025 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sporządzonej w niniejszej sprawie analizie stwierdzono, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania na objętej wnioskiem działkach nr [...] i [...] obr[...] jedn. ew. K. przy ul. B. w K. wyznaczono obszar analizowany. Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu właściwym na datę wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1 a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi Wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę. W związku z tym jako front terenu inwestycji słusznie przyjęto ten fragment jego granicy, który przylega bezpośrednio do ul. B. j, z której odbywać ma się główny wjazd na teren inwestycji. Szerokość tego odcinka wynosi ok. 16,5 m. Z tego względu, zgodnie z cytowanym powyżej przepisem obszar analizowany wyznaczono w odległości 50 m od granicy działki, na której planowana jest inwestycja. Sposób wyznaczenia obszaru analizowanego został wyznaczony w sposób prawidłowy, co również Kolegium nie kwestowało w poprzedniej swej decyzji, gdzie obszar analizowany został wyznaczony w sposób analogiczny. Z ustaleń autorki analizy wynika, iż rejon planowanej inwestycji położony jest w południowo - zachodniej części K. na terenie Dzielnicy [...], bezpośrednio przy ul. B. - jednego z głównych szlaków komunikacyjnych biegnących w kierunku zachodnich krańców miasta, w rejonie intensywnej zabudowy, w której zdecydowanie dominuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wraz z usługami. Wskazano także, że występuje również pojedyncza zabudowa wielorodzinna, usługowa i budynki zamieszkania zbiorowego. Po północnej stronie ul. B. j - tej gdzie znajduje się teren inwestycji - występują budynki wolnostojące, oznaczonej numerami [...] - [...]. Są one zróżnicowane funkcjonalnie i gabarytowo, od budynków nr [...] i nr [...] stanowiących współczesne wielomieszkaniowe budynki z usługami i garażami podziemnymi do zabytkowego budynku jednorodzinnego pod nr [...]. Sam teren inwestycji ma kształt rombu o pow. 405 m2. Przy tylnej granicy i w granicy z działką nr [...] znajduje się piętrowy budynek mieszkaniowy jednorodzinny z parterowym garażem, który jest przedmiotem inwestycji. We frontowej części obecnie znajdują się paczkomaty i zabudowa kontenerowa o tymczasowym charakterze. Teren inwestycji znajduje się w granicach sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "R. ". W studium posiada przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną lub usługową (3MW-U). Analizując funkcję zabudowy w obszarze analizowanym oraz możliwość nawiązania do istniejącej zabudowy przy ustalaniu warunków dla przedmiotowej inwestycji wskazano, że znajduje się w nim zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, w tym z wbudowanymi usługami, zabudowa usługowa (biura, handel, gastronomia usługo bankowe, medyczne, prawne) oraz drogi i obiekty infrastruktury technicznej. W związku z tym wskazano, że planowana funkcja usługowa (hotel) będzie stanowiła kontynuację funkcji zastanej w obszarze analizowanym, co Kolegium również wywiodło w swej poprzedniej decyzji z dnia 8 listopada 2024 r. Na podstawie opracowania dokonano ustalenia poszczególnych parametrów nowej zabudowy, zgodnie z przepisami omówionymi powyżej. Przechodząc do omówienia każdego z parametru z osobna, Kolegium pragnie zacząć od linii zabudowy. I tak, jak wynika z § 4 Rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Z przeprowadzonej w sprawie analizy wynika, że teren inwestycji przylega do ul. B. - drogi powiatowej, która w obszarze analizowanym ma prostoliniowy przebieg. Z analizy wynika, że linia zabudowy po północnej stronie ul. B. (tej samej co teren inwestycji) przebiega niejednolicie i tworzy uskoki, nie występuje jednak zbliżenie do krawędzi jezdni. Podano, że poszczególne budynki po tej stronie ulicy znajdują się kolejno w odległości 8 m od krawędzi jezdni (budynek nr [...]), 11 m (budynek nr [...] i budynek nr [...]) aż do 16 m (budek nr [...]). Po przeciwnej stronie ulicy linia zabudowy przebiega w odległości min. 20 m od krawędzi jezdni. W wynikach analizy, w oparciu o powyższe dane, wskazano, że właściwe jest wyznaczenie linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 3 Rozporządzenia, w odległości 7 m od krawędzi jezdni. Wskazano wyraźnie, iż "Ma w ten sposób zastosowanie reguła § 4.3 ww. rozporządzenia i nawiązanie do głębiej od ulic usytuowanych budynków tego luźnego odcinka pierzei". Powyższe rozwiązania zostały także szczegółowo naniesione na załącznik graficzny decyzji. W analizie odniesiono się również szczegółowo do zastrzeżeń zawartych w poprzedniej decyzji odnośnie linii zabudowy, której wyznaczenie budziło wątpliwości SKO. Wskazano również, iż punktu widzenia zastanego ładu urbanistycznego wyrażonym sposobem usytuowania budynków przy ul. B. po stronie terenu inwestycji właściwym jest kształtowanie elewacji równolegle do ulicy, natomiast bezpośrednie sąsiedztwo budynków o minimalnym i maksymalnym położeniu względem ulicy oraz charakter inwestycji (przebudowa, rozbudowa istniejącego budynku) nie wymaga by linia nowej zabudowy miała charakter obowiązujący. Wyznaczenie linii zabudowy w taki sposób pozwali na nawiązanie do budynku sąsiedniego (mieszkaniowy wielorodzinny wraz z usługami) oraz budynku na dz. nr [...] (również o tej funkcji) tworząc na tym odcinku ulicy B. zbliżony przebieg linii zabudowy . Kolegium stwierdza, że powyższe ustalenie - po ponownym przeprowadzaniu postępowania zostały należycie uzasadnione, tym samym Kolegium nie widzi powodów by je kwestionować. Przechodząc od omówienia wskaźnika powierzchni zabudowy, wskazać należy, iż został on wyznaczony w przedziale 36%-47% dla całego terenu. Wskazano przy tym, iż powyższe wartości wynikają z zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia przewidującego odstępstwo od standardowej metody ustalenia tego parametru, tj. na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jak wynika ze sporządzonej analizy, wskaźnik powierzchni zabudowy kształtuje się w wartość od 24,2 % (działka nr [...] [...]) do 47,6 % (działki [...], [...] zabudowę budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym wraz z usługami). Na terenie objętym wnioskiem istnieje budynek mieszkaniowy z garażem o pow. łącznej zabudowy 106,8 m kw. Średni zaś wskaźnik z obszaru analizowanego wynosi ok 34,37 %, zaś dla budynków w pierzei przy ul. B. wynosi on średnio 36,7 %. Mając na uwadze powierzchnie działki objętej zainwestowaniem oraz sam charakter inwestycji, a także nieruchomości najbliżej położone zasadnym było określenie omawianego parametru w powyższych granicach, przyjmując, jego górną wartość jako działki zabudowane budynkami wielorodzinnymi wraz z usługami np. na działce nr [...] i [...] oraz [...], [...], [...], [...]. Z kolei, za jego dolną granicę przyjęto średni wskaźnik dla budynków w pierzei przy ul. B. . Przy omawianiu tego parametru również odniesiono się do zastrzeżeń Kolegium zawartych w poprzedniej decyzji organu odwoławczego, kwestionujących sposób jego wyznaczenia. Organ wskazał, iż realizacja inwestycji w tych wartościach pozwala realizację budynku o pow. ok 146 m kw. do 190 m kw. Wskazać należy, iż zasady należy zgodzić się z treścią analizy, gdzie podkreślona jest konieczność wpisania planowanej zabudowy wielorodzinnej w ład kształtowany przez zabudowę sąsiadującą z terenem inwestycji. Stąd niewątpliwie nawiązanie do średniej należy uznać za słuszne. Jest to zresztą zgodne z ogólną regułą wyznaczoną w Rozporządzeniu. Podkreślić należy, że powierzchnie działek zabudowanych w obszarze są duże, co również może wpływać na uwarunkowania ładu przestrzennego w kontekście gęstości i intensywności zabudowy. Kwestie sygnalizowane przez Kolegium w zakresie braku należytego uzasadnienia przyjętych wartości zostały wyjaśnione. Podsumowując, w ocenie Kolegium omawiany parametr został prawidłowo ustalony w nawiązaniu do stanu zagospodarowania działek sąsiednich, praktycznie w granicy średniej z obszaru analizowanego, zaś jego wyznaczanie wyznaczenie omawianego parametru na zasadzie odstępstwa przewidzianego w § 5 ust 2 zostało należycie uzasadnione. Nadto zauważyć należy, iż Inwestor wnioskował o określenie omawianego parametru w granicy 71,6 % pow. zabudowy, jednakże w analizie szczegółowo omówiono brak możliwości przychylenia się do wniosku w tym zakresie. Kolegium ponownie zauważa, iż w decyzji ustalono również minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, przyjmując go na poziomie 30%. Przyjęte ustalenie uzasadniono uwarunkowaniami lokalizacyjnymi oraz cechami zabudowy występującą w analizowanym obszarze oraz wymaganiami aktualnego Studium. Ustalenie to z punktu widzenia przepisów Rozporządzenia oraz u.p.z.p., jest wystarczające. Wyjaśnić należy, że przepisy powszechnie obowiązującego prawa, mające zastosowanie w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy, nie zawierają w ogóle wymogu ustalania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Wskaźnik ten jest ustalany, jeżeli ze względu na uwarunkowania przyrodnicze analiza architektoniczno - urbanistyczna wykaże taką potrzebę i tak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Z tego względu nie ma również ustawowych zasad ustalania tego parametru, stąd też jeżeli ustalona wartość wynika z analizy i została w niej uzasadniona, to z punktu widzenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego należy uznać to za wystarczające. Wskazać także należy, że wartość wskaźnika została ustalona w zgodnie z treścią opinii Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 19 marca 2024 r. wyrażoną w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji. Przechodząc do omówienia ustalonej w decyzji szerokości elewacji frontowej (od strony ulicy B. ), wskazać należy, iż parametr ten zostało określony jako zachowanie dotychczasowej wartości budynku mającego ulec przebudowie i nadbudowie, tj. na poziomie od 10 m do całej szerokości działek stanowiących teren inwestycji. Dopuszczono zabudowę w obu granicach działki. Wskazano, że średnia szerokość elewacji frontowej z obszaru analizy wynosi 17,69 m., natomiast średni liczona dla budynków po północnej stronie ul. B. to 21,2 m. Wartości te przekraczają szerokość terenu inwestycji, w związku z czym nie mogą być kontynuowane. Istniejący na terenie inwestycji budynek w głębi terenu znajduje się w granicach działki. Zasada ta może być kontynuowana w przypadku przedmiotowej inwestycji, nie jest to jednak z punktu widzenia ładu przestrzennego konieczne. Dopuszczono zatem minimalną szerokość zabudowy na poziomie 10 m. Powyższe ustalono na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia. Z uwagi na sam charakter inwestycji Kolegium nie widzi powodów by kwestionować powyższe rozwiązania przyjęte przez organ I instancji, zaś wszystkie przesłanki przemawiające za takim działaniem znajdują uzasadnienie w sporządzonym opracowaniu. Wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, ustalono w wartości 15 m z tolerancją -/+ l m, tj. od 14 m do 16 m do krawędzi dachu płaskiego. Wskazano, że wysokość budynku nie może przekroczyć rzędnej bezwzględnej 229,5 m n.p.m. Wskazano, że na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego mogą zostać wprowadzone dodatkowe ograniczenia z uwagi na konieczność uwzględnienia oddziaływania inwestycji na zabudowę działek sąsiednich. Ustalenia poczyniono na podstawie § 7 ust. 4 Rozporządzenia, czyli w oparciu o wyniki analizy. Kolegium już poprzednio zauważyło, iż racje należy przyznać autorce analizy, która w opracowaniu stwierdziła, iż zastosowanie reguły z § 7 ust. 1. Rozporządzenia nie jest w analizowanym przypadku możliwe. Górne krawędzie elewacji przebiegają bowiem w obszarze uskokowo, a teren inwestycji z dwóch stron sąsiaduje z budynkami o skrajnie różnych wysokościach - wysokość okapu budynku nr [...] to 4 metry (kalenicy 8m ), a wysokość całkowita budynku nr [...] to 19,5 m (w centralnej, najwyższej części). Następne autorka analizy wskazała, że średnia wysokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym to ok 16,3 m, a po stronie ternu inwestycji to 14,8 m. Wartość tę zaokrąglono i ustalono, że jest ona właściwa do kontynuowania w przypadku planowanej inwestycji. Dodatkowo wprowadzono tolerancję wynoszącą l m, liczoną w górę i w dół, z uwagi na możliwą niedokładność pomiaru. Nawiązanie do średniej obliczonej dla zabudowy po północnej stronie ul. B. co do zasady jest słuszne. Dokonano przy tym oceny przestrzennej polegającej na analizie najbliższego otoczenia, zwłaszcza pod kątem istniejących budynków od strony ul. B. . Kolegium również w tym wypadku nie kwestionuje przyjętych wartości i stwierdza, iż wynikają one wprost z wartości poszczególnych budynków najbliżej zlokalizowanych względem terenu inwestycji, zaś określenie wysokości wraz z geometrią dachu zostało prawidłowo wkomponowane w zastany ład przestrzenny i należycie uzasadnione. Należy przy tym wskazać, iż w świetle § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. W przedmiotowej sprawie ustalono dla planowanego budynku krycie dachem płaskim. Z analizy wynika w sposób niewątpliwy, że dachy o takiej geometrii ustalonej występują w obszarze analizowanym, co jest wystarczające z punktu widzenia § 8 rozporządzenia. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, ze miejsca postojowe zostały ustalone według wskaźnika 10 miejsc postojowych dla samochodów na 100 pokoi. Powyższe wynika z przepisów ustawy oraz uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 29 sierpnia 2012 r., nr LIII/723/12 "Pogram obsługi parkingowej dla miasta Krakowa". W poprzedniej decyzji, miejsca parkingowe zostały wyznaczone na innej nieruchomości (ok 1 km od inwestycji). Obecnie miejsca te zostały "przypisane" do działek nr [...] i [...] na których ma być realizowana inwestycja. Tym samym, wątpliwości w tym zakresie zostały wyeliminowane, zaś szczegółowe rozwiązania w tym zakresie (np. jest możliwość realizacji miejsc postojowych przy konkretnej ilości pokoi) będą przedmiotem rozważań przy kolejnym etapie inwestycyjnym. Nie ulega wątpliwości również, inwestycja ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. B. z której odbywać się będzie wjazd na teren inwestycji , co wynika z pozyskanej opinii zarządcy drogi z dnia 7 marca 2024 r. (karta 113). Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] z siedzibą w K. zarzucając naruszenie: 1/ art. 40 § 2 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a., polegające na pominięciu, na przestrzeni toczącego się niniejszej sprawie postępowania pełnomocnika strony poprzez niedoręczanie mu wszystkich pism procesowych, przez co złamana została podstawowa zasada postępowania administracyjnego w postaci zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie na każdym etapie postępowania; 2/ art. 138 § 2 i 2a k.p.a. w zw. z art. 139a § 1 k.p.a, poprzez wydanie przez organ I instancji decyzji, w której całkowicie zignorowane zostały wiążące wytyczne, wskazania i uwagi Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zawarte w decyzji z dnia 8 listopada 2024 r.; 3/ art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, mimo że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w postaci przede wszystkim art. 40 § 2 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., przy równoczesnej konieczności ponownego przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz ustalenia na jej podstawie warunków zabudowy, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; 4/ art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż organ I instancji, powołując się na § 5 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób wyczerpujący i przekonujący uzasadnił odejście od zasady ustalania wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, określonej w § 5 ust. 1 wskazanego rozporządzenia, podczas gdy w rzeczywistości odejście od ustalonej reguły było zdaniem skarżącej uzasadnione w sposób niewystarczający; 5/ art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż organ I instancji, powołując się na § 4 ust. 3 Rozporządzenia prawidłowo wyznaczył linię zabudowy w odległości 7 m od krawędzi jezdni i należycie ustalenie tego parametru uzasadnił, podczas gdy wskazana wartość w ogóle nie występuje w obszarze będącym przedmiotem zainteresowania, a więc w żadnym wypadku nie może zostać uznana za "kontynuację linii zabudowy"; 6/ art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż organ I instancji, w sposób prawidłowy zlokalizował miejsca postojowe dla planowanej inwestycji oraz uzasadnił wyczerpująco odejście od zasady lokalizacji miejsc postojowych na działce będącej przedmiotem inwestycji, wywodzonej z § 18 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - podczas gdy organ, zupełnie zignorował polecenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zobowiązujące inwestora do przedstawienia tytułu prawnego do działki, na której mają się znaleźć rzeczone miejsca postojowe, w związku z czym niepotwierdzone zostało, czy inwestor ma prawo do wykorzystania rzeczonej działki na wskazany cel; 7/ art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy w braku spełnienia koniecznego warunku kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu przez nieprawidłowe ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy, to jest w sposób niekorespondujący ze średnim wskaźnikiem powierzchni zabudowy dla działek zabudowanych, zlokalizowanych w otoczeniu terenu inwestycji. W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. jest Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocenia legalności decyzji, określonej jako przebudowa, rozbudowa oraz zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego z przeznaczeniem na zabudowę usługową hotelową. Na działce objętej zamierzeniem inwestycyjnym jest aktualnie zlokalizowany dwukondygnacyjny budynek jednorodzinny a obiekt dla którego ustalono warunki zabudowy ma mieć pięć kondygnacji, linia zabudowy w stosunku do zabudowy już istniejącej jest znacznie przesunięta (w stosunku do zabudowy istniejącej) w kierunku drogi publicznej, zaś szerokość elewacji frontowej jest równa szerokości działki. W ocenie sądu decyzja jest wadliwa, dotyczy bowiem nie rozbudowy i przebudowy zabudowy istniejącej, ale budowy zupełnie nowego obiektu, o innej funkcji niż funkcja obiektu istniejącego. Decyzja ta nie stanowiła by zatem podstawy do wydania prawidłowej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073; zm.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1566. (dalej ustawa) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis art. 64 ust 4 ustawy stanowi, iż przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a i 5d, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei art.55 ustawy przesadza, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Przepisy ustawy wprost przesądzają, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest wiążąca dla organu administracji architektoniczno-budowlanej przy wydawaniu decyzji o pozwolenie na budowę i ocenie projektu budowlanego. Organ winien wykazać zgodność projektu budowlanego z ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy. Zapis o podobnym charakterze zawarty jest także w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2025.418). Mianowicie art. 35 ust 1 pkt 1 tej ustawy stanowi, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu Jak zasadnie wskakuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 2017 r. II OSK 2639/15 związanie wynikające z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oznacza nie tylko obowiązek organu budowlanego wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. (sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy), lecz oznacza przede wszystkim zakaz postępowania wbrew oznaczonym wymogom decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ustalenie tych warunków w decyzji o warunkach zabudowy to nie tylko oznaczenie parametrów samego planowanego obiektu, ale także ustalenie innych warunków i zasad, które powinna spełniać planowana inwestycja. Wynika to z funkcji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która polega na określeniu dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa, oraz na wskazaniu warunków i zasad, którym inwestycja powinna odpowiadać. Wprawdzie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma odmienny charakter od decyzji o pozwoleniu na budowę (jest to decyzja, która określa urbanistyczno-architektoniczne ramy, w jakich dane przedsięwzięcie może być realizowane), to jednak jest jednym z etapów procesu inwestycyjnego. Na dalszym etapie tego procesu decyzja ta warunkować będzie konkretne rozwiązania zawarte w projekcie budowlanym i przez pryzmat decyzji o pozwoleniu na budowę oraz przepisów regulujących podstawy do jej wydania - także w aspekcie techniczno-budowlanym, właściwy organ oceniał będzie konkretne rozwiązania zawarte w projekcie budowlanym w zakresie ich zgodności z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. W tym znaczeniu decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie może abstrahować od rozwiązań i regulacji zawartych w ustawie Prawo budowlane. Zwrócić należy uwagę, że kontrolowana decyzja pomimo, że z jej treści (w założeniu) wynika, że dotyczy znacznego zwiększenia wysokości zabudowy istniejącej, w wyrzeczeniu nie wskazuje na jej nadbudowę a jedynie na rozbudowę. W ocenie sądu jest to wadliwość decyzji, aczkolwiek nie podstawowa i nie przesądzająca o jej uchyleniu . Dla porządku wskazać, że zgodnie z art 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, ilekroć w ustawie jest mowa o budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Fakt, że definiując termin "budowa" ustawodawca wymienia kolejno wykonywanie obiektu budowlanego, odbudowę, rozbudowę i nadbudowę oznacza, że wskazuje na różne formy prowadzenia robót budowlanych w efekcie wykonania których, obiekt budowlany uzyskuje różną substancję. Czym innym jest zatem wykonywanie obiektu budowlanego, czym innym rozbudowa istniejącego już obiektu, czy innym też jego nadbudowa. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, przez rozbudowę obiektu budowlanego należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów obiektu takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość, która jednak nie prowadzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego. Rozbudowa zatem to zmiana bryły budynku i jego granic przestrzennych, również jego powiększenie o nowe pomieszczenia, które stanowią część obiektu budowlanego, a które powstały w wyniku zabudowy powierzchni dotąd odkrytych i "zamknięcia" w ten sposób bryły budynku. Zmianę powierzchni zabudowy czy też kubatury budynku należy przy tym odnosić do całkowitych parametrów obiektu budowlanego. Z kolei nadbudowa polega na zwiększeniu wysokości obiektu bez zmiany liczby kondygnacji lub ze zmianą (zwiększeniem) pod warunkiem zachowania powierzchni zabudowy - nadbudowa polega więc na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego poprzez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2021 r. II OSK 1352/20, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 listopada 2019 r. II SA/Kr 634/19). Dla przykładu można przytoczyć pogląd prawny wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2024 r. II OSK 1629/21 gdzie wskazano, że "Z rozbudową mamy do czynienia w przypadku zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchnia zabudowy, jego długość czy szerokość. W szczególności jako rozbudowę traktuje się powiększenie o dodatkowe pomieszczenie, które stanowi część obiektu budowlanego, przykładowo: pokój, wiatrołap, weranda, taras". Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę ma świadomość, że w orzecznictwie występuje także pogląd, że przez pojęcie rozbudowy, można rozumieć także podwyższenie obiektu budowlanego jeżeli łączy się to ze zmianą powierzchni zabudowy, ale z uwagi na fakt, że ustawa a art 3 pkt 6 pojęcia te wymienia oddzielnie, poglądu tego nie podziela. Gdyby wolą ustawodawcy było, że zwiększenie kubatury obiektu - jego rozbudowa obejmowała także zwiększenie wysokości, zbędnym byłoby wskazanie w definicji dotyczącej budowy tych pojęć odrębnie. Dlatego też jeżeli w wyniku wykonania robót budowlanych dany obiekt ma zwiększyć tak powierzchnie zabudowy, jak i swoją wysokość, roboty te należy określić jako rozbudowę i nadbudowę. Ponieważ zaś w zaskarżonej decyzji posłużono się jedynie formułą "rozbudowa" (obok przebudowy która nie zmienia charakterystycznych parametrów obiektu), w ocenie sądu nie jest to zabieg prawidłowy. Jak mowa wyżej, wadliwość ta nie jest jednak wadliwością podstawową. W ocenie sądu, dotychczasowe zagospodarowanie działek nr [...], [...] oraz projektowana zmiana tego zagospodarowania wykluczają możliwość zakwalifikowania tych zmian jako rozbudowa i przebudowa (także nadbudowa) obiektu istniejącego z domu jednorodzinnego na obiekt hotelarski. Obrys obiektu projektowanego (linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej) a także jego wysokość 16 m w tym pięć kondygnacji (co wynika z wniosku o wydanie decyzji i dopuszcza zaskarżona decyzja) nakazują przyjęcie, że jest to budowa (wykonanie) obiektu budowlanego a nie jego rozbudowa czy także nadbudowa. Obiekt istniejący to dwukondygnacyjny dom jednorodzinny zlokalizowany na działce nr [...]. Obiekt projektowany to pięciokondygnacyjny obiekt hotelarski zlokalizowany na działkach nr [...], [...]. W ocenie sądu, realizacja takiego obiektu wymaga rozbiórki istniejącego domu jednorodzinnego z zachowaniem (ewentualnie) fragmentu trzech ścian od strony północnej i zachodniej i wschodniej. Nie jest bowiem możliwe, zachowanie dotychczasowej substancji budowlanej nawet z dużymi modyfikacjami, dla realizacji obiektu, o tak różnych gabarytach i funkcji od tej, jaka obecnie na jednej z działek objętych zamierzeniem występuje. Pozwolenie na budowę w przyszłości musiało być zatem wydane dla zamierzenia polegającego na budowie nowego obiektu budowlanego. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jako promesa dla tego pozwolenia, powinna także być wydana dla tak nazwanego zamierzenia. Powołać się przy tym można się na stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 stycznia 2023 r. II SA/Kr 1382/22. W którym wskazano, że "Należy odpowiedzieć na podstawowe pytanie - czy można mówić o przebudowie, nadbudowie i rozbudowie obiektu, który ma jednocześnie ulec rozbiórce. Odpowiedź wydaje się być oczywista i jest to odpowiedź negatywna. Zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, iż ilekroć w ustawie jest mowa o budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Jeżeli zatem obiekt budowlany na być wyburzony, nie można go rozbudować (powiększyć jego kubaturę poza obrys istniejącej zabudowy), nadbudować (zwiększyć jego wysokość w obrysie istniejącej zabudowy) czy też przebudować (zmienić jego parametry użytkowe lub techniczne, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji – art. 3 pkt 7a ustawy). Nie można też mówić o odbudowie istniejącego obiektu budowlanego, bo zamierzeniem budowlanym objęty jest obiekt o zupełnie innych parametrach budowlanych i użytkowych niż obiekt istniejący a mający być rozebranym. W ocenie sądu przebudowie, nadbudowie i rozbudowie nie może być też poddana istniejąca i mająca być zachowaną ściana budynku rozebranego. Przebudować, nadbudować i rozbudować można bowiem tylko obiekt budowany (art. 3 pkt 6 ustawy). Zgodnie z definicją zamieszczona w art. 3 pkt 1 ustawy obiekt budowlany to budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Z przyczyn oczywistych ściana nie jest budynkiem tj. obiektem budowlanym, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art. 3 pkt 2 ustawy). Ściana nie jest też budowlą, bo ta to obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury (...) jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Ściana jaka pozostała po wyburzonym budynku, warunku o którym mowa w tym przepisie w sposób oczywisty nie spełnia. Pozwolenie na budowę zostało zatem wydane dla zupełnie innego przedsięwzięcia niż to, które jest objęte zamierzeniem inwestycyjnym." Ponieważ, jak mowa wyżej, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest fazą procesu inwestycyjnego poprzedzającą wydanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, terminy użyte w tych decyzjach powinny być jeżeli nie tożsame, to przynajmniej zbliżone w taki sposób, by uznać że dotyczą tej samej inwestycji. Skoro zaś wielkość i charakter obiektu istniejącego a także wielkość i charakter obiektu projektowanego nie pozwalają na przyjęcie, że będzie to ten sam obiekt budowlany tyle, że rozbudowany (nadbudowany) i przebudowany, ale w istocie musi nastąpić rozbiórka obiektu istniejącego i budowa obiektu nowego, choćby z zachowaniem niewielkich fragmentów obiektu istniejącego, ustalenie warunków zabudowy powinno nastąpić dla prawidłowo nazwanego przedsięwzięcia tj. budowy obiektu hotelarskiego w miejsce (częściowo) po rozebranym domu jednorodzinnym. W aspekcie możliwości wykorzystania istniejącej substancji budowlanej w postaci domu jednorodzinnego do budowy obiektu hotelarskiego, wskazać też można, że zgodnie z art 35 ust 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1944) usługi hotelarskie mogą być świadczone w obiektach hotelarskich, które spełniają: 1) wymagania co do wielkości obiektu, jego wyposażenia oraz zakresu świadczonych usług, ustalone dla rodzaju i kategorii, do których obiekt został zaszeregowany; 2) wymagania sanitarne, przeciwpożarowe oraz inne określone odrębnymi przepisami. Zgodnie natomiast z 3 pkt 5 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.) budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki (...) to budynek zamieszkania zbiorowego. Pod względem wymogów konstrukcyjnych, sanitarnych i przeciwpożarowych obiekt taki musi spełniać inne standardy niż dom jednorodzinny. Z przyczyn oczywistych, konstrukcyjnie (fundamenty, grubość ścian) obiekt dwukondygnacyjny nie może stanowić wystarczającej podstawy do realizacji obiektu pięciokondygnacyjnego poprzez jego rozbudowę i nadbudowę. Ponieważ zaskarżona decyzja zawierała podstawowe błędy, świadczące o jej wadliwości, przedwczesnym jest odniesienie się do zarzutów skargi dotyczących parametrów zabudowy tą decyzja ustalonych. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.