II SA/Kr 1504/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Nr XIII/170/2025 Rady Gminy Liszki z dnia 23 kwietnia 2025 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Kryspinów – centrum usługowe" I. stwierdza nieważność § 28 ust. 4 pkt 7b oraz § 29 ust. 4 pkt 8 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Liszki na rzecz skarżącego Wojewody Małopolskiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewoda Małopolski jako organ nadzoru wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Liszki z 23 kwietnia 2025 r. Nr XIII/170/2025 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Kryspinów - centrum usługowe", żądając zasądzenia kosztów i stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie: - § 28 ust. 4 pkt 7 lit. b w zakresie słów: "w ramach wskazanej liczby miejsc do parkowania: minimum 1% liczby miejsc do parkowania", - § 29 ust. 4 pkt 8, podkreślając, iż niezgodne z prawem było zastosowanie parametru minimalnej liczby drzew na ilość miejsc parkingowych, gdyż zastosowany w w/w przepisie uchwały parametr wykracza poza te, które zostały wskazane w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dalej u.p.z.p.) Za niezgodny z prawem strona skarżąca uznaje sposób wyznaczenia minimalnej liczby miejsc do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową w terenach 1-3 WIN, przyjęty w § 28 ust. 4 pkt 7 lit. b uchwały. Takie rozwiązanie nie służy celowi jakiemu zostały wprowadzone do ustawy. Zapis § 28 ust. 4 pkt 7 lit. b umożliwia zastosowanie ilości miejsc parkingowych niezgodnie z celem. W przedmiotowym przypadku nieprawidłowo użyto określenia procentowego dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową w stosunku do ogólnej liczby stanowisk. Powyższe byłoby dopuszczalne w sytuacji, gdyby łączna liczba przewidywanych na danym terenie miejsc przeznaczonych na postój pojazdów samochodowych przekraczała 100 (aby powstało 1 miejsce postojowe dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową również musiałoby powstać co najmniej 100 miejsc parkingowych ogółem, gdyż dopiero 1% z 100 daje 1 miejsce postojowe). Z zapisów planu nie wynika, aby przewidywany był na tym terenie parking na więcej niż 100 stanowisk. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Liszki wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu organ wskazał, że zastosowany w ww. planie parametr minimalnej liczby drzew na ilość miejsc parkingowych, nie wykracza poza dozwolone u.p.z.p. regulacje planu miejscowego. Art. 15 tejże ustawy w ust. 2 pkt 1 reguluje, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Zaś w punkcie 6 tegoż przepisu wymieniono dalej, że materią planu miejscowego są "zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu .]". Brzmienie kwestionowanego w skardze § 29 ust. 4 pkt 8 pozwala wprost stwierdzić, że odnosi się on do "zasad zagospodarowania terenu", które to zasady zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. mają być planem określane. § 4 rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2021r. Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej rozporządzenie ws. mpzp) określa, iż ustalenia części tekstowej projektu planu, formułuje się m.in. zgodnie z następującymi wymogami: "1) ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów zawierają określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, w tym nazwę klasy przeznaczenia terenu oraz symbol wraz z numeracją wyróżniającą je spośród innych terenów, zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia; 2) ustalenia dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego zawierają określenie: a) cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ochrony, ukształtowania lub rewaloryzacji, b) nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów; 3) ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu zawierają nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów; 4) ustalenia dotyczące zasad kształtowania krajobrazu zawierają nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów;" . Jak wynika z przywołanych powyżej przepisów, ustalając w mpzp poszczególne przeznaczenia terenów oraz zasady ich zagospodarowania należy również uregulować planem zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu (art. 15 ust. 2 pkt 2 oraz 3 u.p.z.p.). Zgodnie z § 4 pkt 2 rozporządzenia ws mpzp ustalenia dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego określane są poprzez nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów. Analogicznie mają być formułowane ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Tak więc obowiązkowe określenie w planie miejscowym elementów wymienione w art. 15 ust. 2 pkt 2 oraz 3 u.p.z.p. następuje m.in. poprzez określenie zasad zagospodarowania terenu. W skarżonym planie miejscowym zasady te znalazły się również (oprócz rozdziału Il ustalenia ogólne) w paragrafach zawierających ustalenia szczegółowe dla poszczególnych terenów wyznaczonych planem. U genezy regulacji § 29 ust. 4 pkt 8 stała potrzeba wprowadzenia takich zasad zagospodarowania terenów 1 UHD (w przypadku realizowania na nich parkingu), aby zgodnie ze stawianymi obecnie gminom wymogami podejmowania działań adaptacji do zmian klimatu — przeciwdziałać niekorzystnym zjawiskom klimatycznym. W dobie gwałtownych zmian klimatycznych, jednym z elementów zmian sposobu działania jest "odchodzenie" od takich sposobów zagospodarowania przestrzeni, które może stymulować powstawanie nadmiernie rozległych, utwardzonych powierzchni, które poprzez ekspozycję na słońce, nagrzewanie, brak możliwości naturalnego retencjonowania wody, będą wpływały niekorzystne zarówno na ich użytkowników (przegrzanie, udary cieplne) jak i środowisko (zaburzenie równowagi ekologicznej). Na zakończenie, należy podkreślić, że nasadzenie drzew może być realizowane w obrębie powierzchni biologicznie czynnej, co nie spowoduje pomniejszenia terenu inwestycyjnego. Plan miejscowy nie określa również ani gatunków czy rodzajów, ani wielkości sadzonych drzew i tym samym, wbrew twierdzeniom skargi nie narzuca inwestorowi dodatkowych warunków do spełnienia przy realizacji inwestycji. Co do zaś sposobu wyznaczenia w terenach 1-3 MN (§ 28 ust. 4 pkt 7 lit. b) minimalnej liczby miejsc do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo (. ) minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową (. )". Kwestionowany w skardze przepis § 28 ust. 4 pkt 7 lit. b skarżonego planu stanowi jedno z ustaleń dotyczących zasad zagospodarowania, wyznaczonych planem, Terenów Zabudowy Mieszkaniowej Jednorodzinnej (oznaczonych symbolem 1-3MN) i w zakresie uregulowania ilości miejsc do parkowania (w tym miejsca realizowane w garażach) brzmi: "b) dla nowo realizowanych usług — minimum 1 miejsce na 5 zatrudnionych; obowiązuje zapewnienie stanowisk na kartę parkingową — w ramach wskazanej liczby miejsc do parkowania: minimum 1% liczby miejsc do parkowania.". Przywołana powyżej regulacja § 28 skarżonego planu spełnia wymogi ww. przepisu u.p.z.p. Po pierwsze w § 28 skarżonego planu określono "minimalną liczbę miejsc do parkowania" tzn. "dla nowo realizowanych usług — minimum 1 miejsce na 5 zatrudnionych". Po drugie przepis ten określił zasady wyznaczenia "miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową" tzn.: "obowiązuje zapewnienie stanowisk na kartę parkingową — w ramach wskazanej liczby miejsc do parkowania: minimum 1% liczby miejsc do parkowania". Użycie, w przytoczonym przepisie planistycznym, dyspozycji "obowiązuje zapewnienie stanowisk na kartę parkingową" implikuje obowiązek zrealizowania, co najmniej jednego takiego miejsca. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p.) władztwa planistycznego. Szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte zostały w ww. ustawie. Regulacje te bezwzględnie wiążą radę gminy w stanowieniu prawa miejscowego, a konsekwencje ich niedotrzymania, określił sam ustawodawca w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Z mocy przywołanego przepisu, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że przewiduje on trzy rodzaje wad planu miejscowego powodujących jego nieważność, tj. naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu (procedur) jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie jego sporządzania. Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc merytoryczną zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Skarga okazała się zasadna, co doprowadziło do stwierdzenia nieważności w zaskarżonej części. Przyjęcie w § 29 ust. 4 pkt 8 planu parametru minimalnej liczby drzew na ilość miejsc parkingowych narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Zgodnie z jego treścią w planie miejscowym określa się obowiązkowo m. in. zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną nadziemną intensywność zabudowy, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej, maksymalny udział powierzchni zabudowy, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę i sposób realizacji miejsc do parkowania, w tym miejsc przeznaczonych do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Zatem wskaźniki i parametry muszą określać m. in. jaka część działki może zostać zabudowana, jakie gabaryty może osiągnąć zabudowa, jaki minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej należy zachować na działce budowalnej. Zastosowane w planie miejscowym parametry oraz wskaźniki mają bezpośredni wpływ na zapewnienie ładu przestrzennego w gminie, którego wymagania uwzględnia się zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zastosowany natomiast w § 29 ust. 4 pkt 8 planu parametr minimalnej liczby drzew na ilość miejsc parkingowych, wykracza poza te, które zostały wskazane w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Parametr ten ma przy tym istotny wpływ na sposób zagospodarowania terenu i narzuca inwestorowi dodatkowe warunki, które musi spełnić w przypadku planowanej inwestycji na terenie, który objęty jest ww. zapisami planu miejscowego. Przy tym wiadomo sądowi z urzędu o wyroku wydanym w dniu 20 stycznia 2026 r. w sprawie do sygn. II SA/Kr 1505/25 dotyczącym skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę nr XIII/169/2025 Rady Gminy Liszki z dnia 23 kwietnia 2025 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Cholerzyn – szkoła", gdzie oddalono skargę. Jednakże tam zaskarżona uchwała w sprawie planu miejscowego o ile dotyczyła powiązania parametru liczby miejsc parkingowych w stosunku do liczby drzew, to odnosiła się do terenu należącego gminy, a nie prywatnego. Zatem w stosunku do terenów będących własnością podmiotów prywatnych, brak podstaw w zakresie władztwa planistycznego aby wprowadzać takie nakazy. Również niezgodny z prawem jest w ocenie Sądu sposób wyznaczenia minimalnej liczby miejsc do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową w terenach 1-3 WIN, przyjęty w § 28 ust. 4 pkt 7 lit. b zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo m. in. minimalną liczbę i sposób realizacji miejsc do parkowania, w tym miejsc przeznaczonych do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonych symbolem 1-3MN ustalono uzupełniające przeznaczenie terenów pod m. in. teren sportu i rekreacji, teren parkingu itd. W przedmiotowej uchwale uregulowano ilość miejsc parkingowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, zapisując w § 28 ust. 4 pkt 7 lit. b: "dla nowo realizowanych usług - minimum 1 miejsce na 5 zatrudnionych; obowiązuje zapewnienie stanowisk na kartę parkingową - w ramach wskazanej liczby miejsc do parkowania: minimum 1% liczby miejsc do parkowania". Ustalenia uchwały w części dotyczącej miejsc parkingowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową w § 28 ust. 4 pkt 7 lit. b, nie służą celowi jakiemu zostały wprowadzone do ustawy. Zapis § 28 ust. 4 pkt 7 lit. b umożliwia zastosowanie ilości miejsc parkingowych niezgodnie z celem. W przedmiotowym przypadku nieprawidłowo użyto określenia procentowego dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową w stosunku do ogólnej liczby stanowisk. Powyższe byłoby dopuszczalne w sytuacji, gdyby łączna liczba przewidywanych na danym terenie miejsc przeznaczonych na postój pojazdów samochodowych przekraczała 100 (aby powstało 1 miejsce postojowe dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową również musiałoby powstać co najmniej 100 miejsc parkingowych ogółem, gdyż dopiero 1% z 100 daje 1 miejsce postojowe). Z zapisów planu nie wynika, aby przewidywany był na tym terenie parking na więcej niż 100 stanowisk. Jak również zasadnie wskazano w skardze, do innych terenów (o symbolach 1UHD i 1-2US) ustalono; dla nowo realizowanych obiektów usługowych obowiązuje zapewnienie stanowisk na kartę parkingową - w ramach wskazanej liczby miejsc do parkowania: minimum 1% liczby miejsc do parkowania, ale nie mniej niż 1 miejsce, co zapewnia co najmniej 1 miejsce parkingowe dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Zatem zapisy planu miejscowego winny być jednoznaczne i nie budzące wątpliwości. Tymczasem już sam ten fakt iż w obrębie tej samej uchwały obowiązują różne sposoby zapisu minimalnej liczby miejsc do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, budzi wątpliwości interpretacyjne. Ponadto z treści zakwestionowanego zapisu nie wynika wprost obowiązek zapewnienia nie mniej niż 1 stanowiska na kartę parkingową, przez co stosowanie tego zapisu w praktyce zawsze będzie budziło wątpliwości interpretacyjne. W uzupełnieniu powyższych rozważań dodać należy, że uzasadniają one stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części zaskarżonej przez Wojewodę Małopolskiego. Z uwagi na to, wskazane naruszenia stanowią, że istotne naruszenie trybu i zasad sporządzania planu miejscowego co powoduje nieważność uchwały rady w zaskarżonej części, o czym orzeczono w pkt I wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., na które składają się koszty zastępstwa radcowskiego- 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 c rozp. Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych - Dz.U.2023.1935 t.j.).