II SA/Kr 1421/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Irla WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 maja 2017r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 16 września 2016r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala.

Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia 30 lipca 2010 r. znak: [...] , zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego: Zagospodarowanie terenu wraz z komunikacją wewnętrzną (drogi, chodniki), miejscami postojowymi, urządzeniem terenu (elementy małej architektury, place zabaw, śmietniki) i infrastrukturą techniczną na działkach nr: [...] ,[...] ,[...] (część), [...] (część), [...] obr. [...] , w rejonie ulic [...] i [...] w K. . (Infrastruktura techniczna obejmuje: - linie kablowe SN oraz cztery stacje trafo na działkach [...] ,[...] ,[...] obr. [...] , - siec NN na działkach [...] ,[...] obr. [...] , - oświetlenie terenu na działkach [...] ,[...] obr. [...] , - sieć wodociągowa na działkach [...] ,[...] ,[...] obr. [...] - sieć kanalizacji sanitarnej na działkach [...] ,[...] obr. [...], - sieć kanalizacji deszczowej wraz z odwodnieniem terenu i podziemnym zbiornikiem retencyjnym na działkach [...] ,[...] ,[...] obr. [...] , - sieć gazowa na działkach [...] ,[...] ,[...] obr. [...] .); jako ETAP / inwestycji pn.: Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z lokalami usługowymi i podziemnymi garażami na działkach nr [...] ,[...] obr. [...] wraz z komunikacją wewnętrzną (drogi, chodniki), miejscami postojowymi, urządzeniem terenu (elementy małej architektury) i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] (część), [...] (część), [..] ,[...] ,[...] obr. [...] .. Decyzja stała się ostateczna z dniem 19.08.2010 r. Pismem z dnia 25 lipca 2016 r. Stowarzyszenie [...] – dalej strona skarżąca, wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. odwołanie od ww. decyzji domagając się jej uchylenia w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz naruszenie przepisów ustawy o ochronie środowiska oraz Dyrektywy 92/43/EWG pkt 1-3 w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych flory i fauny. Pismem z dnia 17 sierpnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w trybie art. 65 k.p.a. przekazało przedmiotowe odwołanie do rozpoznania zgodnie z właściwością do Wojewody [...] . Po rozpatrzeniu ww. odwołania Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 16 września 2016 r. znak: [...] na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U.2016.23 ze zm.) - zwanej dalej k.p.a., oraz art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U.2016.290 ze zm.) - zwanej dalej Pb, stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ odwoławczy wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 30 lipca 2010 r. wobec niezaskarżenia jej w trybie ustawowo przewidzianym, stała się ostateczna z dniem 19 sierpnia 2010 r., co oznacza, że nie ma w tej chwili możliwości wdrożenia procedury odwoławczej, w zwykłym trybie postępowania. Wojewoda [...] wskazał, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, organ I instancji określił obszar oddziaływania projektowanych obiektów i zgodnie z tymi ustaleniami dopuścił do postępowania osoby będące jego stronami w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pb. Natomiast Stowarzyszenie [...] , jak wynika z przedłożonego do odwołania zaświadczenia o wpisie do ewidencji stowarzyszeń zwykłych prowadzonej przez Prezydenta Miasta K. , zostało wpisane do ewidencji 17 czerwca 2016 r. Zatem w dniu 30 lipca 2010 r. tj. w dniu wydania zaskarżonej decyzji, nie mogło brać udziału w postępowaniu. Tym samym obecnie brak jest podstaw uznania go za stronę bądź podmiot na prawach strony postępowania. Dodatkowo organ wyjaśnił, że nie jest konieczny udział społeczeństwa w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji. W związku z powyższym odwołanie od niej przez organizację ekologiczną niebiorącą udziału w postępowaniu przed organem I instancji jest niedopuszczalne (art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko). Bowiem organizacja społeczna, która nie brała udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, nie ma legitymacji do złożenia odwołania. Jest to niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych, która zachodzi w razie wniesienia odwołania przez podmiot działający na prawach strony (w tym organizację społeczną), który nie brał udziału w postępowaniu. W ocenie organu odwoławczego również ostateczność decyzji czyni przedmiotowe odwołanie niedopuszczalnym i obliguje organ do wydania postanowienia w oparciu o art. 134 k.p.a. Z niedopuszczalnością odwołania mamy do czynienia także wówczas, gdy odwołanie zostało wniesione od decyzji, która uzyskała walor decyzji ostatecznej. Skargę od powyższego postanowienia złożyło Stowarzyszenie [...] reprezentowane przez Przewodniczącą Stowarzyszenia P. M.M. . Stowarzyszenie [...], wniosło o uchylenie pozwoleń na budowę z powodu wydania ich z rażącym naruszeniem prawa oraz wnosi o dopuszczenie Stowarzyszenia jako podmiotu na prawach strony do udziału w sprawie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu strona skarżąca powołując się na treść art. 31 § 1 k.p.a. wskazała, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Jeżeli chodzi o cele statutowe, powołano się na pkt 8, podpunkt 2 Regulaminu Stowarzyszenia [...], zgodnie z którym celem Stowarzyszenia jest "podejmowanie działań na rzecz ochrony środowiska z uwzględnieniem zasad zrównoważonego rozwoju", a zgodnie z pkt 8, podpunkt 5 wymienionego Regulaminu wśród zadań Stowarzyszenia jest również "wspieranie harmonijnego organizowania terenów zielonych dzielnicy". Odnosząc się z kolei do drugiej przesłanki - to jest interesu społecznego - która musi być spełniona, w ocenie strony skarżącej nie ma wątpliwości, że interes ten należy rozumieć jako działanie dla dobra wspólnego i w obronie jego praw, które z pewnością prowadzą organizacje społeczne. Zdaniem strony skarżącej przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę narusza interes społeczny oraz ma niebagatelny wpływ na kształtowanie krajobrazu i zieleni, na potrzebę zabezpieczenia terenów zieleni, zapewnienie ładu komunikacyjnego, ścieżek dydaktycznych, ścieżek zdrowia, zagraża powstaniu planowanych tu terenowych urządzeń sportowych i ciągów pieszo-rowerowych, na które na tym obszarze jest ogromne zapotrzebowanie z uwagi na atrakcyjne sąsiedztwo chronionej cennej i unikatowej na skalę Europy przyrody oraz walory krajobrazowe - liczne punkty widokowe, które zostaną zlikwidowane poprzez zasłonięcie widoku szesnastoma 4-piętrowymi blokami, walory historyczno-zabytkowe - pożądana ścieżka spacerowa od szlaku [...], w kierunku zabytkowego Zespołu [...] . Dla Mieszkańców równie ważny jest otwarty dostęp do łąk w celu obcowania z przyrodą a który byłby zablokowany i poważnie utrudniony planowaną inwestycją. Niebagatelne znaczenie i wpływ na interes społeczny mieszkańców a konkretnie na ich zdrowie ma również fakt zniszczenia terenów zielonych mających pozytywny wpływ na kondycję miejskiego powietrza oraz ograniczenia poprzez zamierzoną zabudowę przepływu powietrza i zabudowanie istniejącego tu południowo-zachodniego korytarza przewietrzania bardzo już zanieczyszczonego miasta K. W dalszej części uzasadnienia strona skarżąca wskazała na wady prawne wydanej w sprawie decyzji Nr [...] z dnia 30 lipca 2010 r. W związku z powyższym wniosła o zweryfikowanie wydanych decyzji środowiskowych w odniesieniu do obowiązujących wówczas przepisów oraz obecnie obowiązujących przepisów ustaw szczegółowych, wyjaśnienie na jakiej podstawie prawnej zostały wydane pozwolenia, dlaczego pomimo braku drogi dojazdowej zostało wydane pozwolenie na budowę a w późniejszym okresie budowa została rozpoczęta. Ponadto wniosła o wznowienie postępowania w sprawie terenów zielonych Osiedla [...] oraz o powstanie na terenach łąk [...] użytku ekologicznego. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniejszą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna, a stanowisko organu odwoławczego prawidłowe Sąd badając legalność zaskarżonego postanowienia uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, wydane postanowienie nie narusza bowiem art. 134 k.p.a. Zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, przy czym postępowanie w tej sprawie jest ostateczne. "Niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminowi do wniesienia odwołania stanowią dwie różne sytuacje procesowe (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 1998 r., III SA 898/97, LEX nr 35125). Wyróżnienie przez ustawodawcę w art. 134 przesłanki terminu wniesienia odwołania po przesłance dopuszczalności odwołania oznacza, że organ drugiej instancji w pierwszej kolejności powinien rozstrzygnąć kwestię dopuszczalności odwołania. Natomiast dopiero w sytuacji stwierdzenia dopuszczalności odwołania organ powinien dokonać oceny zachowania terminu do wniesienia odwołania (zob. też wyrok WSA w Gliwicach z dnia 31 lipca 2013 r., II SA/Gl 550/13, LEX nr 1355055)" – tak Hanna Knysiak – Molczyk, Komentarz do art. 134 k.p.a., publ.Lex/el. Postępowanie przed organem odwoławczym rozpoczyna się zatem od badania przesłanek formalnych warunkujących dopuszczalność wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia, czyli przez osobę trzecią lub podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 503). Niedopuszczalność odwołania ze względów podmiotowych zachodzi wówczas gdy bez głębszego badania jest oczywiste, że odwołanie wniosła osoba trzecia" (wyrok z dnia 9 stycznia 2014 r. WSA w Szczecinie, II SA/Sz 901/13, CBOSA).Oczywisty brak po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej występuje, na przykład, w razie wniesienia odwołania przez organizację społeczną, która nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 marca 2013 r., II SA/Gd 651/12, LEX nr 1301147). Organ odwoławczy uznał odwołanie Stowarzyszenia [...] za niedopuszczalne, stwierdzając, że Stowarzyszenie to nie mogło wnieść odwołania w sprawie, w której nie brało udziału w postępowaniu administracyjnym przed organem pierwszej instancji. Co więcej, organ wskazał, że Stowarzyszenie nie istniało w dacie wydania zaskarżonej decyzji (30 lipca 2010r., ostatecznej z dniem 19 sierpnia 2010r.), gdyż powstało, zgodnie z datą wpisu do ewidencji stowarzyszeń, z dniem 17 czerwca 2016r. Trzeba zatem wyjaśnić, że co do zasady, organizacje społeczne, w tym organizacje ekologiczne, mogą uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym, po spełnieniu wymagań wynikających z art. 31 § 1 k.p.a. W myśl § 1 wskazanego przepisu, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (§ 2). Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (§ 3). Stosownie do art. 127 § 1 k.p.a., prawo wniesienia odwołania służy stronie postępowania. Organizacja społeczna dopuszczona do udziału w postępowaniu ma prawa strony, w tym prawo do wniesienia odwołania. Wynika to z rozwiązania przyjętego w art. 31 § 3 k.p.a., który stanowi, że organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. Z użycia w przepisie słowa "uczestniczy" wynika, że prawa strony służą organizacji społecznej, jeżeli została już dopuszczona przez organ administracji publicznej do udziału w postępowaniu. Jeżeli zatem organizacja społeczna nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, nie ma ona legitymacji do złożenia odwołania. (por. Andrzej Wróbel Komentarz do art. 31 k.p.a. Lex, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2005 r. sygn. OSK 1076/04 Lex nr 165912). Podkreślenia wymaga, że postępowanie przed organem I instancji kończy się wydaniem w sprawie decyzji; postępowanie zainicjowane wniesieniem odwołania stanowi już bowiem postępowanie drugoinstancyjne. Skorzystanie z możliwości udziału w postępowaniu przez Stowarzyszenie wymagało w świetle art. 31 § 1 k.p.a. wystąpienia do organu ze stosownym wnioskiem. Stowarzyszenie [...] w toku postępowania przed organem I instancji nie złożyło takiego wniosku, albowiem nie istniało. Skoro organizacja społeczna ma prawo wniesienia odwołania tylko wówczas, gdy została dopuszczona do udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji w trybie art. 31 k.p.a., odwołanie wniesione przez organizację społeczną, która nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji jest niedopuszczalne. Stanowisko organu odwoławczego jest zatem w tym zakresie absolutnie prawidłowe. Nadto dodać należy, niejako na marginesie, że stronie, która nie brała udziału w postępowaniu, nie przysługuje także wniosek, o którym mowa w art. 58 § 1 k.p.a., czyli wniosek o przywrócenie terminu. Z przepisu art. 58 § 1 k.p.a. może korzystać wyłącznie strona, której organ doręczył decyzję i która z przyczyn od siebie niezależnych nie mogła wnieść odwołania w ustawowym terminie. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1759/06; z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1762/09 - CBOSA; z dnia 5 grudnia 1997 r., sygn. akt I SA 1329/95 - ONSA 1998/ 3/103; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. BECK, Warszawa 1996, s. 565). W dalszej kolejności należało odnieść się do negatywnego stanowiska organu co do możliwości wzięcia udziału w sprawie w oparciu o art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm., dalej "u.u.i.ś."). Zgodnie z tym przepisem, organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (ust.1). Organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony (ust.2). Na tle brzmienia oraz w świetle wykładni tego przepisu – nawet przy założeniu, że przedmiotowe postępowanie wymagałoby udziału społeczeństwa oraz że Stowarzyszenie ze względu na cele statutowe można zaliczyć do organizacji ekologicznych – nie zmienia to w niczym oceny, że rozstrzygnięcie Wojewody [...] jest prawidłowe. Po pierwsze, chodzi o organizacje ekologiczne, które istniały przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania. Zatem, skoro Stowarzyszenie powstało około 6 lat po zakończeniu postępowania, nie może być mowy o zastosowaniu tego przepisu. Po drugie, organizacja ekologiczna, która nie brała udziału w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa przed organem I instancji, może wnieść odwołanie tylko wówczas, jeśli otwarty jest termin do wniesienia odwołania dla strony, której doręczono decyzję, a w przypadku wielości stron postępowania, jeśli otwarty jest termin do wniesienia odwołania chociażby dla jednej ze stron, którym doręczono decyzję. Organizacja ekologiczna, która nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją i nie wniosła odwołania w terminie otwartym dla strony, której doręczono decyzję, nie ma możliwości "usunięcia" skutków prawnych upływu terminu do wniesienia odwołania. W takiej sytuacji organizacja ekologiczna nie może skorzystać z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, gdyż możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (art. 58 § 1 k.p.a.) służy jedynie stronie, której organ doręczył decyzję (por. wyrok z dnia 9 sierpnia 2016 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, II OSK 2237/15, LEX nr 2142364, por. też wyrok NSA z dnia 15 lipca 2014 r. II OSK 315/13, LEX nr 1511827 ). Pamiętać bowiem należy, co podkreślił NSA w cytowanym wyroku II OSK 2237/15, iż udział organizacji ekologicznej w postępowaniu odwoławczym z uwagi na przyznanie jej uprawnienia do uczestnictwa na prawach strony nie wprowadza żadnych modyfikacji w zakresie liczenia terminu do wniesienia odwołania. Z powyższych względów stanowisko organu odwoławczego było prawidłowe, zaś skarga podlegała oddaleniu w oparciu o art. 151 p.p.s.a.