II SA/Kr 1419/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie WSA Piotr Fronc (spr.) WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Stowarzyszenia [...] w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 4 października 2023 r. nr SKO. GN/4160/62/2023 w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania skargę oddala.

Zaskarżonym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 4 października 2023 r. nr SKO. GN/4160/62/2023, po rozpatrzeniu zażalenia P. Z. D. [...] utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 8 sierpnia 2023 r. nr GS-03.6845.2.15.2015.KZ o odmowie podjęcia zawieszonego z urzędu postępowania prowadzonego z wniosku P. Z. D. [...] w sprawie stwierdzenia nabycia w trybie przepisów ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych z dniem 19 stycznia 2014 r. przez Stowarzyszenie O. P. Z. D. [...] prawa użytkowania w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości gruntowej stanowiącej działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] obr. 5 jedn. ewid. Kraków-Krowodrza, objętej księgą wieczystą KR1 [...] Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 3 września 2015 r. P. Z. D. zwrócił się o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z dniem 19 stycznia 2014 r. przez wnioskodawcę nieodpłatnego prawa użytkowania nieruchomości, zagospodarowanej pod ogród działkowy. Wskazane przez wnioskodawcę działki stanowią współwłasność Gminy Miejskiej Kraków, Skarbu Państwa oraz osoby prawnej i osób fizycznych. W toku prowadzonych czynności ustalono, że współwłaścicielka przedmiotowej nieruchomości, T. S., zmarła w dniu 10 listopada 2015 r. i toczy się po niej postępowanie spadkowe przed Sądem Rejonowym w Lubartowie pod sygn. akt I Ns 15/21. Okoliczność ta stała się podstawą zawieszenia postępowania, a postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 6 maja 2021 r. w tym przedmiocie, zostało następnie utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (wyrok z dnia 28 października 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 871/21). Wnioskiem z dnia 13 czerwca 2023 r. P. Z. D. wystąpił o podjęcie zawieszonego postępowania oraz o ograniczenie go wyłącznie do udziałów Gminy Miejskiej Kraków i Skarbu Państwa. Organ I instancji odmówił podjęcia postępowania uznając, że w sprawie nie ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, gdyż postępowanie spadkowe, o którym była mowa powyżej nie zostało zakończone. Zmiana wniosku poprzez ograniczenie go wyłącznie do udziałów Gminy Miejskiej Kraków oraz Skarbu Państwa, nie wpływa natomiast na krąg stron postępowania administracyjnego, którym pozostają nadal wszyscy współwłaściciele objętej wnioskiem nieruchomości. Ograniczając bowiem postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie, zgodnie z wnioskiem, organ musiałby przesądzić o dopuszczalności takiego ograniczenia jeszcze przed zakończeniem postępowania wyjaśniającego. W zażaleniu na powyższe postanowienie P. Z. D. zarzucił naruszenie: - art. 6, 7, 61 §1,97 §1 pkt l k.p.a. poprzez nieuzasadnione odmówienie podjęcia zawieszonego postępowania w sytuacji gdy zmieniony został przedmiotowy zakres wniosku, - art. 28 k.p.a. poprzez niewłaściwe przyjęcie kręgu stron postępowania wobec ograniczenia zakresu przedmiotowego wniosku o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wyłącznie na udziałach prawą własności stanowiącej współwłasność Gminy Miejskiej Kraków i Skarbu Państwa, - art. 105 §1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania ponad osnowę ograniczenia wniosku, błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieprawidłowym przyjęciu, że ograniczenie przedmiotowe niniejszego wniosku nie wpływa na krąg stron postępowania. Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że jest związany wykładnią zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 października 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 871/21. Następnie Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym modyfikacja wniosku poprzez ograniczenie go wyłącznie do udziałów stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków oraz Skarbu Państwa nie umożliwia podjęcia zawieszonego postępowania. Podjęcie zawieszonego postępowania przed ustaleniem w toku postępowania spadkowego wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, stanowiłoby naruszenie zasad postępowania administracyjnego, w tym w szczególności zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Ponadto zdaniem Kolegium na etapie zawieszonego postępowania nie jest możliwe modyfikowanie wniosku strony i ustalanie innych okoliczności stanu faktycznego. Stan zawieszenia postępowania to sytuacja, w której organ administracji nie podejmuje żadnych czynności w postępowaniu poza wymienionymi w art. 102 k.p.a. czynnościami w niezbędnym zakresie w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Dlatego też modyfikacja wniosku będzie możliwa dopiero po podjęciu zawieszonego postępowania. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucono naruszenie: 1. art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a poprzez nieprawidłowe ustalenie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, to jest pominięcie okoliczności iż zawieszając niniejsze postępowanie organ I instancji nie poczynił własnych działań w celu ustalenia kręgu następców prawnych zmarłej T. S., np. poprzez pozyskanie oświadczeń członków rodziny zmarłej, oczekując na wydanie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku przez Sąd; 2. art. 6, 7, 61 §1,97 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione odmówienie podjęcia zawieszonego postępowania, w sytuacji gdy zmieniony został przedmiotowy zakres wniosku, 3. art. 28 k.p.a. poprzez niewłaściwe przyjęcie kręgu stron postępowania wobec ograniczenia zakresu przedmiotowego wniosku o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wyłącznie na udziałach prawa własności stanowiącej współwłasność Gminy Miejskiej Kraków i Skarbu Państwa, 4. art. 105 §1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania ponad osnowę ograniczenia wniosku, 5. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieprawidłowym przyjęciu że ograniczenie przedmiotowe niniejszego wniosku nie wpływa na krąg stron postępowania, 6. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji, mimo że postanowienie winno zostać uchylone, a zawieszone postępowanie podjęte. W świetle powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji w całości oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Na wstępie należy wskazać, że okolicznością bezsporną w sprawie jest, iż jedynym z współwłaścicieli nieruchomości objętej wnioskiem była zmarła T. S., a postępowanie spadkowe po niej nie zostało jeszcze zakończone. Strony spierały się natomiast o to, czy ograniczenie wniosku inicjującego postępowanie, poprzez ograniczenie go wyłącznie do udziałów stanowiących własność gminy oraz Skarbu Państwa, umożliwia podjęcie zawieszonego w związku ze śmiercią T. S. postępowania administracyjnego. W sporze tym Sąd przychylił się do stanowiska organów. Wobec tego, że w przedmiotowej sprawie orzekał już sąd administracyjny należy przypomnieć, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Dodatkowo, w myśl art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i są konsekwencją dokonanej oceny prawnej. Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. Związanie wynikające z tego przepisu przestaje obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego lub zmiany stanu faktycznego (por. wyrok NSA z 23 października 1998 r., sygn. I SA 1663/96, powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), co w niniejszym przypadku nie zachodzi. W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Determinuje ona zatem, podobnie jak zawarte w orzeczeniu wskazania co do dalszego postępowania, działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 P.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania samego sądu oznacza natomiast, że sąd zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym zakresie poglądowi wyrażonemu we wcześniejszym orzeczeniu (vide np. wyrok NSA z: 30.7.2009 r., II FSK 451/08, Lex nr 526493; 23.9.2009 r., I FSK 494/09, Lex nr 594010; 13.7.2010 r., I GSK 940/09, Lex nr 594756). W świetle powyższego, w niniejszej sprawie wiążący jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 października 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 871/21, w którym Sąd przesądził, że postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 6 maja 2021 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na śmierć jednego z uczestników, T. S., było prawidłowe. Stąd bezskuteczny był pierwszy zarzut skargi, w którym strona skarżąca raz jeszcze próbowała podważyć powyższe rozstrzygnięcie. Po drugie, wiążąca jest również ocena prawna zawarta w powyższym wyroku, zgodnie z którą "okoliczność deklaratoryjnego charakteru decyzji w zawieszonym postępowaniu nie oznacza, iż nie zachodzi konieczność ustalenia i skutecznego zawiadomienia wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości posiadających status strony postępowania, co jest w efekcie niezbędne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Każda ze stron (udziałowców) nieruchomości ma prawo bronić swojego stanowiska, czyli obrony swojego interesu prawnego, w tym chociażby w zakresie prawidłowości stwierdzenia nabycia użytkowania." Z powyższego wynika, że Sąd wykluczył możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego z pominięciem następców prawnych zmarłego uczestnika. Można wyłącznie dodać, że pominięcie to wiązałoby się z naruszeniem jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego zawartej w art. 10 k.p.a., tj. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Rację miał zatem organ odwoławczy, który wskazał, że podstawa zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie nie odpadła. Jeżeli zaś chodzi o kwestię ograniczenia wniosku o ustanowienie użytkowania do udziałów stanowiących własność wyłącznie niektórych współwłaścicieli należy wskazać, że co do zasady jest ono dopuszczalne. Wynika to z uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 marca 1980 r. sygn. akt III CZP 11/80, zgodnie z którą "dopuszczalne jest ustanowienie użytkowania na idealnej części nieruchomości miejskiej. Realizacja uprawnień użytkownika może nastąpić w takim wypadku na podstawie analogicznego stosowania przepisów art. 195, 199-204 i 206 k.c. Należy jednak zgodzić się z organem odwoławczym, że do podobnej modyfikacji wniosku nie może skutecznie dojść w okresie zawieszenia postępowania. Zgodnie bowiem z art. 102 k.p.a. w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Oznacza to, że "w czasie zawieszenia postępowania, z uwagi na okoliczności, których ujawnienie się zadecydowało o konieczności wydania takiego rozstrzygnięcia, nie jest dopuszczalne podejmowanie czynności procesowych zmierzających do wydania orzeczenia o istocie sprawy. Postanowienie o zawieszeniu postępowania jest bowiem wydawane z uwagi na wystąpienie takich okoliczności, których pominięcie i prowadzenie działań zmierzających do wydania decyzji godziłoby w normy mające status zasad ogólnych postępowania administracyjnego – czynnego udziału stron w postępowaniu oraz prawdy materialnej. Dlatego ustawodawca uznał, że tylko zagrożenie dla wartości o znacznie wyższej randze niż przytoczone zasady może usprawiedliwiać podejmowanie czynności procesowych w zawieszonym postępowaniu. Zagrożenie dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzkiego albo zagrożenie poważnymi szkodami dla interesu społecznego tworzą stan wyższej konieczności, który wymaga podjęcia przez organ administracji publicznej działań usuwających powstałe zagrożenia. Przeciwdziałanie im jest obowiązkiem organu, niezależnie od tego, czy może on podejmować czynności procesowe w postępowaniu, w którym wydana zostałaby decyzja usuwająca niebezpieczeństwo dla wymienionych wyżej wartości" (por. Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III Opublikowano: WKP 2023). Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy należy ocenić, że jedynymi czynnościami, które organ ma prawo i jest obowiązany podjąć (oprócz tych wymienionych w art. 102 k.p.a.), to kroki zmierzające do usunięcia przyczyny zawieszenia postępowania. W tym przypadku chodzi o ustalenie następców prawnych zmarłej uczestniczki postępowania, co nastąpi w wyniku toczącego się obecnie postępowania spadkowego, a po ustaleniu spadkobierców, organ zobowiązany będzie do podjęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. Wtedy dopiero bowiem odpadnie przyczyna zawieszania postępowania. Modyfikacja przedmiotu postępowania nie sprawia, że przyczyna zawieszenia ustała, a jako ewidentnie wykraczająca poza zakres dopuszczalnych w świetle art. 102 k.p.a. czynności, nie może nastąpić w okresie, w którym postępowanie jest nadal zawieszone, co słusznie zauważył organ odwoławczy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.