II SA/Kr 1419/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: referent sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratury Regionalnej w K. na decyzję Wojewody z dnia 1 października 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zmiany decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę - po wznowieniu postępowania skargę oddala.

Decyzją z dnia 26 stycznia 2017 r. nr [...].[...] Prezydent Miasta K. po rozpatrzeniu wniosku inwestora A. P.-S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z usługami w części parterowej, garażami i naziemnymi miejscami postojowymi na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] wraz z czterema wjazdami na działkach nr [...], [...] obr. jw. przy ul. [...] w K.. W dniu 6 lutego 2018 r. Prezydent Miasta K. decyzją nr [...].[...], znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku inwestora złożonego 15 listopada 2017 r., orzekł o zmianie opisanej wyżej decyzji z 26 stycznia 2017 r. znak: [...] oraz zatwierdził zamienny projekt budowlany w zakresie: Decyzję tę wydano w oparciu o ostateczną decyzję Prezydenta Miasta K. nr [...] z 30 października 2017 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla tej inwestycji (zwanej dalej WZ). Wobec niezaskarżenia decyzji z 6 lutego 2018 r., stała się ona ostateczna od 27 lutego 2018 r. Pismem z 31 lipca 2018 r. Prokuratury Rejonowej [...] złożony został do Prezydenta Miasta K. sprzeciw na podstawie art. 184 § 1 pkt 4 k.p.a. ze wskazaniem, jako podstawę wznowienia postępowania art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. W uzasadnieniu podniesiono, że 10 stycznia 2018 r. Rada Miasta K. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". Zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., organ który wydał decyzję stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Jednocześnie podniesiono, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji WZ na charakter deklaratywny, potwierdzający skutek uchwalenia mpzp. Prokuratura poinformowała także, że pismem z 31 lipca 2018 r. wystąpiła z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta [...] z 30 października 2017 r., Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy. Postanowieniem z 13 sierpnia 2018 r. Prezydent Miasta K. na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w związku z art. 149 § 1 i art. 186 k.p.a. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Nr [...].[...] z 6 lutego 2018 r. W sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji WZ z 30 października 2017 r. Prezydent Miasta K. wydał w dniu 28 września 2018 r. decyzję ([...]), którą odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy. W postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją wydaną 19 grudnia 2018 r. uchyliło decyzję organu l instancji o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji WZ z 30 października 2017 r., jednocześnie stwierdzając jej wygaśnięcie w części dotyczącej terenu działek nr [...] i [...] obr. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 13 czerwca 2019 r. sygn. II SA/Kr 215/19 oddalił skargę na decyzję SKO. W sprawie wznowienia decyzją wydaną 31 stycznia 2019 r. nr [...].[...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., Prezydent Miasta K. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Nr [...] z 6 lutego 2018 r. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ I instancji stwierdził, że w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. jako podstawę wznowienia wskazano: "decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione". W niniejszej sprawie nie mamy jednak do czynienia z uchyleniem ani zmianą decyzji, lecz ze stwierdzeniem jej wygaśnięcia, a zatem powołana przesłanka nie zachodzi. Od decyzji tej odwołanie wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej [...]. Wojewoda decyzją z dnia 1 października 2019 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwanej dalej u.p.z.p. decyzja o WZ wymagana jest w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analogicznie stanowi cytowany art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 29 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni. Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Z kolei art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 tej ustawy, stanowi, że: "1. Organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli: 1) inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę; 2) dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. 2. Przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. 3. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, o których mowa w ust. 1, następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego." Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 28 kwietnia 2016 r., V CSK 473/15 jednoznacznie przyjął, że uchwalenie planu miejscowego rozumieć należy, jako datę wejścia w życie uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Taka interpretacja jest spójna z przepisami ww. ustawy w tym art. 29 i art. 34 ust. 1 tej ustawy. W niniejszej sprawie na datę wydawania pozwolenia na budowę w l instancji, 6 lutego 2018 r. nie obowiązywał jeszcze miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatem organ ten prawidłowo oceniał projekt budowlany pod kątem zgodności z ustaleniami decyzji WZ z 30 października 2017 r., Nr [...]. Ponadto decyzja WZ nie została wyeliminowana z obrotu prawnego przez "uchylenie" czy "zmianę". Dodać należy, iż przepisy prawa regulują tryby postępowania, w których może nastąpić uchylenie czy też zmiana ostatecznych decyzji. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji WZ powoduje, że na jej podstawie (tak jak i od dnia wejścia w życie mpzp) nie może zostać udzielone pozwolenie na budowę, natomiast nie stanowi eliminacji tego aktu prawnego uniemożliwiającego np. ocenę zgodności z jej ustaleniami wydanego na jej podstawie pozwolenia na budowę (np. w trybie stwierdzenia nieważności). Jeżeli zamiarem ustawodawcy byłoby wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji WZ po wejściu w życie mpzp (poprzez jej uchylenie czy zmianę), nie użyłby pojęcia "wygaśnięcie". Organ II instancji wskazał, że skoro we wznowionym postępowaniu nie potwierdziła się przesłanka wynikająca z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., rozstrzygnięcie organu l instancji o odmowie uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu jest prawidłowe i zgodne z dyspozycją przepisu art. 151 §1 pkt 1 k.p.a. Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Prokuratury Rejonowej [...], działający w imieniu Prokuratury Regionalnej w K.. Zaskarżonej decyzji zarzucił 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 65 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm.) - dalej: "u.p.z.p" polegającą na ich błędnej wykładni poprzez zaaprobowanie przez Wojewodę błędnego poglądu prawnego wyrażonego przez Prezydenta Miasta K., wedle którego, dla oznaczenia daty wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy relewantny jest dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy literalne brzmienie przepisu art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., kategorycznie wskazuje, że skutek w postaci wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy łączy się z uchwaleniem planu miejscowego, co w konsekwencji spowodowało utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 31 stycznia 2019 r., podczas gdy organ odwoławczy winien tę decyzję uchylić i na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylić zaskarżoną sprzeciwem prokuratora decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 6 lutego 2018 r. z uwagi na to, że wbrew art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm.) - dalej: "u.pr.b." nie została wydana w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy, 2) naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 8 p.p.s.a. poprzez dokonanie jego błędnej wykładni skutkującej wyrażeniem poglądu, że wygaśnięcie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 30 października 2017 r. o ustaleniu warunków zabudowy stwierdzone ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 19 grudnia 2018 r. nie stanowiło podstawy uchylenia wydanej w oparciu o nią ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 6 lutego 2018 r. znak: [...] [...] zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...].[...] z dnia 26 stycznia 2017 r. znak: [...] Na podstawie tych zarzutów Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator przypomniał o decyzji SKO w K. stwierdzającej częściowe wygaśnięcie decyzji WZ z 30 października 2017 r. Wskazano również na kolejność wydarzeń: Podkreślono, że do uchwalenia planu miejscowego doszło w trakcie postępowania administracyjnego dotyczącego zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Prokuratora skutek w postaci wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy nastąpił w dniu uchwalenia planu miejscowego, nie zaś jego wejścia w życie. Ponadto wykładnia art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. winna być, realiach przedmiotowej sprawy, dokonywana w świetle specyficznych uregulowań prawnych określających zależność pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy i decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Zdaniem Prokuratora przesłanki do wznowienia w niniejszej sprawie nastąpiły. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - dalej zwanej p.p.s.a. - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, a skarga podlega oddaleniu, choć jeden z jej zarzutów jest trafny – bowiem okoliczność ta nie miała wpływu na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy przypomnieć sekwencję zdarzeń, na tle których wydano zaskarżoną decyzję: Nie ulega wątpliwości, że spełnione zostały przesłanki wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy, wynikające z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Kwestia wygaśnięcia decyzji WZ z 30 października 2017 r. była przedmiotem odrębnego postępowania administrcyjnego, które następnie poddane zostało kontroli sądowej. Prawomocnym wyrokiem z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Kr 215/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. P.-S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 19 grudnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy i umorzenia postępowania. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał: "Zdarzeniem, z którym art. 65 upzp wiąże skutek w postaci wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, jest uchwalenie dla danego terenu planu miejscowego, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji". Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Skoro sąd administracyjny w prawomocnym wyroku wypowiedział się w sposób wiążący o dacie wygaśnięcia tej konkretnej decyzji ustalającej warunki zabudowy, to żaden organ administracji publicznej ani żaden inny sąd nie może przyjąć, że decyzja ta wygasła w innej dacie. Okoliczności tej nie zmienia pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 28 kwietnia 2016 r., V CSK 473/15, który Wojewoda przywołał na poparcie swojego stanowiska. Wyrok ten został wydany na tle całkowicie odmiennego problemu prawnego, wynikającego z zastosowania art. 36 ust. 3 u.p.z.p., nie zaś na tle art. 65 u.p.z.p. i nie może odnosić się do ustalenia daty wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. W tym zakresie zaskarżona decyzja jest błędna, a zarzuty skargi prezentują prawidłowy pogląd na omawianą wyżej kwestię. Nie ma to jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia i nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji z uwagi na treść art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. opisującego podstawy wznowienia postępowania. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W omawianym przepisie mowa jest o decyzji o uchyleniu lub zmianie "pierwotnej" (WZ) po wydaniu decyzji "wtórnej" (tej, co do której zachodzi podstawa wznowienia ) – w tym przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie decyzja ustalająca warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami wygasła w dniu 10 stycznia 2018 r., a pozwolenie na budowę dla tej inwestycji wydano 6 lutego 2018 r., a więc wydano je w oparciu o decyzję, która już wówczas wygasła. Jest to całkowicie odmienna sytuacja od tej, która odpowiada hipotezie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. i nie mieści się w zakresie tego przepisu. Prokurator podnosi w skardze: "Wykładnia przesłanek wznowienia winna mieć charakter ścieśniający, lecz nie chodzi o literalne brzmienie przepisu art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., lecz o skutki prawne dla decyzji zależnej. Wykładnia ta nie może pomijać istoty instytucji wznowienia postępowania, która służy eliminowaniu z obrotu prawnego decyzji administracyjnych, co do których zachodzi podstawa wzruszalności w związku z wadami postępowania administracyjnego poprzedzającego ich wydanie". Sąd, będąc związany granicami niniejszej sprawy może jedynie wypowiedzieć się na temat, czy wnioskowany przez Prokuratora tryb wznowienia postępowania jest właściwy w okolicznościach tej sprawy, nie może natomiast przesądzać kwestii, czy decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 6 lutego 2018 r. jest dotknięta innymi kwalifikowanymi wadami prawnymi. Jednakże wskazówek w tym zakresie należy szukać w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 13.11.2012 r., I OPS 2/12 (ONSAiWSA 2013/1, poz. 1) – powołanej zresztą w skardze. Stwierdzono w nim mianowicie: "Regulacja trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego expressis verbis wprowadza dwie sankcje: sankcję wzruszalności i sankcję nieważności, wiążąc z nimi odrębne konsekwencje prawne ich zastosowania, co jest uzasadnione ciężarem wady, którą dotknięte jest rozstrzygnięcie organu administracji publicznej. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że w aktualnym stanie prawnym K.p.a. wyraźnie odróżnia uchylenie decyzji od stwierdzenia jej nieważności, zarówno gdy chodzi o skutki tych rozstrzygnięć, jak i tryb ich podejmowania. Nie można, więc w określeniu "decyzja została następnie uchylona lub zmieniona", użytym w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., pomieścić stwierdzenia nieważności decyzji. (...)wyłączono z podstaw wznowienia sytuację, gdy decyzja, na podstawie której wydano decyzję zależną, okazała się nieważna i stwierdzono jej nieważność, albowiem taka sytuacja może podlegać rozpatrzeniu jedynie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zależnej, a nie w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego decyzją zależną". Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności Sąd przyjął, że mimo błędnego uzasadnienia zaskarżona decyzja odpowiada prawu, bowiem w stosunku do decyzji z dnia 6 lutego 2018 r. o pozwoleniu na budowę nie zachodzi przesłanka wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Dlatego też Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.