II SA/Kr 141/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa (spr.) SWSA Krystyna Daniel SWSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 listopada 2017 roku, znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie tego samego organu; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej M. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania;

Sygn. akt II SA/Kr [...] Uzasadnienie Decyzją ostateczną z dnia 28 kwietnia 2017 r. (znak : [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w następstwie rozpoznania odwołania Z. N. od decyzji Burmistrza [...] z dnia 26 maja 2014 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej - kopii umowy o pracę zawartej w okresie od 1 stycznia 2012 roku do dnia wydania decyzji pomiędzy Gminą [...] a radcą prawnym M. G. (znak: [...]) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji sprawę udostępnienia Z. N. żądanej informacji publicznej. W dniu 7 sierpnia 2017 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęło podanie M. G., w którym domagała się ona stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 kwietnia 2017 r. (znak : [...]) w całości, wskazując, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem wskazanych we wniosku przepisów prawa. Postanowieniem z dnia 11 października 2017 r. (znak: [...]) wydanym w następstwie rozpatrzenia przedmiotowego wniosku M. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 kwietnia 2017 r., z uwagi na brak po stronie wnioskodawcy interesu prawnego w sprawie. M. G. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając naruszenie: - art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (zwanej dalej u.d.i.p.) poprzez j ego błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, - art. 157 § 2 K.p.a. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, - art. 157 § 2 K.p.a. poprzez zaniechanie wszczęcia postępowania przez organ z urzędu, - art. 61a § 1 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że wniosek o stwierdzenie nieważności został wniesiony przez osobę niebędącą stroną. Postanowieniem z dnia 22 listopada 2017 r. nr SKO – [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a § 1, art. 127 § 3, art. 144 i art. 157 § 1 i 2 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie organu decyzja Kolegium została wydana w sprawie dotyczącej postępowania o udostępnienie informacji publicznej uregulowanego przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, a postępowanie takie zostało zainicjowane na wniosek podmiotu innego niż wnioskodawca w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium. Zatem w sprawie tej zachodziła przeszkoda wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji o charakterze podmiotowym. Słusznie skład Kolegium orzekający w sprawie uznał, że pani M. G. nie przysługiwał przymiot strony w sprawie wszczętej wnioskiem Z. N. o udzielenie informacji publicznej. Organ powołał się na pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 30 sierpnia 2012r. sygn.. I OSK [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła M. G. zarzucając naruszenie: 1) art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędne niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia że skarżącej nie przysługiwał mi przymiot strony w sprawie wywołanej wnioskiem pani Z. Niederlińskiej o udostępnienie informacji publiczej będącej w posiadaniu Burmistrza [...], a co za tym idzie nie przysługiwała również legitymacja do skutecznego zainicjowania postępowania, którego przedmiotem byłoby stwierdzenie nieważności decyzji organu odwoławczego wydanej w takiej sprawie, gdy tymczasem prawidłowe zastosowanie i wykładnia art. 16 ust. 2 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że w sprawach o udostępnienie informacji publicznej w których wydana została decyzja wszczętych na wniosek wszystkie przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie, w tym również art 28 k.p.a., zatem skarżącej przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. 2) art. 157 § 2 k.p.a. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, co w konsekwencji skutkowało wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy tymczasem postępowanie nieważnościowe winno zostać wszczęte, 3) art. 157 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie wszczęcia postępowania przez Organ z urzędu. 4) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji został wniesiony przez osobę niebędącą stroną, poprzez błędną odmowę w oparciu o ten przepis wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. 5) art. 61 § 1 K.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie i w konsekwencji zaniechanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 kwietnia 2017r. (znak: [...]). W uzasadnieniu skargi powołano szereg rozstrzygnięć NSA w których wyrażono odmienne od organu stanowisko, iż w sprawach o udostępnienie informacji publicznej w których wydana została decyzja wszczętych na wniosek wszystkie przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie, w tym również art 28 k.p.a. (np. postanowienia NSA do sygn., I OW [...], I OW [...] i I OW [...], czy I OW [...] lub wyroki NSA do sygn. I OSK [...], I OSK [...]). W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargi skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia tego organu, z powodu naruszenia art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędne niezastosowanie w przedmiotowej sprawie i niezasadne uznanie, iż przepisy kpa, w tym art. 28 kpa nie znajdują zastosowania w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej. Dyrektywy wykładni systemowej przepisu art. 16 ust. 2 u.d.i.p. prowadzą do rezultatu, iż pod pojęciem: "stosowania przepisów kpa do decyzji" należy rozumieć nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji w trybie u.d.i.p. W szczególności przepisów regulujących procedurę, która kończy się wydaniem decyzji oraz przepisów, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji. Oznacza to, że do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy kpa z zastrzeżeniami (z wyjątkami) enumeratywnie wymienionymi w punkcie 1 i punkcie 2 tego ustępu. Do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej mają więc zastosowanie przepisy kpa, wszystkie przepisy kpa z uwzględnieniem regulacji (wyjątków) enumeratywnie wymienionych w art. 16 ust. 2 pkt. 1 i pkt 2 u.d.i.p. Ustawodawca w u.d.i.p. nie stanowi o nie stosowaniu w sprawach o udostępnienie informacji publicznej w postępowaniu odmownym bądź umarzającym postępowanie art. 28 kpa, tylko stanowi o stosowaniu w tych postępowaniach wszystkich przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym, skoro w postępowaniu, w którym wobec zakończenia go decyzją ostateczną skarżąca złożyła podanie o stwierdzenie nieważności decyzji, została początkowo wydana decyzja o odmowie wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej, postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej co najmniej od tej fazy wydania pierwszej decyzji odmownej winno się toczyć zgodnie z przepisami kpa. Organ nie dokonał bowiem czynności materialno-technicznej i nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej, tylko prowadził postępowanie odmowne. Wobec powyższego, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji mają zastosowanie wszystkie przepisy kpa, w tym również art. 28 kpa. Zasadne jest przyjęcie stanowiska, że w postępowaniu odmownym przepisy kpa odnoszą się także do postępowania prowadzącego do wydania pierwszej decyzji odmownej. Nie sposób podzielić zatem poglądu, że skoro przepis art. 16 ust 2 u.d.i.p. odnosi się do stosowania kpa do decyzji wydawanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, to że przepisy tego kodeksu nie odnoszą się do postępowania prowadzącego do jej wydania. Decyzja ta wydawana jest w postępowaniu, które jest postępowaniem administracyjnym, toczącym się na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Akt ten ma charakter jednostronny, administracyjnoprawny, władczy, indywidualny, konkretny i załatwia sprawę co do jej istoty (por. wyrok NSA z dnia 5 września 2014r, sygn. akt I OSK [...]). Wobec tego, organ błędnie uznał, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w sprawie wywołanej wnioskiem Z. Niederlińskiej o udostępnienie informacji publiczej będącej w posiadaniu Burmistrza [...], a co za tym idzie nie przysługiwała jej również legitymacja do skutecznego zainicjowania postępowania, którego przedmiotem byłoby stwierdzenie nieważności decyzji organu odwoławczego wydanej w takiej sprawie. W kontrolowanej sprawie chodzi o udostępnienie informacji publicznej - kopi umowy o pracę skarżącej. Należy w związku tym przyjąć, że osobą posiadającą interes prawny będzie nie tylko każdorazowo wnioskodawca lub podmiot, który bezskutecznie żądał udostępnienia informacji publicznej w inny sposób, ale także – w wyjątkowych wypadkach – osoby, których prawnie chroniony interes mógłby zostać naruszony na skutek rozstrzygnięcia podmiotu zobowiązanego do udostępnienia żądanej informacji publicznej. Może tu chodzić np. o osobę, ze względu na której ochronę interesu prawnie chronionego nastąpiła odmowa udostępnienia informacji, a na skutek odwołania wnioskodawcy organ odwoławczy wydał decyzję o uchyleniu decyzji odmownej i umorzeniu postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, co mogłoby otworzyć drogę do podjęcia przez podmiot zobowiązany pozytywnego rozstrzygnięcia (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 70). Ponieważ z mocy art. 23 kc dobra osobiste człowieka, jak w szczególności zdrowie, wolność, cześć, swoboda sumienia, nazwisko lub pseudonim, wizerunek, tajemnica korespondencji, nietykalność mieszkania, twórczość naukowa, artystyczna, wynalazcza i racjonalizatorska, pozostają pod ochroną prawa cywilnego niezależnie od ochrony przewidzianej w innych przepisach, ochrona dóbr osobistych związanych ze sferą prywatności danej osoby, zagrożonych ujawnieniem w wyniku uwzględnienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, świadczy o istnieniu interesu prawnego i bycia stroną postępowania. Ze względu więc na to, że będący przedmiotem rozstrzygania w niniejszej sprawie wniosek Z. N. dotyczył udzielenia informacji odnoszących się do skarżącej (zawarta z nią umowa o pracę), a zatem kwestie jej zatrudnienia i wynagrodzenia, ma ona w ocenie Sądu interes prawny w toczącym się postępowaniu, w konsekwencji we wniesieniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w zakresie udostępnienia w tym zakresie informacji publicznej. Z uwagi na to bezzasadnie w oparciu o art. 157 § 2 k.p.a. wydano postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy tymczasem postępowanie nieważnościowe winno zostać wszczęte, a także błędne uznano, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji został wniesiony przez osobę niebędącą stroną, poprzez błędną odmowę w oparciu o ten przepis wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Z uwagi na powyższe, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie podziela poglądu NSA wyrażonego w wyroku z dnia 30 sierpnia 2012r. sygn.. I OSK [...], iż jedynie wnioskodawca jest stroną postępowania w sprawie o udostępnienie informacji publicznej, w sytuacji kiedy w sprawie takiej wydano decyzję odmowną. W ocenie Sądu rozpoznającego, stroną postępowania w postępowaniu w którym wydano decyzję odmowną (także przed organem II instancji) może mieć także inny podmiot, o ile posiada interes prawny do udziału w takim postępowaniu. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny, kierować się wyżej przedstawionymi wskazaniami, co skutkować będzie obowiązkiem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 kwietnia 2017 r. (znak : [...]). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a., zasądzając uiszczony wpis od skargi.